Субъекты административно-правового регулирования агропромышленного комплекса в Российской Федерации, Беларуси и Украине: сравнительный анализ

УДК 342.922:349.42(470)(476)(477)

Страницы в журнале: 127-132

О.И. Козлова,

прикрепленное лицо сектора административного и бюджетного права Института государства и права РАН Россия, Москва ksenia_orthodox@mail.ru

Проводится сравнительный анализ субъектов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса в Российской Федерации, Беларуси и Украине. Выявляются особенности субъектного состава и объема полномочий в процессе осуществления данного регулирования в указанных государствах. Методология исследования построена на сравнении правовых основ и полномочий, а также на практике реализации полномочий в указанных странах. В Российской Федерации, Беларуси и Украине главная проблема реализации механизмов регулирования — это неэффективное правовое положение органов местного самоуправления в объеме их компетенции, что не дает достаточно правовых оснований в полноценном формировании собственных бюджетов для поддержки и реализации программ развития агропромышленного производства на местном уровне. Сравнение показало, что административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса в исследуемых государствах характеризуется тенденцией децентрализации и дерегуляции, направленной на расширение полномочий органов местного самоуправления.

Ключевые слова: агропромышленный комплекс, субъект административно-правового регулирования, сельское хозяйство, акты местного самоуправления, децентрализация.

Исследование сравнительно-правовых особенностей административно-правового регулирования в сфере производства и реализации продукции агропромышленного комплекса (далее — АПК) характеризуется актуальными задачами поиска путей усовершенствования национального законодательства. Специфическим является субъектный состав и объем полномочий, которые реализуются в достаточно схожих условиях аграрного хозяйствования Российской Федерации, Беларуси и Украины, что выступает предметом сравнительного анализа с учетом различий векторов государственной аграрной политики. Данная политика во многом формируется под воздействием внешних политических факторов, к примеру в Украине — в условиях евроинтеграции или в Российской Федерации — в условиях ведущего значения в интеграционной экономической политике Таможенного союза Евразийского экономического союза. Актуальность административно-правовой компаративистики обусловлена в первую очередь оценкой влияния различных обстоятельств на однородный уклад хозяйствования, выражающегося в структурных изменениях законодательства и органов управления указанных государств, что дает возможность осмыслить влияние данных факторов и формирование путей совершенствования административно-правового регулирования сферы АПК.

В исследованиях ученых раскрыты аспекты административно-правового регулирования АПК в основном в контексте национальных правовых условий отдельных государств. В работах Д.Н. Бахраха, А.И. Гузия, М.С. Караськиной, И.П. Кузьмича, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, А.А. Уварова, А.В. Харитонова и других ученых раскрываются характеристики субъектного состава государственных органов, которые осуществляют воздействие на национальный АПК. В то же время проблема сравнительного анализа данного процесса на примере разных государств остается малоисследованной.

Административно-правовое регулирование АПК осуществляется в рамках комплексной государственной политики уполномоченными органами государственной власти, наделенными общей и специальной компетенциями. В Российской Федерации данное регулирование реализуется на общефедеральном и уровне субъектов Российской Федерации, специализированных государственных органов управления и контроля, а также органов местного самоуправления. На общефедеральном уровне регулирование осуществляется Министерством сельского хозяйства РФ (далее — Минсельхоз России) как центральным органом государственной власти в данной отрасли.

Минсельхоз России в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации, Положением о Минсельхозе России [11]. Положение о Минсельхозе России формирует правовой статус данного государственного института и его полномочия по отношению к другим субъектам аграрной сферы — организациям и предприятиям, а также частным лицам, хозяйствующим в сфере АПК экономики Российской Федерации.

Положение о Минсельхозе России наделяет данный орган рядом полномочий, в соответствии с которыми Минсельхоз России вправе:

1) вносить в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы;

2) самостоятельно принимать нормативные правовые акты в сфере регулирования таких отношений, как, например, порядок и условия проведения бонитировки племенной продукции (материала), порядок заготовки, обработки, хранения и использования семян сельскохозяйственных растений, правила в области ветеринарии;

3) разрабатывать формы бланков и отчетности;

4) устанавливать правила и нормы в области мелиорации земель, нормы в сфере землепользования;

5) осуществлять полномочия собственника в отношении федерального имущества в отрасли;

6) реализовывать федеральные целевые, ведомственные и иные программы в сфере АПК;

7) вести реестры и учеты в АПК;

8) осуществлять экономический анализ и проверку деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий;

9) организовывать научные мероприятия;

10) регулировать конкурентные меры на внутреннем рынке продукции АПК;

11) осуществлять функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета и многие другие полномочия, указанные в ст. 5 Положения о Минсельхозе России.

Необходимо отметить, что административно-правовое воздействие на сферу отношений АПК на федеральном уровне создает не только Минсельхоз России, но и, например, такие учреждения, как Федеральная служба государственной статистики, которая обязывает предприятия сферы АПК подавать статистические отчеты установленной формы с целью консолидации отчетности в сельскохозяйственной отрасли.

В сфере реализации Минсельхозом России государственных программ, финансируемых из федерального бюджета, важную функцию также выполняет Министерство экономического развития, в частности Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее — Росимущество) [7]. Росимущество проводит регуляторную политику в сфере продажи и аренды земельных участков, производит контроль над целевым использованием земельных участков и иного федерального имущества, контролирует деятельность предприятий АПК на соответствие задекларированным уставным целям, а также выполняет другие регуляторные мероприятия в сфере АПК.

Значительную роль в административно-правовом регулировании АПК в Российской Федерации играет Министерство природных ресурсов и экологии РФ (далее — Минприроды России) [6]. Основным направлением деятельности Минприроды России является нормативно-правовое регулирование природопользования, что непосредственно относится к сфере функционирования предприятий АПК, которые в полной мере используют природные ресурсы. Регуляторная политика осуществляется путем установления норм, требований и ограничений в природопользовании, формирования государственных природоохранных стратегий (например, «Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года» [5]).

Административно-правовое регулирование в сфере АПК в Российской Федерации на федеральном уровне совершается не только министерствами: иные федеральные органы исполнительной власти также устанавливают правила и стандарты в сфере производства агропродукции, осуществляют контроль над производством и использованием ресурсов в этой сфере. Например, Федеральное агентство водных ресурсов определяет правила и производит государственный контроль в сфере водных ресурсов при их использовании в сельском хозяйстве; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования [8] охватывает своей контрольно-надзорной деятельностью все сферы АПК, что выражается в таких регулирующих функциях, как лицензирование, регистрация, надзор, контроль, нормирование. Также в данной сфере регулирования функционируют другие федеральные учреждения: Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, — обладающие аналогичными с указанными выше полномочиями на общефедеральном уровне.

На уровне субъектов Российской Федерации административно-правовое регулирование в сфере АПК производится территориальными управлениями министерств и ведомств, а также другими государственными учреждениями, которые осуществляют функции, связанные с правоприменительной практикой, выполняя распоряжения федеральных органов управления. Минсельхоз России имеет такие региональные органы в форме главных управлений и министерств, например Главного управления сельского хозяйства Алтайского края [9]. Также одновременно с данными структурными подразделениями административно-правовое регулирование АПК производится актами органов местного самоуправления.

В целом система и субъекты административно-правового регулирования АПК в Российской Федерации представлены двухуровневыми элементами государственного влияния на общественные отношения в сфере АПК.

В то же время основной проблемой эффективности данного регулирования, на наш взгляд, остается диспропорция в ресурсном потенциале, где органы местного самоуправления не располагают полномочиями аккумулировать финансовые ресурсы в достаточном для реализации местных программ развития АПК объеме.

Белорусская система административно-правового регулирования АПК представлена упорядоченными законодательством отношениями между уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны. В то же время законодательством Беларуси закреплен перечень хозяйствующих субъектов: в соответствии с п. 2.2 указа Президента Республики Беларусь от 17.07.2014 № 347 «О государственной аграрной политике» [2] к субъектам, осуществляющим деятельность в области агропромышленного производства, относятся юридические лица, включая их обособленные подразделения, основными видами деятельности которых являются производство сельскохозяйственной продукции, рыбоводство, заготовка и переработка сельскохозяйственной продукции, производимой в Республике Беларусь, предоставление услуг в области растениеводства и животноводства, ветеринарных, мелиоративных услуг и услуг по обслуживанию сельского хозяйства, подготовка кадров для агропромышленного комплекса, проведение научных исследований в области сельского хозяйства, а также граждане, ведущие личные (подсобные) хозяйства. Следует отметить, что данный перечень не диверсифицирует субъекты по форме собственности — государственные либо корпоративные. Одновременно с государственными и корпоративными агропромышленными предприятиями в Беларуси существуют колхозы. В соответствии с п. 1 указа Президента Республики Беларусь от 02.02.2001 № 49 «О некоторых вопросах организационно-правового обеспечения деятельности колхозов» [4] колхоз (сельскохозяйственный производственный кооператив) является одной из форм производственного кооператива и действует на основании устава, утвержденного общим собранием членов колхоза в соответствии с Примерным уставом колхоза. На наш взгляд, наличие документа установленного образца свидетельствует о том, что такая организационно-правовая форма хозяйствующего субъекта среди исследуемых государств сохранилась только в Беларуси и представляет собой продукт преобладания командно-административных методов управления над рыночными.

Данные методы управления основываются на специфике административно-правового регулирования АПК. Законодательство Беларуси определяет центральным органом управления в сфере АПК Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь (далее — Минсельхозпрод Беларуси). Минсельхозпрод Беларуси является республиканским органом государственного управления, подчиняется Совету Министров Республики Беларусь и руководствуется конституцией, законодательством республики, а также Положением о Минсельхозпроде Беларуси [10].

Минсельхозпрод Беларуси реализует административно-правовое регулирование АПК путем подготовки, принятия и введения в действие подзаконных нормативных правовых актов, которые может издавать Коллегия Минсельхозпрода Беларуси, в ее состав входит министр сельского хозяйства и продовольствия Беларуси и руководители научных и производственных предприятий в составе 21 человека.

Также административно-правовое регулирование АПК в Беларуси реализуется республиканскими государственными инспекциями, например Главной государственной инспекцией по надзору за техническим состоянием машин и оборудования, которая устанавливает правила проведения технического осмотра, ставки государственной пошлины и другие условия.

Как и в Российской Федерации, органы местного самоуправления Республики Беларусь также принимают участие в административно-правовом регулировании АПК. Закон от 04.01.2010 № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [3] наделяет местные советы компетенцией содействовать развитию промышленного и сельскохозяйственного производства, сферы услуг, малого и среднего предпринимательства и личных подсобных хозяйств в республике (п. 1.13 ст. 17). Таким образом, белорусская система и субъекты административно-правового регулирования АПК отличаются от аналогичных институций в Российской Федерации. В белорусской модели прослеживается централизация в полномочиях Минсельхозпрода, наделение контрольными функциями инспекций, правовое положение которых не урегулировано отдельными актами. В то же время позитивным аспектом административно-правового регулирования в полномочиях Минсельхозпрода Беларуси следует отметить функционирование его Коллегии, что обеспечивает концентрацию управленческих решений регулятора, науки и производственной сферы АПК.

Украинская система административно-правового регулирования АПК представлена, как и в исследуемых государствах, законодательством, наделяющим компетентные органы государственной власти и местного самоуправления общими и специальными полномочиями. Главным органом управления, наделенным специальной компетенцией в сфере административно-правового влияния на АПК, является Министерство аграрной политики и продовольствия Украины (далее — Минагрополитики Украины), которое выполняет свои функции на основе Положения о Минагрополитики Украины [15].

Данное министерство в рамках своих полномочий проводит регуляторную политику путем издания нормативных правовых актов, в частности ст. 8 Положения о Минагрополитики Украины устанавливает, что его приказы, выданные в пределах полномочий, являются регуляторными актами и обязательными для выполнения центральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, местными администрациями, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от формы собственности и гражданами.

Помимо аналогичных государственных органов, которые реализуют регуляторную политику в Российской Федерации и Беларуси, в Украине существует специализированное бюджетное учреждение, которое уполномочено реализовывать ценовую политику в агропромышленном секторе экономики — ПАО «Аграрный фонд» (далее — Аграрный фонд). Полномочия данного института определены Положением об Аграрном фонде [12], ст. 1 которого установлено, что Аграрный фонд относится к сфере управления Минагрополитики Украины, подотчетен и подконтролен ему. Статья 7 Положения об Аграрном фонде определяет полномочия Аграрного фонда в сфере регуляторной политики АПК, например Аграрный фонд осуществляет на организованном аграрном рынке товарные интервенции путем продажи (поставки) отдельных объектов государственного ценового регулирования на условиях спота или форварда с целью установления цены равновесия; с такой же целью совершает на организованном аграрном рынке финансовые интервенции путем покупки отдельных объектов государственного ценового регулирования на условиях спота или форварда; проводит закупки и продажи материально-технических ресурсов для потребностей сельскохозяйственных товаропроизводителей; подает Кабинету Министров Украины предложения о введении и отмене временного режима административного регулирования цен для отдельных объектов государственного ценового регулирования на организованном аграрном рынке; готовит предложения по совершенствованию отраслевого законодательства.

Помимо общереспубликанского уровня административно-правового регулирования АПК, в Украине осуществляется регулирование и на местном уровне в рамках компетенции органов местного самоуправления. Закон Украины от 21.05.1997 № 280/97-ВР «О местном самоуправлении в Украине» [16] наделяет местные советы и их исполнительные комитеты рядом регуляторных полномочий, например закрепляет право исполкомов местных советов проводить подготовку и вносить на рассмотрение советов предложения об установлении ставки земельного налога, размеров платы за пользование природными ресурсами, изъятии (выкупе), а также предоставлении под застройку и для других потребностей земель, находящихся в собственности территориальных общин (п. «а» ч. 1 ст. 33).

Необходимо отметить, что развитие административно-правового регулирования сферы АПК на уровне органов местного самоуправления в Украине получило новый импульс в контексте реализации государственной программы децентрализации [13; 14], которая предусматривает перераспределение части налоговых поступлений в местные бюджеты, тем самым повышая их финансовый потенциал. Но в то же время из-за реформирования административно-территориального устройства и финансово-ресурсной базы органов местного самоуправления в сфере регулирования функционирования аграрного сектора появляется определенная специфика. Украинские ученые отмечают, что в контексте административно-правового регулирования АПК следует исходить из того, что по отношению к земельным и другим природным ресурсам, находящимся на их территории, органы местного самоуправления осуществляют права собственника или права субъекта управления. Поэтому в процессе реформирования, по мнению О.И. Гузия, вопросы землепользования, землеустройства, регулирования земельных отношений, контроля за рациональным использованием земельных и других природных ресурсов в том или ином объеме будут решаться органами местного самоуправления [1].

В целом система и субъектный состав административно-правового регулирования АПК в Украине претерпевают существенные изменения в связи с перераспределением полномочий между органами местного самоуправления и органами местной исполнительной власти в части наделения местных советов дополнительными полномочиями в контексте реализации положений ратифицированной Украиной Европейской хартии местного самоуправления 1985 года [17], а также других международных соглашений.

Таким образом, система административно-правового регулирования АПК в Российской Федерации, Беларуси и Украине основывается на субъектном составе и законодательном закреплении компетенций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления на двух уровнях: на общегосударственном (федеративном или республиканском) и на территориальном. На общегосударственном уровне функционируют полномочия в объеме отраслевого и специализированного регулирования, в то время как на территориальном уровне сфера АПК регулируется территориальными органами исполнительной власти и в объеме полномочий органов местного самоуправления.

Особенностями системы и субъектного состава административно-правового регулирования АПК в исследуемых странах выступают механизмы реализации регулирования. В Российской Федерации, в Беларуси и в Украине главной проблемой реализации механизмов регулирования является неэффективное правовое положение органов местного самоуправления, которое дает не достаточно правовых оснований аккумулировать финансовые ресурсы для реализации программ развития агропромышленного производства на местном уровне. В то же время механизмы реализации системы административно-правового регулирования в исследуемых государствах используют различные инструменты, которые обусловлены национальными факторами хозяйствования: в Российской Федерации это законодательное регулирование АПК на местном уровне в рамках полномочий субъектов Федерации, в Беларуси — деятельность Коллегии при Минсельхозпроде, в Украине — функционирование Аграрного фонда и реформа децентрализации. В целом следует констатировать, что система административно-правового регулирования АПК в исследуемых государствах характеризуется тенденциями децентрализации и дерегуляции, направленными на расширение полномочий органов местного самоуправления посредством издания подзаконных нормативных правовых актов, учитывающих территориальные особенности агропромышленного хозяйствования.

Список литературы

1. Гузій О.І. Зміна суб’єкта управління землями сільського сподарського призначення і посилення ролі місцевого самоврядування у сфері регулювання аграрних відносин в Україні // Державне будівництво.2007. № 2. URL: http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2007-2/doc/2/15.pdf
2. О государственной аграрной политике: указ Президента Республики Беларусь от 17.07.2014 № 347.URL: http://president.gov.by/uploads/documents/347uk.pdf
3. О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь: закон Республики Беларусь от 04.01.2010 № 108-З. URL: http://www.pravo.by/webnpa/text.asp?RN=H11000108
4. О некоторых вопросах организационно-правового обеспечения деятельности колхозов: указ Президента Республики Беларусь от 02.02.2001 № 49.URL:http://pravo.levonevsky.org/bazaby11/republic43/text557.htm
5. Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 26.09.2013 № 1724-р.URL: http://www.mnr.gov.ru/upload/iblock/439/osnovi_gospolitiki_0110.pdf
6. Официальный интернет-портал Минприроды России.URL: http://www.mnr.gov.ru/
7. Официальный интернет-портал Росимущества.URL: http://www.rosim.ru/
8. Официальный интернет-портал Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. URL: http://rpn.gov.ru/
9. Официальный сайт Главного управления сельского хозяйства Алтайского края. URL: http://www.altagro22.ru/
10. Положение о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь: утв. постановлением Совета Министров Республики Беларусь 29.06.2011 № 867. URL: http://www.mshp.minsk.by/about/
11. Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации: утв. постановлением Правительства РФ от 12.06.2008 № 450. URL: http://www.mcx.ru/navigation/page/show/334.htm
12. Положення про Аграрний фонд: затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 06.07.2005 № 543. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/543-2005-%D0%BF
13. Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо особливостей формування та виконання бюджетів об’єднаних територіальних громад від 19.11.2015 № 3490.URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?id=&pf3516=3490&skl=9
14. Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад: постанова Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/214-2015-%D0%BF
15. Про затвердження Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України: постанова Кабінету Міністрів України від 25.11.2015 № 1119. URL: http://zakon5.rada. gov.ua/laws/show/1119-2015-%D0%BF
16. Про місцеве самоврядування: закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР.URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80/page
17. Європейська хартія місцевого самоврядування від15.10.1985. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/994_036