Состояние земельных ресурсов как фактор развития земельного законодательства

УДК 349.414

Страницы в журнале: 68-73

В.Н. Харьков,

кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и земельного права Тульского государственного университета Россия, Тула vnkharkov@rambler.ru

На основе анализа норм Конституции РФ и положений земельного законодательства субъектов Российской Федерации рассмотрены актуальные направления развития законодательства Российской Федерации в сфере использования и охраны земельных ресурсов. С учетом объективных данных о состоянии земельных ресурсов Российской Федерации и позитивных примеров опережающего правового регулирования земельных отношений в отдельных субъектах Российской Федерации определены приоритетные направления развития земельного законодательства Российской Федерации.

Ключевые слова: экологическое состояние земельных ресурсов, обеспечение экологической безопасности в сфере землепользования, правовое обеспечение рационального и эффективного использования и охраны земель.

Одной из актуальных проблем в сфере обеспечения экологической безопасности страны, требующих незамедлительного решения, является ухудшение экологического состояния земель. Об этом как об одной из острейших проблем говорил Президент РФ В.В. Путин 27 декабря 2016 г. на заседании Государственного совета по вопросу об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений. В частности, было отмечено, что практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель  [2].

Очевидные проблемы в сфере обеспечения экологической безопасности в стране обусловили утверждение Президентом РФ Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года [7], принятие Правительством РФ Государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012—2020 годы [9], принятие указа Президента РФ от 05.01.2016 № 7 «О проведении в Российской Федерации Года экологии» [6], а также Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (утв. указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176; далее — Стратегия) [14].

Наиболее полную картину состояния земельных ресурсов страны дает Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 году» (далее — Государственный доклад) [8]. В Государственном докладе отмечается, в 2015 году, как и в предыдущие периоды, сохранилась негативная тенденция сокращения площади сельскохозяйственных земель: на 1 января 2016 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения составила 383,7 млн га, что на 1,8 млн га меньше, чем в предыдущем году; повсеместно отмечался добровольный отказ сельскохозяйственных предприятий, крестьянских (фермерских) хозяйств и других производителей сельскохозяйственной продукции от предоставленных им земель, связанный с их неудовлетворительным экономическим состоянием. В Государственном докладе также отмечено, что общая площадь земельных участков, ликвидированных в результате банкротства сельскохозяйственных организаций, но числящихся за предприятиями по данным государственного кадастрового учета на 1 января 2016 г., составила 16,3 млн га.

Приведенные данные свидетельствуют, что не удалось преодолеть негативную тенденцию к выбытию из оборота продуктивных земель сельскохозяйственного назначения, что было охарактеризовано Правительством РФ как одна из угроз не только продовольственной, но и геополитической безопасности России [15]. В связи с этим структура земельного фонда страны и экологическое состояние земель представляют собой важнейшие факторы обеспечения населения сельскохозяйственной продукцией, а также обеспечения экологической безопасности в целом [18].

В научной литературе справедливо отмечалось, что в последнее время наметился явный крен в земельном законодательстве в сторону защиты экономических интересов определенной части населения страны в ущерб соблюдению интересов каждого на благоприятную окружающую среду и охране земли как ее компонента и как средства производства в сельском и лесном хозяйстве [3]. Еще более критична позиция Л.П. Фоминой, указавшей, что «земельное законодательство, определяемое в ч. 1 ст. 3 ЗК РФ, в принципе не существует в Земельном кодексе РФ… Предмет данного Кодекса составляет, по существу, проблематика приватизации земель, разграничения государственной собственности на землю и имущественных отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением земельными участками» [16, с. 55].

Такое состояние федерального земельного законодательства ставит на повестку дня задачу опережающего правового регулирования земельных отношений в субъектах Российской Федерации по актуальным региональным проблемам использования и охраны земель.

За годы проведения аграрной и земельной реформ в субъектах Российской Федерации накопился значительный по объему и содержанию позитивный нормативный материал, однако в сложившихся условиях экономического кризиса и ухудшения экологической обстановки существующее состояние регионального земельного законодательства уже не отвечает требованиям времени. В связи с этим в научной литературе отмечалось, что в целях обеспечения динамики развития законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов иногда необходимо шире использовать возможности опережающего регулирования в этой сфере, что вполне соответствует конституционной модели совместного ведения, допускающей принятие субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов до издания соответствующих федеральных законов [1, с. 42—43].

В связи с устойчивыми негативными тенденциями в состоянии земельных ресурсов перспективными направлениями развития регионального земельного законодательства представляются установление правил рационального использования и охраны земель, обеспечения эффективного землепользования, а также развитие института юридической ответственности за правонарушения в сфере земельных отношений. В последнем направлении региональному законодателю следует акцентировать внимание на закреплении составов земельных правонарушений, имеющих актуальное значение для соответствующих субъектов Российской Федерации.

Названные направления развития земельного законодательства субъектов Федерации призваны преодолеть основные проблемы, решение которых, по нашему мнению, послужит созданию оптимальной модели правового регулирования земельных отношений на региональном уровне.

Конституцией РФ установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т. е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование охраны земли как важнейшего природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления любой хозяйственной и иной деятельности. Это требование, обязательное для всех участников земельных отношений, является конституционно-правовой основой для формирования государственной (федеральной и региональной) земельной политики, законодательного регулирования государственного управления земельными ресурсами и порядка пользования землей, призванных обеспечить режим рационального и эффективного землепользования, а также охраны земельных ресурсов как общенационального достояния [10].

Следует отметить, что необходимость обеспечения эффективного использования земель, как это указано выше, неоднократно упоминается в качестве первоочередной задачи в программных актах Президента РФ и Правительства РФ. Да и в целом требование обеспечения эффективности (использования, управления) стало уже общеупотребительным по отношению практически к любой деятельности органов власти. Полагаем, в этой связи необходимо юридическое закрепление такой обязанности органов государственной власти и содержательное наполнение данного требования соответствующими критериями оценки [17].

На повышение эффективности государственного управления в сфере обеспечения экологической безопасности, наряду с иными проблемами, направлена и Стратегия.

В Стратегии указано, что она является основой для формирования и реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности на федеральном, региональном, муниципальном и отраслевом уровнях; достижение целей экологической безопасности осуществляется путем проведения единой государственной политики, направленной на предотвращение и ликвидацию внутренних и внешних вызовов и угроз экологической безопасности. Ряд проблем в сфере обеспечения экологической безопасности связан с экологическим состоянием земель, их использованием и охраной.

В Стратегии отмечается, что практически во всех регионах страны сохраняется тенденция к ухудшению состояния земель и почв; основными негативными процессами, приводящими к деградации земель, почв, изменению среды обитания растений, животных и других организмов, являются водная и ветровая эрозия, заболачивание, подтопление земель, переувлажнение, засоление и осолонцевание почв. Более половины общей площади сельскохозяйственных угодий страны подвержено этим процессам.

Состояние земельных ресурсов, по нашему мнению, предопределяет в качестве главной задачи правового регулирования земельных отношений закрепление правил, обеспечивающих рациональное использование и охрану земель, и в первую очередь земель сельскохозяйственного назначения.

Представляется, что первоочередным шагом в этом направлении должно стать введение  в земельное законодательство общего понятия рационального землепользования. Такое понятие должно отражать универсальные принципы (требования) осуществления землепользователями их прав и обязанностей, которые могут быть детализированы применительно к конкретным условиям использования объектов земельных отношений, в том числе региональным особенностям землепользования [19, с. 145—150].

Потребность в установлении конкретных правил рационального землепользования является объективным требованием, обусловленным и самим назначением земельного законодательства, которое призвано регулировать отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. И в этом направлении развития земельного законодательства имеются положительные примеры.

В частности, постановлением Администрации Ростовской области от 20.09.2012 № 905  были утверждены Правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Ростовской области (далее — Правила землепользования Ростовской области) [12]. Данными Правилами установлены обязательные требования к собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по рациональному использованию земель сельскохозяйственного назначения, в соответствии с которыми они обязаны: проводить обязательные мероприятия по улучшению земель, включая внесение минеральных удобрений под высеваемые культуры; не допускать существенного снижения плодородия земель; содействовать проведению агрохимического обследования земель; выполнять обязательные мероприятия по охране почв от эрозии и других негативных процессов и др.

Правила землепользования Ростовской области установили объективный (экономический) критерий оценки рационального использования земель. В частности, таким критерием является определенный уровень урожайности основных сельскохозяйственных культур (озимая пшеница, яровой ячмень, подсолнечник, кукуруза на зерно, горох). Снижение уровня урожайности этих культур на 15% в сравнении со среднерайонными показателями свидетельствует о нерациональном использовании  земель. При этом среднерайонный уровень урожайности основных сельскохозяйственных культур рассчитывается с учетом плодородия почв и мелиорации земель.

Кроме того, в целях обеспечения соблюдения данных Правил в Закон Ростовской области от 25.10.2002 № 273-ЗС «Об административных правонарушениях» [4] внесены изменения, в соответствии с которыми установлена ответственность в виде административного штрафа за неисполнение собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, установленных нормативными правовыми актами Ростовской области (ст. 6.3).

Постановлением Правительства Воронежской области от 06.05.2010 № 376 утверждены сходные с приведенными выше Правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Воронежской области (далее — Правила землепользования Воронежской области) [13]. Данные Правила устанавливают обязательные требования к собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков по рациональному использованию земель сельскохозяйственного назначения; регламентируют их деятельность, направленную на сохранение и восстановление плодородия почв, получение определенного уровня урожайности сельскохозяйственных культур, увеличение объемов производства сельскохозяйственной продукции и развитие животноводства.

Правила землепользования Воронежской области дают понятие рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, под которым понимается обеспечение собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков в процессе производства сельскохозяйственной продукции максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами, способами их использования, не приводящими к существенному снижению плодородия почв. Данное понятие весьма сходно с понятием, закрепленным Правилами землепользования Ростовской области, однако, на наш взгляд, более точно отражает систему экологических связей в окружающей среде.

Правила рационального землепользования устанавливают основные обязанности пользователей земельных участков по рациональному использованию земель, что предполагает исполнение обязанностей по охране земель и обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, установленных федеральным законодательством.

Ответственность за нарушение Правил землепользования Воронежской области установлена Законом Воронежской области от 31.12.2003 №74-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области»  [5]. В частности,  ч. 3 ст. 38.1 названного Закона предусмотрена ответственность в виде штрафа за неисполнение сельскохозяйственными товаропроизводителями — собственниками, землевладельцами, землепользователями, арендаторами земельных участков, осуществляющими фактическое землепользование, обязанности по поддержанию способности почвы обеспечивать валовое производство сельскохозяйственной продукции в соответствии с правилами рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, установленными Правительством Воронежской области.

Примеры опережающего правового регулирования есть и в сфере правового обеспечения охраны земель сельскохозяйственного назначения. Так, в Белгородской области действует Положение о проекте адаптивно-ландшафтной системы земледелия и охраны почв» (утв. постановлением губернатора Белгородской области от 04.02.2014 № 9; далее — Положение) [11]. Следует отметить, что в специальной аграрной литературе давно обсуждается вопрос о необходимости внедрения адаптивно-ландшафтных систем земледелия, которые сочетают в себе региональную адаптацию, природоохранные и иные требования, позволяющие обеспечить экологически безопасное производство сельскохозяйственной продукции. В этом контексте Положение представляет собой нормативный правовой акт опережающего правового регулирования земельных отношений, поскольку в федеральном законодательстве норм аналогичного характера не имеется.

В Положении указано, что оно принято в целях совершенствования на территории Белгородской области деятельности по обеспечению сохранности и повышению плодородия почв, рационального и бережного отношения к землям сельскохозяйственного назначения, внедрения научно обоснованных систем и методов земледелия, почвосберегающих севооборотов на основе принципов биологизации земледелия.

Положение устанавливает правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения; их выполнение рассматривается в качестве элемента охраны земель как природного ресурса. К основным правилам рационального использования земель сельскохозяйственного назначения отнесены такие обязанности землепользователей, как осуществление мероприятий по защите почв от эрозии, сохранению и воспроизводству их плодородия; соблюдение научно обоснованных принципов размещения севооборотов в агроландшафтах и правил чередования культур; поддержание плодородия почв в соответствии с требованиями рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и иные обязанности.

Положение не лишено недостатков, связанных с излишней казуистикой. Однако сам подход, направленный на решение актуальных региональных задач обеспечения охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, в полной мере соответствует целям охраны земель, установленным ст. 12 ЗК РФ.

Представленный региональный опыт правового регулирования обеспечения рационального использования земель сельскохозяйственного назначения дает пример опережающего федеральное законодательство правового регулирования отдельных земельных отношений в субъектах Федерации. Такое опережающее правовое регулирование, на наш взгляд, полностью соответствует принципу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере земельного законодательства и позволяет региональному законодателю с учетом местных особенностей землепользования создать нормативно-правовую базу, обеспечивающую реализацию конституционных принципов землепользования, установленных ст. 9 Конституции РФ, а также адекватно реагировать на негативные тенденции в структуре и состоянии земель на подведомственной территории.

С учетом данного позитивного регионального опыта правового регулирования земельных отношений считаем назревшим вопрос о разработке концепции федерального закона о внесении изменений в ЗК РФ, предусматривающего определение имеющих конкретное содержательное наполнение обязанностей по рациональному и эффективному использованию земель, а также мер юридической ответственности за нарушение таких обязанностей.

Представленные направления развития земельного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отражают основные  проблемы, решение которых, по нашему мнению, послужит созданию оптимальной модели правового регулирования земельных отношений на федеральном и региональном уровнях и будет способствовать преодолению негативных тенденций в структуре земельного фонда страны и повышению уровня экологической безопасности в сфере землепользования.

Список литературы

1. Андриченко Л.В. Разграничение полномочий между органами власти различных территориальных уровней: проблемы централизации и децентрализации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 4. С. 37—58.
2. Выступление Президента России В.В. Путина 27.12.2016 на заседании Государственного совета по вопросу об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/copy/53602 (дата обращения: 18.05.2017).
3. Землякова Г.Л. Проблемы деэкологизации земельного законодательства // Экологическое право. 2011. № 2. С. 15—21.
4. Об административных правонарушениях: закон Ростовской области от 25.10.2002№ 273-ЗС (ред. от 10.05.2011) // Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
5. Об административных правонарушениях на территории Воронежской области: закон Воронежской области от 31.12.2003 № 74-ОЗ (ред. от 29.12.2010) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. О проведении в Российской Федерации Года экологии: указ Президента РФ от 05.01.2016 № 7 // Собрание законодательства РФ. 2016. № 2 (ч. I). Ст. 321.
7. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года: утв. Президентом РФ 30.04.2012 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
8. О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 году: государственный (национальный) доклад. М., Росреестр, 2016.
9. Охрана окружающей среды на 2012—2020 годы: государственная программа Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 326 (ред. от 31.03.2017)) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
10. По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 № 8-П // Собрание законодательства РФ. 2004. № 18. Ст. 1833.
11. Положение о проекте адаптивно-ландшафтной системы земледелия и охраны почв: утв. постановлением губернатора Белгородской области от 04.02.2014 № 9 // Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
12. Правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Ростовской области: утв. постановлением Правительства Ростовской области от 20.09.2012 № 905 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
13. Правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Воронежской области: утв. постановлением Правительства Воронежской области от 06.05.2010 № 376 (ред. от 14.07.2010) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
14. Стратегия экологической безопасности Рос-сийской Федерации на период до 2025 года: утв. указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176 // Собрание законодательства РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.
15. Устойчивое развитие сельских территорий на 2014—2017 годы и на период до 2020 года: федеральная целевая программа (утв. постановлением Правительства РФ от 15.07.2013 № 598 (ред. от 25.05.2016)) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
16. Фомина Л. Основы земельно-правового строя современной России. Подход к проблеме. Saar-bruecken: LAP LAMBERT Academic Publishing, 2014.С. 55.
17. Харьков В. Актуальные вопросы законодательного обеспечения реализации государственной политики в сфере использования и охраны земельных ресурсов // Хозяйство и право. 2013. № 8.

С. 122—128.

18. Харьков В.Н. Экологические аспекты права землепользования // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2014. Вып. 4. Ч. II. Юридические науки. С. 92—100.
19. Харьков В. Проблемы правового регулирования земельных отношений в субъектах РФ: моногр. Saarbruecken: LAP LAMBERT Academic Publishing, 2017. С. 145—150.