Тенденции развития мировой юстиции в контексте реформирования судебной системы

УДК 347.978:343.13

Страницы в журнале: 78-82

В.В. Хатуаева,
доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой уголовно-процессуального права Центрального филиала Российского государственного университета правосудия
Россия, Воронеж vkhatuaeva@yandex.ru

Л.И. Делен,
магистрант кафедры уголовно-процессуального права Центрального филиала Российского государственного университета правосудия Россия, Воронеж Sedneva.l@mail.ru

Рассматриваются острые вопросы, касающиеся направления развития мировой юстиции в контексте ее федерализации либо полной автономизации и перевода на уровень местных органов власти. Анализируются проблемы двойственного положения мировых судей, противоречия и пробелы в действующем законодательстве, трудности правоприменительной практики. Авторы делают вывод о том, что динамика развития законодательства в части регламентации правового статуса, организации и деятельности мировых судей свидетельствует об отсутствии единой концепции дальнейшего развития мировой юстиции.

Ключевые слова: судебная система, мировой судья, федерализм, финансирование, централизация судебной власти, мировая юстиция.

Институт мировой юстиции относится к числу динамически развивающихся. В контексте проводимой судебной реформы возникает и постепенно решается ряд проблем, касающихся его функционирования. Обозначим некоторые из них.

Во-первых, до сих пор не нашел однозначного решения вопрос о статусе мировых судов. Суть в том, что согласно ч. 4 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» [11] мировые суды относятся к судам субъектов Российской Федерации, входят в единую судебную систему, но на конституционном уровне ни порядок назначения, ни порядок организации деятельности мировых судей, в отличие от федеральных (ст. 124 Конституции РФ), не отражены. Двойственность ситуации определяется и порядком финансирования мировой юстиции. Согласно названной норме Основного закона финансирование судов осуществляется исключительно из средств федерального бюджета, в то время как ст. 10 Федерального закона от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» (далее — Закон о мировых судьях) [10] определяет два источника такового: федеральный бюджет (через органы Судебного департамента при Верховном Суде РФ в части заработной платы мировых судей и социальных выплат), а также бюджет субъекта Федерации (в части материально-технического обеспечения деятельности мировых судов).

Таким образом, законодательство содержит явное противоречие между статусом мировых судей как судей субъектов Федерации, которые своим законодательством определяют порядок их избрания и назначения на должность, и источниками финансирования их деятельности, большая часть которого осуществляется за счет средств федерального бюджета, что обеспечивает единство судебной системы. При этом на федеральном уровне устанавливается количество судебных участков и число мировых судей в каждом субъекте Федерации.

В контексте неопределенности положения мирового судьи нельзя не отметить тот факт, что, несмотря на статусную обособленность как судьи субъекта Федерации, он фактически входит в состав федерального районного суда, выполняя распоряжения его председателя, что следует из положений ч. 6 ст. 4 Закона о мировых судьях, которая неоднократно изменялась и дополнялась с учетом компетенции председателя районного суда в части перераспределения нагрузки на мировых судей в пределах одного или нескольких судебных участков [8].

В связи с указанной проблемой в среде ученых и практических работников ведутся ожесточенные дискуссии относительно вектора дальнейшего развития мировой юстиции. Высказываются диаметрально противоположные взгляды. Так, часть специалистов предлагает окончательно отделить мировую юстицию от федеральной, сделав ее автономной частью гражданского общества на местном уровне [5, с. 31]. Их оппоненты высказывают контраргументы, которые заключаются в следующем: перевод мировой юстиции на местный уровень может повлечь за собой отсутствие единообразия в правоприменительной деятельности, что с неизбежностью скажется на уровне защиты прав и законных интересов граждан. Кроме того, обособление мировой юстиции приведет к разрыву процессуальных связей мировых судей с федеральной судебной системой, к разрушению ее единства, что, по мнению В.М. Жуйкова, поставит граждан «в неравное положение перед федеральным законодательством в различных субъектах Российской Федерации, что является недопустимым» [4, с. 45].

Позволим себе солидаризироваться с приведенной позицией, поскольку, на наш взгляд, неопределенность положения мировых судей должна быть преодолена путем их последовательной «федерализации». Изменения и дополнения, внесенные за период длящейся судебной реформы в законодательство, регламентирующее деятельность мировых судей, свидетельствуют именно о такой направленности государственной политики: уточнены статус мировых судей и их компетенция, порядок назначения на должность, приостановления и прекращения полномочий; информационные ресурсы мировых судей включены в объединенные базы данных и банки данных.

Вместе с тем законодателю предстоит достаточно серьезная работа по устранению обозначенных выше противоречий в статусе мирового суда, укреплению централизации судебной власти, выведению мировых судей из сферы влияния региональных политических сил, чему, по справедливому замечанию В.В. Дорошкова, способствовало бы «принятие федерального закона по вопросам разграничения предметов ведения между субъектами Российской Федерации и федеральной властью относительно организации и функционирования судебных органов, закрепляющего исключительное право федеральной власти на организацию Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции (в которые входят также мировые судьи) и арбитражных судов» [2, с. 4].

Во-вторых, на протяжении всего периода существования института мировой юстиции после его восстановления в 1998 году перманентно обостряется проблема нагрузки на мировых судей. Одной из причин реставрации мировой юстиции было стремление разгрузить районные суды, которые не справлялись с огромным потоком дел и материалов, не представляющих особой сложности. Однако реальная нагрузка мировых судей в несколько раз превысила прогнозируемую. В настоящее время отсутствует правовой акт, устанавливающий нормы нагрузки на мировых судей, хотя активная правотворческая работа в этом направлении ведется еще с 2006 года. Так, в ст. 4 Закона о мировых судьях были внесены изменения, согласно которым судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тыс. человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тыс. человек создается один судебный участок. Критерий численности населения, используемый при формировании судебных участков, неоднократно подвергался критике. В Государственную Думу вносились многочисленные законопроекты, предлагающие его изменение, в том числе путем уменьшения расчета численности населения с 22,4 тыс. человек до 18—
19 тыс. человек [7, с. 25]. При этом при выработке единых нормативов рекомендовано учитывать множество факторов, в том числе протяженность территории, инфраструктуру, транспортную доступность, характеристику преступности и гражданской конфликтности в регионе [3, с. 65].

Законодателем принимался ряд мер, призванных оптимизировать нагрузку на мировых судей. В частности, в 2010 году была предусмотрена возможность замены временно отсутствующего по уважительным причинам мирового судьи, в 2013 году — уточнены особенности привлечения судей в отставке для исполнения обязанностей мирового судьи; как уже отмечалось, председателю районного суда предоставлено право перераспределять дела между мировыми судьями в целях обеспечения равномерности их нагрузки по судебному району. Однако, на наш взгляд, данные меры носят временный характер и не могут заменить принятия единого нормативного акта, устанавливающего нормы нагрузки на мировых судей согласно унифицированному критерию.

В-третьих, законодательного решения требует вопрос о выборности мировых судей. В соответствии со ст. 6 Закона о мировых судьях предусматривается альтернативная процедура: мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Как показывает анализ законодательства, ни один субъект Российской Федерации не определил порядок избрания мировых судей непосредственно населением территории судебного участка [1, с. 47]. Так, в одних субъектах Федерации мировые судьи назначаются (например, ст. 7 Закона Республики Крым от 01.09.2014 № 61-ЗРК «О мировых судьях Республики Крым», ст. 4 Закона Белгородской области от 13.03.2000 № 91 «О мировых судьях Белгородской области», ст. 4 Закона Воронежской области от 13.12.2000 № 197-11-03 «О мировых судьях Воронежской области» и др.), а в других — избираются региональным парламентом (например, ст. 6 Закона Республики Башкортостан от 21.07.1998 № 182-з «О мировых судьях Республики Башкортостан», ст. 6 Закона Республики Татарстан от 17.11.1999
№ 2440 «О мировых судьях Республики Татар-стан» и др.). Это снижает возможность участия населения в формировании судебной власти наиболее демократическим путем, т. е. путем прямых выборов.

Нельзя не отметить наличия в специальной литературе позиции, согласно которой выборность судей подлежит законодательной отмене ввиду специфики судебной власти и наличия трудноразрешимых проблем, возникающих при применении выборного порядка наделения мировых судей полномочиями [6, с. 12]. Эта позиция представляется нам неубедительной с точки зрения аргументации. Специфика судебной власти не освобождает ее от реализации конституционного принципа народовластия, а также непосредственного и опосредованного участия граждан в отправлении правосудия. Следует также отметить, что при применении процедуры назначения мировых судей определяющей является позиция председателей областных и приравненных к ним судов, что ставит под сомнение способность мировых судей независимо и беспристрастно осуществлять правосудие [12, с. 223].

В связи с изложенным полагаем, что поддержки законодателя заслуживает неоднократно высказанное в научных дискуссиях предложение о закреплении в Законе о мировых судьях императивной нормы о том, что мировые судьи избираются на должность населением соответствующего судебного участка.
В-четвертых, несмотря на наличие множества изменений и дополнений в законодательство, регламентирующее деятельность мировых судей, на сегодняшний день отсутствует единая концепция реформирования мировой юстиции. Такой вывод был сделан еще в 2005 году, а затем в 2007 году, когда Советом судей РФ были приняты постановления от 29.04.2005 № 131 «О мерах по совершенствованию организации и деятельности мировых судей в Российской Федерации» и от 21.06.2007 № 179 «О выполнении Постановления Совета судей Российской Федерации от 29 апреля 2005 г. № 131 “О мерах по совершенствованию организации и деятельности мировых судей в Российской Федерации”», где констатировалось: существует неопределенность в разграничении полномочий Российской Феде-рации и ее субъектов в решении вопросов статуса мировых судей; не установлены единые нормативы материально-технического обеспечения; отсутствует финансовое, кадровое обеспечение деятельности мировых судей; отсутствует компетентный государственный орган, который занимался бы организационным обеспечением деятельности мировых судей, а также нет законодательного закрепления этой функции, что влечет за собой снижение качества судопроизводства [9].

На сегодняшний день концепция развития мировой юстиции по-прежнему отсутствует, что негативно сказывается на всех сторонах деятельности этого звена судебной власти. Мы солидаризируемся с мнением подавляющего большинства специалистов о том, что в программном документе должны быть отражены цели, задачи и принципы деятельности мировых судей, устранен дуализм их правового положения, проанализирована возможность использования обобщенных результатов практики мировых судей органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации для действенной профилактики правонарушений и снижения социальной напряженности на местах.

На современном этапе судебной реформы решения требует ряд вопросов, касающихся развития института мировых судей, к числу которых можно отнести устранение неопределенности правового положения мирового судьи, легализацию исключительно выборного способа формирования корпуса мировых судей населением судебного участка, разработку оптимальных критериев определения общего числа мировых судей и судебных участков на территории того или иного региона.

Список литературы

1. Джавахян Р.М. Совершенствование форм участия граждан в осуществлении правосудия как механизм конституционного преобразования судебной власти // Российский юридический журнал. 2017. № 2. С. 45—54.
2. Дорошков В.В. К вопросу о дальнейшем развитии мировой юстиции // Мировой судья. 2015. № 7. С. 3—7.
3. Дятчина Е.В. Проблемы правового регулирования деятельности мировых судей при рассмотрении дел об административных правонарушениях // Мировой судья. 2016. № 2. С. 64—70.
4. Жуйков В.М. О предложении реформирования мировой юстиции в Российской Федерации путем «радикальной автономизации» // Журнал российского права. 2015. № 3. С. 42—45.
5. Клеандров М.И. О модели радикальной автономизации мировой юстиции в Российской Феде-рации // Журнал российского права. 2015. № 3. С. 31—42.
6. Лысов П.К. Конституционно-правовые основы судебной власти в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2014.
7. Маркова Н.Л. Критерии формирования судебных участков мировых судей // Администратор суда. 2008. № 2. С. 23—25.
8. О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Феде-рации: федер. закон от 05.04.2016 № 103-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9. О выполнении Постановления Совета судей Российской Федерации от 29 апреля 2005 г. № 131 «О мерах по совершенствованию организации и деятельности мировых судей в Российской Федерации»: постановление Совета судей РФ от 21.06.2007 № 179 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
10. О мировых судьях в Российской Федерации: федер. закон от 17.12.1998 № 188-ФЗ (ред. от 05.04.2016) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
11. О судебной системе Российской Федерации: федер. конст. закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 05.02.2014) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
12. Организация и деятельность судов общей юрисдикции: новеллы и перспективы: моногр. / В.П. Кашепов, А.А. Гравина, О.В. Макарова и др.; отв. ред. В.П. Кашепов. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правитель-стве РФ; Юрид. фирма «КОНТРАКТ», 2016.