УДК 342.951
Страницы в журнале: 17-22
Е.В. Заверткина,
старший преподаватель — методист научно-исследовательского отдела Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России, полковник полиции Россия, Москва evgenia.2710@yandex.ru
А.В. Куракин,
доктор юридических наук, профессор Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России Россия, Москва kurakinaleksey@gmail.com
Д.В. Карпухин,
кандидат исторических наук, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ Россия, Москва dimak7571@mail.ru
Рассматриваются проблемы правового и организационного характера, связанные с осуществлением административной реформы. Констатируется тезис о том, что административная реформа, осуществляемая в нашей стране, носит незаконченный характер, кроме того административная реформа не может осуществляться автономно от иных реформ, проводимых в нашей стране.
Ключевые слова: функция, реформа управления, полномочие, служба, коррупция, эффективность, система, регламент, процедура.
Несколько лет назад в нашей стране осуществлялись административная реформа и реформа государственной службы, целью которых — как следовало из программных документов — было повышение эффективности государственного управления, исключение дублирующих функций, а также противодействие коррупции в сфере публичного управления. Как отмечала С.З. Женетль, «цель реформирования — повысить эффективность государственного управления и степень доверия к государственным органам со стороны населения. Основными задачами административной реформы являются: повышение результативности государственного аппарата, радикальное изменение системы государственной службы, обеспечение подотчетности и открытости, проведение антикоррупционных мероприятий» [5, с. 3]. Следует отметить, что административные реформы проводятся в целом ряде зарубежных стран, соответствующие преобразования могут касаться модернизации системы публичного управления в целом или затрагивать отдельные его сегменты. Нужно отметить, что сам термин «административная реформа» носит прозападный характер, между тем впервые данная дефиниция была использована при Петре I. Как показывает исследование, административные реформы во второй половине XX века прошли в некоторых странах как Западной Европы, так и Юго-Восточной Азии. Они помогли улучшить качество государственного управления, способствовали решению целого ряда социально-экономических проблем, помогли минимизировать уровень коррупции в системе государственного управления и в государственной службе. Как отмечает А.Ф. Ноздрачев, главной целью административных реформ в зарубежных странах были такие вопросы, как «роль государства в обществе; структура и функции органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и подконтрольность государственного аппарата» [6, с. 11].
Согласно указу Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» (далее — Указ № 824) приоритетными направлениями административной реформы в России были:
— ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
— исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
— развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
— организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
— завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Следует отметить, что обозначенными целями административная реформа не должна ограничиваться. Кроме того, административная реформа не может иметь формальных ограничений во времени, поскольку структурные и организационные преобразования в системе публичного управления должны осуществляться систематически, исходя из актуальных проблем политико-правового и экономического развития, это процесс перманентный. Как показывает практика, нормативные акты, касающиеся тех или иных реформ административно-правового характера, принимаются и за формальными временными рамками тех или иных структурных преобразований управленческого характера. Подтверждением этого является указ Президента РФ от 11.08.2016 № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016—2018 годы» (далее — Указ № 403), согласно которому «основными направлениями развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016—2018 годы являются:
а) совершенствование управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации… и повышение качества его формирования;
б) совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских служащих Российской Федерации, повышение их профессионализма и компетентности;
в) повышение престижа гражданской службы;
г) совершенствование антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы».
Указ № 403 по сути развивает идеологию реформы государственной службы, хотя формально она уже завершена. Также отметим, что административная реформа не может быть оторвана от иных реформ, которые происходят как в системе государственного управления, так и в социальной и экономической сферах. Как верно писала Т.В. Щукина, «…мероприятия административной реформы напрямую зависят от эффективности подбора кадрового состава государственной службы, кадрового резерва, совершенствования оценки результатов деятельности государственных служащих» [7, с. 117]. Следует также согласиться с тем, что административную реформу нельзя сводить к модификации какого-либо одного сегмента публичного управления, пускай даже очень важного. Исходя из этого, согласимся с И.Л. Бачило, которая отметила: «…административная реформа представляет собой систему мер, которые должны затрагивать все основные рычаги и механизмы организации и функционирования исполнительной власти, касаться взаимодействия ее структур, как по вертикали, так и по горизонтали» [4, с. 32]. Как следовало из Указа № 824, его предписания касались исключительно федерального уровня проведения административной реформы, структурные преобразования не затронули уровень функционирования исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Таким образом, административная реформа не смогла выстроить вертикаль управленческих преобразований. В полной мере не смог решить проблемы совершенствования государственного управления и указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
Возвращаясь к заявленной теме нашей работы, отметим, что одна из целей административной реформы в России, которая начала реализовываться с принятия указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ № 314), заключалась в четком разграничении функций и полномочий между федеральными органами исполнительной власти. Указ № 314 стал основополагающим нормативным правовым актом, заложившим фундамент и каркас системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Следует отметить, что в настоящее время на нормативно-правовом уровне не сформировано общее понятие «функция федерального органа исполнительной власти», хотя на научно-методологическом уровне данная проблема проработана достаточно глубоко [1, с. 124]. Так, И.Л. Бачило, М.А. Лапина и Д.В. Карпухин под функцией федерального органа исполнительной власти понимают первичную, постоянную и достаточно устойчивую категорию, выражающую цели системы с учетом причинно-следственных зависимостей субъекта от специфики управляемых сфер и областей жизни [2, с. 14]. И.Л. Бачило подчеркивает, что термин «функция» определяется как деятельность. Но применительно к конкретной сфере деятельности это указание на предмет деятельности, на то, что субъект делает в определенной области и что он должен представить как результат своей деятельности. В управлении это указание на то, в какой области и что делает субъект управления — орган, его подразделения, служащие системы государственной службы [3, с. 135].
Следует отметить, что Указ № 314 определил виды и содержание функций, но при этом оставил открытым их перечень. Кроме того, само содержание функций федеральных органов исполнительной власти претерпело ряд значительных изменений в последующих редакциях Указа № 314. Так, в первоначальной редакции Указа № 314 в качестве самостоятельной функции федеральных органов исполнительной власти были обозначены правоприменительные функции, под которыми понималось издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров (абз. «в» п. 2 Указа № 314).
В дальнейшем указанная функция была исключена из-за очевидного дублирования ее содержания с функцией, связанной с регистрацией актов, документов, прав, объектов, а также изданием индивидуальных правовых актов, являющейся одной из функций по контролю и надзору (абз. «б» п. 2 Указа № 314 в действующей редакции).
Перечень функций, обозначенных в п. 2 Указа № 314, значительно расширен в последующих пунктах Указа № 314, в которых указанные функции соотнесены с федеральными министерствами, федеральными агентствами и федеральными службами.
Так, абзац «а» п. 3 Указа № 314 наделяет федеральное министерство функциями по нормативно-правовому регулированию и выработке государственной политики в установленной сфере деятельности; абз. «б» п. 3 — функцией правового регулирования в установленной сфере деятельности; абзацы «г» и «д» п. 3 — функциями координации и контроля деятельности находящихся в ведении федерального министерства федеральных служб и федеральных агентств и деятельности государственных внебюджетных фондов.
Кроме того, абз. «а» п. 4 Указа № 314 содержит указание на то, что федеральные службы, являясь федеральными органами исполнительной власти, осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Пунктом 2 Указа № 314 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ; функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, — постановлением Правительства РФ.
Термин «специальные функции» фигурирует в указанных нормативных правовых актах без конкретизации его содержания.
Так, в п. 1 указа Президента РФ от 07.04.2014 № 213 «Вопросы Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации» определено, что Государственная фельдъегерская служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в сфере обеспечения федеральной фельдъегерской связи в Российской Федерации.
В пункте 1 постановления Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» определено, что Ростехнадзор, наряду с функциями по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в установленной сфере деятельности, осуществляет специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.
Следует отметить, что в проанализированных нормативных правовых актах не определено содержание дефиниции «специальная функция», а также не утвержден их перечень. По сути, понятие «специальная функция» является обобщенной, собирательной категорией, и действующие нормативные правовые акты излагают только сферу реализации специальных функций — оборона, государственная и общественная безопасность, правопорядок.
Кроме того, нормативные правовые акты, определяющие функции федеральных органов исполнительной власти, оперируют собирательной, аморфной категорией «иные функции», которые, как и в случае с термином «специальные функции», не содержат конкретики в части содержания. Так, в соответствии с подп. 82 п. 7 указа Президента РФ от 16.08.2004 № 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации» Минобороны России осуществляет «иные функции в установленной сфере деятельности, предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации». По сути, понятие «иные функции» содержится в бланкетных нормах, отсылающих к иным нормативным правовым актам на предмет уяснения сущности и содержания иных функций.
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 21 федеральное министерство, 22 федеральных агентства, 28 федеральных служб. «Иные функции» в установленной сфере деятельности в соответствии с указами Президента РФ могут осуществлять 3 федеральных министерства, включая Минобороны России, 5 федеральных служб, 2 федеральных агентства.
В соответствии с постановлениями Правительства РФ реализация «иных функций» в установленной сфере деятельности, в случае если это предусмотрено действующими нормативными правовыми актами, возложена на 13 федеральных министерств, 6 федеральных служб, 11 федеральных агентств.
Следует также отметить, что в Указе № 314 нет жесткого императивного соотнесения функций с элементами системы федеральных органов исполнительной власти. Так, в соответствии с абз. «в» п. 3 федеральные министерства в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. В настоящее время из 21 федерального министерства функциями по контролю и надзору наделены 6 министерств, по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг — 13 министерств.
В соответствии с абз. «в» п. 4 Указа № 314 федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг. В настоящее время из 28 федеральных служб нормотворческой компетенцией наделены 7 федеральных служб, компетенцией по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг — 2 федеральные службы.
В соответствии с абз. «г» п. 5 Указа № 314 федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. В настоящее время из 22 федеральных агентств нормотворческой компетенцией наделены 4 федеральных агентства, компетенцией по осуществлению контроля и надзора — 3 федеральных агентства.
Таким образом, из приведенных статистических данных прослеживается тенденция сосредоточения различных функций — нормотворческих, контрольных и надзорных, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг — в рамках одного федерального органа исполнительной власти. Особенно наглядно она проявляется на уровне федеральных министерств.
Исследователи отмечают, что «вторым главным параметром организации управления является категория “полномочия субъекта управления” — указатель того, каким образом и какими юридически значимыми действиями при реализации функций органов исполнительной власти достигают ожидаемого результата» [2, с. 14].
Ключевой проблемой действующего российского законодательства, определяющего компетенцию федеральных органов исполнительной власти, является отождествление дефиниций «функция федерального органа исполнительной власти» и «полномочие федерального органа исполнительной власти» в нормативных правовых актах. Например, в абз. «г» п. 3 Указа № 314 в качестве функции федерального органа исполнительной власти определено осуществление координации и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Для реализации указанной функции министру предоставляются функции, которые в сущности являются полномочиями, так как отражают юридически значимые действия, посредством которых осуществляется функция координации. Так, министр «утверждает ежегодный план», «вносит в Правительство Российской Федерации проект положения», «вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения», «вносит в Правительство Российской Федерации проекты», «дает поручения», «контролирует исполнение».
Таким образом, можно сделать вывод о том, что административная реформа в России в части разграничения функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти носит незавершенный характер. На нормативно-правовом уровне не сформированы дефиниции «функция федерального органа исполнительной власти» и «полномочие федерального органа исполнительной власти», что порождает ошибочное отождествление указанных понятий в нормативных правовых актах, определяющих компетенцию федеральных органов исполнительной власти. Перечень функций федеральных органов исполнительной власти остается открытым, так как четко не определено содержание понятий «специальные функции» и «иные функции», отсутствует четкая систематизация полномочий федеральных органов исполнительной власти. Изложенное обусловливает перспективу дальнейшего совершенствования законодательства, регламентирующего разграничение функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. Также отметим, что административную реформу необходимо продолжить и затронуть соответствующими преобразованиями не только федеральный уровень государственного управления, но и региональную систему публичного управления, учитывая при этом централизованные и децентрализованные сферы управленческого воздействия. Кроме того, административная реформа должна не только затрагивать разграничение функций контроля, надзора, управления государственным имуществом, но и касаться вопросов установления мер административной ответственности, проблем противодействия коррупции, качества предоставления государственных услуг и др.
Список литературы
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 124.
2. Бачило И.Л., Лапина М.А., Карпухин Д.В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2016. № 3. С. 12—22.
3. Бачило И.Л. Методология анализа оценки состояния и совершенствования государственного управления в условиях информатизации // Право и государство: теория и практика. 2015. № 5. С. 135—145.
4. Бачило И.Л. О некоторых аспектах административной реформы в России и задачах административного права // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. М., 2002. С. 32.
5. Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 3.
6. Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: законодательный аспект // Труды Института государства и права РАН. 2006. № 2. С. 11.
7. Щукина Т.В. Совершенствование государственной гражданской службы как направление административной реформы // Труды Института государства и права РАН. 2006. № 2. С. 117.
Библиография
1 Статья подготовлена при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».
Добавить в закладки (только для зарегистрированных)