УДК 346.546:347.82
Страницы в журнале: 66-69
С.В. Трофимов,
кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского и финансового права Юридического института Бурятского государственного университета Россия, Иркутск TrofimovSV@bgu.ru
Рассматриваются нормативные требования к сертификации авиапредприятий, особенности правового регулирования сертификационных процедур в сфере использования воздушных судов гражданской авиации, субъекты сертификационных отношений. Отмечается, что понятие «субъекты сертификационных отношений» в российском законодательстве раскрыто недостаточно определенно. Автор обращает внимание на сложность правового регулирования в данной сфере, на недостатки и пробелы действующей нормативной базы.
Ключевые слова: объекты сертификации, сертификационные требования, нормативные акты в сфере обязательной сертификации, сертификационные процедуры, безопасность полетов, Федеральные авиационные правила.
Введение. В соответствии с положениями ст. 20 «Формы подтверждения соответствия» Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее — Закон о техническом регулировании) одной из основных форм обязательного подтверждения соответствия объекта технического регулирования условиям безопасности и качества является его сертификация.
Статья 2 Закона о техническом регулировании определяет понятие «сертификация» как форму подтверждения соответствия объектов сертификации требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров. К сожалению, Закон о техническом регулировании не содержит перечня объектов, подлежащих обязательной сертификации, однако на основе изучения других нормативных правовых актов можно сделать вывод, что применительно к эксплуатации воздушных судов круг таких объектов достаточно широк.
Например, в соответствии со ст. 8 «Обязательные сертификация и аттестация в гражданской авиации» Воздушного кодекса РФ (введен в действие 19 марта 1997 г.) обязательной сертификации подлежат юридические лица — разработчики и изготовители воздушных судов и другой авиационной техники; организации, осуществляющие техническое обслуживание и ремонт авиационной техники; физические лица, юридические лица, осуществляющие и (или) обеспечивающие коммерческие воздушные перевозки, выполнение авиационных работ; аэродромы, аэропорты; образовательные организации и организации, осуществляющие обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала.
Применительно непосредственно к летательным аппаратам, используемым в сфере деятельности гражданской авиации, Закон о техническом регулировании устанавливает обязательность сертификации самолетов и вертолетов (с массой конструкции более 115 кг), авиационных двигателей, воздушных винтов нового типа, иного бортового авиационного оборудования воздушных судов, оказывающего влияние на безопасность их полетов. Кроме того, в соответствии с положениями ст. 37 ВК РФ обязательной сертификации подлежат беспилотные авиационные системы и (или) их элементы с максимальной взлетной массой более 30 кг, произведенные в иностранном государстве и поступающие в Российскую Федерацию для эксплуатации, которые проходят сертификацию в соответствии с федеральными авиационными правилами.
Нормативные требования к объектам сертификации. В настоящее время единый перечень видов продукции, подлежащей обязательной сертификации, и продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии, устанавливается в том числе на основе постановления Правительства РФ от 01.12.2009 № 9821, в котором перечислены сотни категорий различных объектов, включая транспортные средства различных видов, а также отдельные их агрегаты и узлы. При этом сертификационные работы и процедуры в области гражданской авиации являются основным видом (способом) обеспечения надлежащего качества и контроля текущего состояния воздушного судна на этапе его создания и подготовки к серийному производству. Они включают в себя полный цикл всесторонних испытаний нового образца созданного транспортного средства. Сопоставимый объем сертификационного контроля предусмотрен и в отношении приобретаемых авиакомпаниями или ввозимых по договорам лизинга или аренды самолетов и вертолетов иностранного производства (в том числе летательных аппаратов, уже ранее эксплуатировавшихся в других странах).
Тем не менее следует признать, что в действующих нормативных актах нет должной определенности: например, каким образом контролируются технические характеристики и эксплуатационные параметры различных видов самолетов и вертолетов в ходе их длительной эксплуатации, особенно на последних этапах технического и межремонтного ресурсов. Не вполне ясно, каким образом должен осуществляться контроль состояния воздушных судов после их длительных простоев по разным причинам, а также по окончании текущего или восстановительного ремонта после повреждений в процессе эксплуатации. Именно эти обстоятельства достаточно часто порождают сомнения в исправности авиатехники и становятся поводом для различного рода домыслов и предположений о причинах периодически происходящих резонансных аварий и авиационных катастроф.
При этом отдельные недостатки связаны в том числе и с имеющим место несоответствием действующих нормативных актов уровню требований, установленных в воздушном законодательстве. Следует согласиться с мнением Р. Крецула [1], который считает, что почти половина нормативных актов, регулирующих сегодня деятельность гражданской авиации —это документы, разработанные и принятые еще во времена СССР. Кроме того, нормативная база, сформированная в последние 20—25 лет, также не всегда соответствует высокому уровню требований, предъявляемых к качеству воздушных судов и к организации авиаперевозок пассажиров и грузов.
Например, никак не удается должным образом разделить процедуры сертификации и лицензирования авиаперевозчиков, соблюдение которых является одним из важнейших условий обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации. Анализ постановления Правительства РФ от 05.05.2012 № 4571 показывает, что при проверке лицензионных требований к авиаперевозчику контроль фактически сводится к проверке у эксплуатанта (авиакомпании) наличия сертификата, так как сертификационные требования[3] к его обладателю практически полностью совпадают с лицензионными требованиями п. 3 ст. 8 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Тем самым проверка лицензионных условий при осуществлении контроля авиаперевозок по факту сводится к дублированию проверки сертификационных требований.
О некоторых аспектах обеспечения безопасности полетов. Кроме того, принятые и постоянно совершенствуемые сертификационные требования к авиапредприятиям зачастую не касаются важнейших вопросов, связанных с обеспечением безопасности полетов. Так, в практику эксплуатации гражданских воздушных судов в последние 20 лет прочно вошло такое понятие, как МEL (Minimum Equipment List) — перечень минимального оборудования. Не так давно оно наконец было определено в одном из подзаконных нормативных актов Министерства транспорта РФ (далее — Минтранс России): в соответствии с п. 2.19 Федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации» (утв. приказом Минтранса России от 31.07.2009 № 128; далее — Федеральные авиационные правила № 128) МEL представляет собой перечень допустимого на борту неисправного оборудования, наличие которого не препятствует безопасному выполнению полета воздушного судна. На основе содержания МEL (наличия на воздушном судне неисправных приборов или систем) командир воздушного судна должен принимать решение о возможности выполнять или не выполнять вылет.
К сожалению, ряд неопределенных и противоречивых формулировок п. 2.19 Федеральных авиационных правил № 128 порождает немало вопросов, имеющих практическое значение, на которые непросто найти однозначные ответы. Прежде всего не вполне понятно, каким образом разрабатывается сам перечень МEL. Из текста п. 2.19.2 буквально следует, что данный перечень разрабатывается производителем конкретного воздушного судна (т. е. заводом-изготовителем самолета или вертолета) в ходе разработки сертификата типа воздушного судна. Однако обоснованность данной формулировки представляется сомнительной, так как в разработке перечня наверняка участвует и конструкторское бюро (разработчик).
Этот вывод подтверждается содержанием п. 4 ст. 37 «Сертификация гражданских воздушных судов, авиационных двигателей и воздушных винтов, беспилотных авиационных систем и (или) их элементов» ВК РФ, а также п. 5.71.2 Федеральных авиационных правил № 128, в котором указано, что держатель сертификата типа воздушного судна должен предварительно разработать перечень ММEL (Master Minimum Equipment List) — основной перечень минимально допустимого для безопасного выполнения полета неисправного оборудования, который подлежит затем утверждению уполномоченным органом государства разработчика воздушного судна.
Кроме того, из содержания п. 5.71.1 следует, что в составлении МEL должен участвовать и эксплуатант (авиакомпания), который обязан разрабатывать перечни МEL для каждого принадлежащего ему воздушного судна. При этом основой для его разработки является все же перечень ММEL, который является основным.
Очевидно, что МEL разрабатывается главным образом авиакомпанией, и на это есть прямое указание в п. 5.71.3 Федеральных авиационных правил № 128: МEL включается в Руководство по производству полетов (далее — РПП). В свою очередь РПП является обязательным документом эксплуатанта, который авиакомпания должна иметь в соответствии с требованиями, изложенными в п. 18 раздела III «Документация и руководства» Федеральных авиационных правил № 246. К сожалению, в этом довольно объемном и очень важном для деятельности авиакомпании документе вообще нет ни одного упоминания о перечнях категорий МEL и ММEL. При этом, исходя из смысла подп. «г» п. 2.19.2 и п. 5.71.8 Федеральных авиационных правил № 128, капитан воздушного судна вправе принимать решение на вылет с неисправным бортовым оборудованием (для некоторых видов самолетов и вертолетов) и при отсутствии для этих воздушных судов перечней МEL.
На основе анализа содержания перечисленных выше подзаконных нормативных актов можно сделать некоторые выводы. По нашему мнению, в отдельных нормах Федеральных авиационных правил № 128, на основе которых авиакомпания должна составлять РПП, содержится недопустимо много пробелов и неточностей. Например, п. 2.19.1 фактически противоречит п. 2.19.2, причем из их содержания нельзя составить четкого представления о том, что разрешено, а что абсолютно недопустимо.
Представляется, во всех федеральных авиационных правилах должна быть императивная норма, устанавливающая для эксплуатанта запрет на выполнение экипажем взлета с пассажирами при наличии на борту любых неисправностей. Еще более желательно, чтобы такая норма была включена в ст. 66 «Допуск к полету воздушного судна» ВК РФ.
Кроме того, в Федеральных авиационных правилах № 128 содержатся нормы, имеющие исключительно важное значение для обеспечения безопасной эксплуатации воздушных судов, которые сегодня фактически не исполняются. Так, в п. 2.18.13 Федеральных авиационных правил № 128 со ссылкой на приказ Минтранса России от 15.03.2007 № 29 «Об оснащении воздушных судов гражданской авиации аварийными радиомаяками системы КОСПАС-САРСАТ» содержится указание об обязательном оснащении воздушных судов аварийными радиомаяками системы КОСПАС-САРСАТ, которые необходимы для сокращения времени поиска потерпевших аварию самолетов и вертолетов. Поиски пропавших воздушных судов, когда это происходит вдали от населенных пунктов, занимают длительное время, и в них задействуется большое количество спасателей и техники. Наличие на борту радиомаяка КОСПАС-САРСАТ, который автоматически срабатывает после падения самолета, обеспечивает немедленную локализацию места аварии и позволяет своевременно оказывать помощь выжившим при аварии пассажирам и членам экипажей воздушных судов.
Однако создается впечатление, что с момента вступления в силу данного приказа Минтранса России ситуация с организацией поиска практически не изменилась. Так, 10 октября 2014 г. в Республике Тыва потерпел катастрофу вертолет МИ-8, на поиски которого ушло почти два месяца (причем для определения места его падения привлекали даже экстрасенсов). В июле 2015 года в Ямало-Ненецком автономном округе произошел аналогичный случай с вертолетом МИ-8, который искали 26 дней. В Иркутской области 1 июля 2016 г. при выполнении авиационных работ по тушению таежных пожаров потерпел катастрофу самолет ИЛ-76, принадлежавший МЧС России. На поиски места падения этого самолета было потрачено почти двое суток. А на поиски самолета АН-2, совершившего несанкционированный взлет 11 июня 2012 г. с аэродрома города Серова Свердловской области, было потрачено около года (его обломки были все же найдены 5 мая 2013 г. в лесу, примерно в 10 км от аэродрома взлета).
Очевидно, что во всех перечисленных случаях поиски пропавших воздушных судов происходили без использования информации от аварийных радиомаяков. По нашему мнению, есть веские основания утверждать, что на перечисленных выше погибших воздушных судах не было радиомаяков КОСПАС-САРСАТ, а если они и были, то оказались неисправными или не были включены перед полетом (хотя поверить в подобное разгильдяйство трудно).
Не исключено также, что не все благополучно с наземным оборудованием аэропортов, и технические средства госкорпорации «Росаэронавигация» в силу каких-то обстоятельств не обеспечивают прием и обработку поступающих сигналов аварийных радиомаяков.
Заключение. Сложившаяся неопределенность в отношении перечней МEL и ММEL, а также совершенно неэффективное использование аварийных бортовых радиомаяков имеют вполне определенное отношение к вопросам безопасности полетов гражданской авиации и организации использования воздушных судов. Поэтому следует включить в п. 2.18.13 Федеральных авиационных правил № 128 запрет на выполнение взлета воздушного судна при отсутствии или неисправности находящегося на борту аварийного радиомаяка КОСПАС-САРСАТ. А для наведения элементарного порядка применительно к данным сегментам деятельности авиаперевозчиков необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в законодательные и подзаконные нормативные акты.
Представляется, для повышения безопасности авиаперевозок следует разработать жесткие правовые механизмы, обеспечивающие наступление ответственности за возможные нарушения (например, на основе главы 11 Кодекса РФ об административных правонарушениях). При этом контроль за соблюдением наиболее значимых для безопасности полетов сертификационных требований должен быть возложен и на транспортную прокуратуру.
Конечно, не стоит обольщаться, что устранение отмеченных недостатков в данном сегменте правового регулирования способно оказать решающее влияние на безопасность использования воздушных судов гражданской авиации. Тем не менее установление и уточнение объема сертификационных требований в нормах ВК РФ, а также обеспечение их связи с содержанием РПП, МEL и ММEL (которая либо отсутствует, либо недостаточна) имеет значимый потенциал для повышения безопасности эксплуатации воздушных судов гражданской авиации.
Список литературы
1. Крецул Р. Гражданская авиация осталась в СССР // Известия. 2016. 23 нояб.
Библиография
1 Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии: постановление Правительства РФ от 01.12.2009 № 982 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2 О лицензировании деятельности по перевозкам воздушным транспортом пассажиров и перевозкам воздушным транспортом грузов (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя): постановление Правительства РФ от 05.05.2012 № 457 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3 См.: разделы 4—10 Федеральных авиационных правил «Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим коммерческие воздушные перевозки. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих коммерческие воздушные перевозки, требованиям федеральных авиационных правил»: утв. приказом Министерства транспорта РФ от 13.08.2015 № 246 (далее — Федеральные авиационные правила № 246).
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!