Соотношение принципов деятельности государственных органов с принципами реализации основных прав и свобод человека

УДК 342.7

Страницы в журнале: 27-32

А.А. Уваров,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Оренбургского государственного аграрного университета Россия, Оренбург uvarov.al@mail.ru

Исследуются вопросы реализации государственными органами основных прав и свобод человека через призму конституционных принципов, лежащих в основе этой деятельности. Анализируются проблемы реализации принципов гуманизма, приоритета норм международного права над национальным законодательством, гласности, равенства прав и свобод, свободы самовыражения человека, законности. Акцентируется внимание на том, что, например, принцип справедливости как формальное равенство перед законом и судом не всегда тождественен значению этого принципа в его моральном понимании. Отмечается позитивная роль деятельности Конституционного Суда РФ, который своими правовыми позициями внедряет в правосознание законодателей и правоприменителей понимание принципов их функционирования не в узком, формальном аспекте, а в сущностном, аксиологическом значении; предлагаются организационные меры по повышению роли правовых позиций Конституционного Суда РФ в правовом регулировании и правовом применении.

Ключевые слова: правовые принципы, основные права, конституционные ценности, право, человек, свобода, государственные органы.

Проблема полной и эффективной реализации государственными органами основных прав и свобод человека была и остается одной из актуальных в сфере науки конституционного права. Особенностью изучения этих проблем является то, что познание в конституционном праве, в отличие от иных отраслевых юридических наук, тесно связано с Конституцией РФ, с ее конституционными принципами и ценностями. Конституционным принципам и ценностям в разные годы было посвящено немало работ как зарубежных, так и отечественных авторов. Довольно часто аксиологические аспекты проявляются в правовых позициях Конституционного Суда РФ, когда он рассматривает дела о нарушении конституционных прав и свобод человека. В данных случаях КС РФ приходится апеллировать не только к содержанию самих конституционных прав и свобод, но и к конституционным принципам, на основе которых происходит их реализация. Однако подобные конституционные принципы существуют и применительно к деятельности государственных органов. Целью данной работы является анализ сочетания, с одной стороны, принципов прав и свобод человека, а с другой — условий функционирования государственных органов, при котором должен обеспечиваться необходимый баланс конституционных ценностей. Данный подход позволяет понять интеграционную сущность конституционных принципов, преодолеть их институциональную автономию, порождающую в ряде случаев искусственные конфликты интересов.

Понятия принципов и ценностей. Теоретические вопросы соотношения понятий, закрепляющих права и свободы человека, конституционных норм, а также корреспондирующих с ними принципов и ценностей представляет собой самостоятельный предмет исследования, поэтому для более полного понимания правовой природы принципов и ценностей представляется необходимым сделать небольшой экскурс в соответствующие доктринальные позиции. Так, по мнению Г. Кельзена, принципы права обладают нормативным характером, даже если они имеют моральную природу [16, s. 92—99]. С точки зрения Й. Эссера, принципы права становятся частью позитивного права только после их трансформации посредством акта правотворчества, правоприменения или доктринального толкования [14, s. 42]. Как же распознать принципы права, в частности при реализации норм права, закрепляющих основные права и свободы человека? В одних случаях принцип может быть закреплен непосредственно в тексте законодательного акта (например, принципы российского гражданства установлены в ст. 4 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» [9]). В других случаях принципы выводятся из контекста каких-либо важных правил поведения, содержащихся в законодательных актах (например, принцип гуманизма — из содержания ст. 2 Конституции РФ). Возможно и более опосредованное выявление принципов, т. е. когда требуется некоторое абстрагирование и, возможно, обобщение нескольких норм права (например, принцип полноты прав и свобод, который обусловлен содержанием ч. 2 ст. 6 и ч. 1 ст. 55 Конституции РФ).

Существуют различия при практическом использовании правовых принципов в правоприменительной деятельности. Так, в гражданском праве правовой принцип может быть применен только при отсутствии норм прямого действия, соглашения сторон, обычая делового оборота и невозможности применения аналогии закона (ст. 6 Гражданского кодекса РФ [2]). В конституционном праве нормы-принципы используются при пробелах или коллизии законодательных норм, и поскольку большинство из этих принципов содержится непосредственно в Конституции РФ, прерогативой их применения пользуется КС РФ при рассмотрении дел своей компетенции. Производность текущего законодательства от конституционных принципов объясняется не только учредительным характером и верховенством Конституции РФ, но и общественными устоями, которые фактически сложились непосредственно перед принятием Конституции РФ и обусловили ее появление. Как отмечал Д.А. Керимов, «правовые принципы предшествуют системе законодательства. Выступая как отражение основных параметров данного общественного строя, а нередко — как исторически сложившиеся демократические принципы, правовые принципы есть то, чем руководствуется законодатель при создании правовых норм и чем руководствуются все те органы, которые реализуют данные нормы» [4, c. 172].

 Что касается различий между нормами права и правовыми ценностями, то известный германский философ права Ю. Хабермас по этому вопросу писал: «1) нормы права указывают нам на должное поведение, а ценности — на поведение рекомендуемое; 2) нормы права указывают в качестве правильного то поведение, которое равным образом является благом для всех и связывает всех, ценности указывают в качестве правильного поведения то поведение, которое является благом для меня (нас), которое предпочтительней; 3) нормы права регулируют отношения в интересах всех, ценности же должны быть согласованы между собой, и это соглашение будет выражать идентичность данного сообщества» [15, p. 256]. Говоря о конституционных ценностях, В.Д. Зорькин отмечает: «Конституционные ценности образуют системное единство и находятся в определенном иерархическом соподчинении. Важнейшей задачей при реализации Конституции является поддержание баланса и соразмерности конституционно защищаемых ценностей, целей и интересов. При этом недопустимы подмена одной ценности другой или ее умаление за счет другой ценности» [3, c. 8]. Между тем В.В. Лапаева указывает, что существует проблема, связанная с принципом соразмерности, поскольку соизмерять можно лишь качественно однородные явления. Невозможно выявить соразмерность и установить баланс между правом человека на объединение в политическую партию и такой конституционной ценностью, как безопасность государства, по поводу которой в России всегда было принято считать, что «мы за ценой не постоим» [6]. В свою очередь А.А. Кондрашев, рассматривая современное состояние конституционных ценностей, отмечает, что «…возник серьезный конфликт в рамках защиты различных категорий ценностей, что в целом приводит к девальвации ценностей как одного из важных средств правовой регуляции общественной жизни в современном Российском государстве» [5, c. 6].

Принцип гуманизма. Несмотря на то что из содержания Конституции РФ не усматривается какая-либо градация ценностей по их значимости, в качестве исключения в ст. 2 права и свободы человека все-таки определяются как высшая ценность. И это не случайно, поскольку в конечном счете весь государственный аппарат поставлен на службу интересам и потребностям человека. С этим положением Конституции РФ корреспондируется, например, ст. 18, где отмечается, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Так, в политической сфере носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3), т. е. и каждый отдельный гражданин Российской Федерации; в социальной сфере цель государства — это достойная жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). Экономическая свобода гарантируется человеку в ст. 8 Конституции РФ. Свобода идеологического и духовного проявления — в статьях 13 и 14 Конституции РФ соответственно. Соблюдение и обеспечение данных положений Конституции РФ является обязанностью всех органов государственной власти. Даже законодатель, вводя в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ федеральным законом какие-либо ограничения прав и свобод человека и гражданина, не вправе доводить такие ограничения до такой степени, когда правовое регулирование посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания [10; 11].

Принцип приоритета норм международного права. Принцип приоритета норм международного права над национальным законодательством, в частности по вопросам прав и свобод человека, ясно выражен в ч. 4 ст. 15 и ч. 3 ст. 46 Конституции РФ. Несомненно, что данный принцип является обязательным для всех государственных органов. Между тем время от времени возникают прецеденты, когда Европейский суд по правам человека (далее — ЕСПЧ) усматривает нарушения прав человека в России, обусловленные законодательным регулированием. Так, в деле «Анчугов и Гладков против Российской Федерации», где заявители жаловались на то, что в качестве осужденных заключенных они лишались избирательных прав и не могли участвовать в голосовании на парламентских выборах 7 декабря 2003 г. и 2 декабря 2007 г. на основании ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, ЕСПЧ указал на недопустимость существования этого общего ограничения без учета тяжести совершенного преступления, высказал несогласие по поводу его пропорциональности ко всем случаям осуждения лиц к лишению свободы. С учетом вышеизложенного, ЕСПЧ сформулировал заключение о том, что имело место нарушение требований ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года [1]. В данном случае нельзя полагаться на непогрешимость решений ЕСПЧ и буквально воспринимать принцип приоритета норм международного права над национальным законодательством, поскольку в системе этого законодательства есть Конституция РФ, которая обладает высшей юридической силой в том числе по отношению к нормам международного права. В настоящее время такого рода коллизии разрешаются КС РФ в соответствии с внесенными в Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» дополнениями (глава XIII.1 «Рассмотрение дел о возможности исполнения решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека») [8]. Между тем даже те решения ЕСПЧ, исполнение по которым КС РФ признано невозможным, могут содержать в себе конструктивные положения, к которым российскому законодателю необходимо прислушаться. Так, отрицая возможность исполнения решения ЕСПЧ по делу «Анчугов и Гладков против Российской Федерации» на основании того, что это противоречит ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, КС РФ отметил, что федеральный законодатель не лишен возможности, последовательно реализуя принцип гуманизма в уголовном праве, оптимизировать систему уголовных наказаний, в том числе посредством перевода отдельных режимов отбывания лишения свободы в альтернативные виды наказаний, хотя и связанные с принудительным ограничением свободы осужденных, но не влекущие ограничения их избирательных прав [13].

Принцип гласности. Принцип гласности в деятельности государственных органов для целей реализации основных прав и свобод человека имеет несколько проявлений. Одно из них связано с доступностью информации, затрагивающей интересы и потребности личности; второе — с контролем граждан за деятельностью органов публичной власти; третье — с возможностью сотрудничества для улучшения управления и более эффективного решения государственных и общественных вопросов. Влияние этого принципа проявляется на полноте (ч. 2 ст. 6, ч. 1 ст. 55 Конституции РФ), гарантированности (ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 46, ч. 2 ст. 55, ч. 3 ст. 56) прав и свобод человека, их всеобщности (ч. 2 ст. 17) и непосредственности действия (ст. 18). В отдельных случаях не только в специальных федеральных законах (например, от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»), но и в Конституции РФ этот принцип воплощается в самостоятельные правовые притязания граждан к государству (ч. 2 ст. 24, части 4 и 5 ст. 29, ч. 3 ст. 41, ст. 42). Таким образом, принцип гласности в своем аксиологическом, функциональном значении может выступать: 1) как гарантия от возможных нарушений основных прав и свобод; 2) как условие полной реализации этих прав и свобод; 3) как мера, обеспечивающая совершенствование работы государственного аппарата и возможность влияния на него посредством контроля, сотрудничества со стороны граждан. Однако реализация принципа гласности в деятельности государственных органов должна осуществляться на основе надлежащего баланса конституционных ценностей. В этой связи в самой Конституции РФ также существуют ограничения реализации этого принципа (ч. 2 ст. 23, ч. 1 ст. 24, части 2 и 4 ст. 29).

Принцип законности. Конституционные принципы равенства прав и свобод (ч. 2 ст. 6 и ст. 19) и свободы самовыражения человека (ч. 2 ст. 55) тесно связаны с принципом законности деятельности государственных органов (ч. 2 ст. 15). Но прежде обратим внимание на связь правового равенства и свободы. Как отмечал В.С. Нерсесянц, «правовое равенство не столь абстрактно, как числовое равенство в математике. Основанием (и критерием) правового уравнивания различных людей является свобода индивида в общественных отношениях, признаваемая и утверждаемая в форме его правоспособности и правосубъектности. В этом и состоит специфика правового равенства и права вообще» [7, c. 162]. Реализация равенства и свободы граждан по принципу «разрешено все то, что разрешено» качественно отличается от их реализации по принципу «разрешено все то, что не запрещено». Между тем в обоих случаях государственные органы будут действовать на принципе законности. В данных ситуациях речь идет о различных политических режимах государства, соответственно об авторитарном и демократическом. Но от случаев формального обеспечения принципа законности, при реализации которого ущемляются основные права и свободы человека, не застраховано и демократическое государство, каковым согласно Конституции РФ является Россия. К этому приводит понимание права и законности с точки зрения юридического позитивизма, т. е. сведения и отождествления права с законодательными актами. Так, в постановлении от 10.02.2017 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина И.И. Дадина» КС РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой признал неконституционным положение о привлечении к уголовной ответственности лишь по факту троекратного совершения административного правонарушения в связи с проведением публичных акций (демонстраций) в течение 180 дней только по формальным признакам (без угрозы причинения этими действиями вреда жизни, здоровью, безопасности) [12].

Как известно, принцип равноправия не может обеспечить фактического равенства людей. Довольно часто на практике люди, которые, например, недовольны каким-либо решением суда, восклицают: «А где же здесь справедливость?!» Их не может убедить конституционный постулат о равенстве всех перед законом и судом, поскольку в их сознании на основе порой богатого жизненного опыта сформировалось свое моральное представление о справедливости (правде). Разубедить их в этом довольно сложно, поскольку большинство добропорядочных граждан сочувствуют им и понимают, что суд в данном случае поступил законно, но не справедливо. В Конституции РФ отсутствует закрепление принципа справедливости. В.Д. Зорькин рассматривает справедливость в праве как формальное равенство людей перед законом и судом. При этом он выделяет уравнивающую и распределяющую справедливость [3, c. 15, 17]. Между тем такая правовая справедливость в любом случае имеет чисто формальный характер. Наиболее характерным примером, когда равенство перед законом и судом входит в противоречие с принципом справедливости (в его моральном значении), являются случаи судебного осуждения при превышении пределов необходимой обороны. Порой законно осужденные граждане по таким делам вызывают со стороны не только близких людей уважение и сочувствие. Известная всем приватизация государственного имущества 1990-х годов также проводилась в рамках закона, но с точки зрения обычного законопослушного гражданина до сих пор невозможно объяснить факт, как на пустом месте, безо всяких усилий и способностей могло возникнуть такое количество олигархов, ведь в отличие от известных западных миллиардеров они не сделали ничего полезного для страны, а просто вовремя оказались у государственной кормушки. Принцип справедливости не может быть обеспечен чисто законодательными средствами. Даже самые одобряемые и поддерживаемые обществом меры по борьбе с коррупцией, такие как обращение в доход государства имущества государственных служащих, стоимость которого превышает их законные доходы, не могут рассматриваться в качестве справедливых, если они будут носить выборочный, а не всеобщий характер. Таким образом, в содержание принципа справедливости входит не только принцип равноправия, но и мотивированная на гармонизацию правоотношений, создание благоприятных условий жизни всех граждан деятельность государственных органов. Такой настрой всего государственного аппарата невозможен без приобщения его к конституционным ценностям. Конституционализация деятельности государственного аппарата в свою очередь невозможна без организующего эту деятельность властного субъекта, каковым является КС РФ.

В заключение необходимо отметить, что со времени начала деятельности КС РФ многие государственные структуры перестали относиться к Конституции РФ только как к государственному символу и политической декларации. Теперь даже низовые суды общей юрисдикции, в отличие от прежних времен, начинают анализировать (а не просто механически применять) законодательные акты, необходимые для принятия своих решений, с точки зрения их конституционности. На практике судья, даже не обращаясь к Конституции РФ, порой может интуитивно чувствовать, что применяемый им нормативный акт не отвечает принципу справедливости или противоречит каким-то моральным устоям, и вот тогда после обращения в КС РФ выясняется, что на самом деле нарушены какие-то важные конституционные принципы. Именно благодаря более тонкой правовой настройке законодательства на основе конституционных ценностей, которая доступна КС РФ, постепенно в сознание законодателей, представителей исполнительной власти, судей внедряется понимание принципа законности и других конституционных принципов деятельности государственных органов не в узком, формальном аспекте, а в сущностном, аксиологическом значении, необходимом для более полной и эффективной реализации прав человека. В этой связи представляется целесообразной инкорпорация правовых позиций КС РФ не только в качестве ссылки (комментария) к соответствующим нормам законодательных актов (которой, в частности, занимаются справочные правовые системы «Гарант», «КонсультантПлюс»), но и консолидация этих правовых позиций (именно правовых позиций, а не решений КС РФ, публикуемых в определенных тематических сборниках) в качестве своеобразного обязательного приложения к тем или иным законодательным актам.

Список литературы

1. Анчугов и Гладков против Российской Федерации (жалоба № 11157/04 и 15162/05 (Первая секция)): постановление ЕСПЧ от 04.07.2013 // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2014. № 2.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федер. закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3. Зорькин В.Д. Аксиологические аспекты Конституции России // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 4. C. 7—20.
4. Керимов Д.А. Конституция СССР и развитие политико-правовой теории. М., 1979. С. 172.
5. Кондрашев А.А. Конституционные ценности в современном Российском государстве: о конфликтах и девальвациях // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 1. C. 6—13.
6. Лапаева В.В. Критерии ограничения прав граждан Российской Федерации на политическое объединение (в свете европейских стандартов правовой демократии): доклад на международной конференции «Политические партии в демократическом обществе: правовые основы организации и деятельности», организованной КС РФ совместно с Венецианской комиссией Совета Европы (Санкт-Петербург, 27—28 сентября 2012 г.). URL: http://publications.hse.ru/books/104507815
7. Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории права и государства. М., 2004. С. 162.
8. О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: федер. конст. закон от 14.12.2015 № 7-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 51 (ч. 1). Ст. 7229.
9. О гражданстве Российской Федерации: федер. закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
10. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова: постановление КС РФ от 30.10.2003 № 15-П // Собрание законодательства РФ. 2003. № 44. Ст. 4358.
11. По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 1 и подпункта «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого: постановление КС РФ от 22.06.2010 № 14-П // Собрание законодательства РФ. 2010. № 27. Ст. 3532.
12. По делу о проверке конституционности положений статьи 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина И.И. Дадина: постановление КС РФ от 10.02.2017 № 2-П. URL: http://pravo.gov.ru
13. По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу «Анчугов и Гладков против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации: постановление КС РФ от 19.04.2016 № 12-П // Собрание законодательства РФ. 2016.№ 17.Ст. 2480.
14. Esser J. Grundsatz and Norm in der richtertichen Fortbildung des Privatrechts. Tubingen, 1956. S. 42.
15. Habermas J. Between facts and norms: contributions to a discourse theory of law and democracy. Cambridge: MIT press, 1996 (Studies in contemporary German social thought). P. 256.
16. Kelsen N. Allgemeine Theory der Normen. Wien, 1979. S. 92—99.