Добавлено в закладки: 0
УДК 340.131.3
Страницы в журнале: 12-15
А.В. Червяковский,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России Россия, Омск chervaleksandr@yandex.ru
Промульгация и официальное опубликование законов тесно взаимосвязаны. Подписывая закон, должностное лицо удостоверяет аутентичность принятого закона и направляет его для официального опубликования. Автор обращает внимание на множественность существующих подходов к проблеме соотношения промульгации и официального опубликования законов. Представлены точки зрения на данный вопрос как дореволюционных отечественных юристов
(Г.Ф. Шершеневич, Н.К. Ренненкампф), так и современных российских ученых (А.И. Абрамова, Б.А. Страшун, Ю.В. Тороп, В.Е. Чиркин и др.). Термин «промульгация» не используется в российском законодательстве, но находит закрепление в конституциях зарубежных государств. В российской юридической практике данный термин употребляется в решениях Конституционного Суда РФ. Автор заключает, что понимание промульгации только как решения компетентного субъекта не исключает взаимосвязь данной процедуры с официальным опубликованием закона.
Ключевые слова: официальное опубликование закона, промульгация закона, федеральный закон, глава государства, субъект федерации.
Термин «промульгация» используется для описания процедуры опубликования закона, однако соотношение промульгации и опубликования различные ученые понимают по-своему.
Вопросы промульгации затрагивались в трудах дореволюционных российских ученых. Так, Г.Ф. Шершеневич рассматривал промульгацию закона как составную часть его обнародования. Он писал, что в обнародовании закона можно «различать два момента: а) промульгацию, состоящую в приказе, скрепленном со стороны ответственного министра, привести закон, исходящий в установленном порядке, в исполнение, и b) публикацию текста закона в определенном органе печати» [11, с. 389]. Тем самым содержание понятия «обнародование» сужалось и отграничивалось от «утверждения закона», которое рассматривалось как самостоятельная стадия «образования закона», предшествующая его обнародованию [11, с. 383].
Близкий взгляд на промульгацию находим и в работе Н.К. Ренненкампфа: «В новейшем государственном праве отличают в обнародовании закона еще особый акт промульгации закона, заключающийся в том, что глава государства объявляет законодательному учреждению, в известных выражениях и обрядности, что он утвердил представленный ему проект закона и повелевает обнародовать и привести его в действие» [5, с. 8; 6, с. 77—78]. Очевидно, что Н.К. Ренненкампф различал утверждение закона главой государства и издание акта, в котором он информирует парламент об этом действии и дальнейшем обнародовании и вступлении закона в силу.
Данный подход к пониманию промульгации закона нашел отражение в работах современных российских ученых. Так, Б.А. Страшун и В.А. Рыжов под промульгацией понимают издание специального акта, содержащего, в частности, распоряжение об официальном опубликовании закона [3, с. 631]. Промульгация, как пишут ученые, осуществляется обычно актом главы государства — указом, приказом и т. п., текст которого в официальных изданиях предшествует тексту промульгируемого закона. Опубликование же закона — это напечатание его текста в установленном официальном периодическом или продолжаемом издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст закона. При этом Б.А. Страшун и В.А. Рыжов ссылаются на польскую «Малую энциклопедию права» 1980 года, в которой промульгация понимается как «особый акт органа исполнительной власти, обычно главы государства, постановляющий об опубликовании принятого парламентом законодательного акта и предлагающий органам исполнительной власти соблюдать предписания этого акта»[1].
И.В. Сухинина понимает промульгацию как «процедуру провозглашения закона, принятого парламентом, посредством санкционирования главой государства определенного акта об издании и исполнении закона в установленные конституцией сроки, и затем опубликование санкционированного закона в официальном издании (после чего закон приобретает обязательную силу)» [7, с. 119].
В настоящее время распространенным является подход, рассматривающий официальное опубликование закона как составную часть его промульгации. Промульгация же понимается как деятельность главы государства по подписанию и обнародованию закона. В.И. Чехарина определяет промульгацию как «санкционирование уполномоченным органом или лицом (как правило, главой государства) в установленные сроки принятого парламентом закона и опубликование его в официальном вестнике» [9, с. 230]. По мнению А.В. Измалкова, промульгация является заключительной, одной из основных стадий законодательного процесса [2, с. 56].
Сходную позицию занимают авторы доктринального комментария к Конституции РФ, в котором указывается, что ст. 107 «посвящена заключительной стадии законодательного процесса — промульгации закона Президентом РФ, которая заключается в официальном провозглашении в установленные Конституцией сроки принятого парламентом закона, его официальном опубликовании, после чего закон приобретает обязательную силу» [4].
Существует также точка зрения, согласно которой официальное опубликование закона не относится к его промульгации. А.И. Абрамова, например, считает, что «в отечественной юридической науке процедуру подписания закона Президентом РФ иногда рассматривают как отдельную стадию законодательного процесса, получившую в конституционном праве и доктрине наименование промульгации. Промульгация закона, предусмотренная конституциями многих стран мира, предполагает утверждение (санкционирование) закона главой государства» [1, с. 23]. Ученый рассматривает официальное опубликование закона как отдельный процесс, самостоятельный этап юридической деятельности, не входящий в стадию промульгации закона [1, с. 19].
В.Е. Чиркин отмечает, что один и тот же термин «промульгация» используется в разных значениях. Он считает, что под промульгацией можно понимать как опубликование законов, так и весь процесс, связанный с подписанием и обнародованием закона. В.Е. Чиркин, в частности, пишет, что «существует общее правило: закон должен быть доведен до сведения населения, оно должно его знать, в том числе и для того, чтобы его выполнять. Собственно, это называется промульгацией, хотя нередко этим словом охватывается весь процесс: подписание, санкционирование и опубликование» [10, с. 285].
Ю.В. Тороп приходит к выводу, что одни авторы в понятие промульгации включают официальное провозглашение закона, принятого парламентом, его санкционирование и опубликование, другие употребляют его в значении «провозглашение закона», третьи — в значении «придание законопроекту силы закона», четвертые отождествляют с опубликованием или обнародованием [8, с. 141].
Термин «промульгация» используется в конституциях и иных правовых актах зарубежных государств. Статья 73 Конституции Итальянской Республики содержит по этому вопросу следующее типичное для большинства стран положение: «Законы промульгируются Президентом Республики в течение месяца со дня их утверждения. Если палаты, каждая абсолютным большинством своих членов, объявляют закон срочным, то он промульгируется в срок, указанный в этом законе. Законы публикуются немедленно после промульгации и вступают в силу на пятнадцатый день после их опубликования, если в самом законе не установлен другой срок»[2].
В Конституции Республики Молдова ст. 93 «Промульгация законов» содержит следующие положения: «Президент Республики Молдова осуществляет промульгацию законов. Президент Республики Молдова вправе, если у него есть замечания по закону, не позднее чем в двухнедельный срок направить его Парламенту для пересмотра. Если Парламент проголосует за прежнее решение, Президент осуществляет промульгацию закона»[3].
Статья 134 Конституции Португальской Республики устанавливает, что в сферу непосредственных полномочий Президента Республики входит «промульгировать и направлять для опубликования законы, декреты-законы и регламентирующие декреты, подписывать резолюции Ассамблеи Республики об одобрении международных соглашений и все другие декреты Правительства»[4].
В Конституция РФ термин «промульгация» отсутствует. В соответствии с п. «д» ст. 84 Конституции РФ Президент РФ подписывает и обнародует законы. Отсутствует термин «промульгация» и в федеральных законах. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не разделяет обнародование закона и его подписание: из положений ч. 2 ст. 8 следует, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации обязано обнародовать закон субъекта Российской Федерации, «удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон».
Термин «промульгация» содержится в решениях Конституционного Суда РФ, который своим толкованием определил форму промульгации законов как подписание и обнародование закона. В постановлении КС РФ от 18.01.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» указывается: «Конституция Российской Федерации относит принятие законов к исключительному ведению законодательных органов. Одновременно она предусматривает право вето и промульгацию (подписание и обнародование) федеральных законов главой государства как существенный элемент законотворческой процедуры, обеспечивающий разделение властей, как гарантию от возможных ошибок. В результате закон, принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти. Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества. Все это существенно и для законодательного процесса на уровне субъекта Российской Федерации, где промульгация в принципе осуществляется главой администрации».
В постановлении КС РФ от 01.02.1996 № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области» отмечается, что «наличие у Главы Администрации полномочий по рассмотрению, одобрению, отклонению, направлению на повторное рассмотрение и по обнародованию закона означает, что обнародование закона предполагает его удостоверение Главой Администрации. Такое удостоверение может быть осуществлено Главой Администрации или путем подписания закона, или путем издания специального акта. Пункт “д” части первой статьи 67, часть седьмая статьи 81 и часть вторая статьи 82 Устава не исключают этого, хотя в самом тексте названных статей о необходимости подписи Главы Администрации ничего не сказано. Вместе с тем Устав не предполагает и какого-либо иного варианта, при котором обнародование закона было бы удостоверено подписью Главы Администрации. Напротив, из пункта “в” части второй статьи 55 и части четвертой статьи 81 Устава следует, что законы, принятые Думой, подписывает только ее Председатель. Как установлено в ходе слушания дела, Дума считает, что и для обнародования закона также достаточно его подписания только Председателем Думы. Это исключает из процедуры обнародования законов ее существенный элемент. Таким образом, пункт “в” части второй статьи 55 и часть четвертая статьи 81 Устава в их системной связи, исключая необходимость подписания законов Главой Администрации, не соответствуют Конституции Российской Федерации, содержащимся в ней принципам единства государственной власти (статья 5, часть 3) и разделения властей (статья 10)».
В дальнейшем КС РФ придерживался высказанной им позиции, что нашло отражение в принятых им последующих решениях. Так, в п. 6 постановления КС РФ от 10.12.1997 № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области» отмечается, что «подписанный председателем областной Думы закон обретает силу правового акта единой государственной власти лишь при условии его промульгации (подписания и обнародования) главой администрации области».
Подводя итог анализа существующих подходов к пониманию промульгации и ее соотношению с официальным опубликованием законов, важно обратить внимание на положения в решении КС РФ о значении промульгации в системе разделения властей. Суд прямо подчеркивает необходимость участия иных органов государственной власти (не являющихся законодательными) в промульгации закона. Глава государства, как и глава субъекта Федерации, по мнению КС РФ, являются субъектами законотворческого процесса. Безусловно, речь идет прежде всего о подписании закона главой государства или главой субъекта Федерации. Тем не менее на этих субъектов возлагается не только подписание законов, но и их опубликование.
Подписывая закон, должностное лицо удостоверяет аутентичность принятого закона и направляет его для официального опубликования. При принятии федеральных законов обязанность по их передаче для официального опубликования возлагается на Президента РФ. Непосредственно официальное опубликование федеральных законов осуществляют Администрация Президента РФ, Федеральная служба охраны, издательство «Юридическая литература». При принятии законов субъектов Российской Федерации обязанность по официальному опубликованию возлагается на высших должностных лиц субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем промульгация закона в ряде государств, в том числе в определенных случаях и в Российской Федерации, предполагает возможность его отклонения главой государства. Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ имеет право выразить свое несогласие с законом или его отдельными положениями, воспользовавшись тем самым своим правом отлагательного вето, и вернуть закон в парламент с мотивированным решением.
Таким образом, подписание нормативных правовых актов соответствующим субъектом тесно связано с официальным их опубликованием. Понимание промульгации только как решения компетентного субъекта (главы государства, главы субъекта федеративного государства) о подписании или отклонении принятого законодательным органом закона не исключает взаимосвязь данной процедуры с официальным опубликованием закона.
Список литературы
- Абрамова А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 14—23.
- Измалков А.В. Дискуссионные вопросы промульгационной стадии федерального законодательного процесса // Общество и право. 2008. № 2. С. 56—59.
- Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: учеб. / под ред. Б.А. Страшуна. М., 2007. С. 631.
- Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный). 2-е изд. / рук. авт. кол. Ю.А. Дмитриев, науч. ред. Ю.И. Скуратов. М., 2013 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
- Михеева И.В. Законодательные «амбиции» правового акта в истории: вопросы общеизвестности // История государства и права. 2010. № 16. С. 7—11.
- Ренненкампф Н.К. Юридическая энциклопедия. Киев, 1913. С. 77—78.
- Сухинина И.В. Презумпция знания закона в реализации Конституции Российской Федерации // Конституционный вестник. 2008. № 1 (19). С. 116—126.
- Тороп Ю.В. Особенности промульгации и опубликования как стадии законодательного процесса в парламентах федеративных государств Западной Европы // Российский юридический журнал. 2009. № 6. С. 141—149.
- Чехарина В.И. Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003. С. 230.
- Чиркин В.Е. Законодательная власть. М., 2010. С. 285.
- Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1910.С. 383, 389.
Библиография
1 Mala encyklopedia prawa. Warszawa: PWN, 1980. S. 557.
2 URL: http://constitutions.ru/?p=262 (дата обращения: 15.05.2017).
3 URL: http://www.presedinte.md/titlul3 (дата обращения: 15.05.2017).
4 URL: http://constitutions.ru/?p=278 (дата обращения: 15.05.2017).
