УДК 346.546:347.82
Страницы в журнале: 18-20
С.В. Трофимов,
кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского и финансового права Юридического института Бурятского государственного университета Россия, Иркутск TrofimovSV@bgu.ru
Рассматриваются правовые основы конкурентных отношений в сфере коммерческих перевозок пассажиров и грузов авиационным транспортом. Обращается внимание на сложность создания и развития конкуренции в авиаперевозочной деятельности, а также на ряд пробелов и противоречий в нормах действующего законодательства.
Ключевые слова: конкуренция, естественная монополия, субъекты естественно-монопольной деятельности, хозяйствующие субъекты, рынок авиаперевозок, монопольно высокая цена, монопольно низкая цена, ценообразование и перевозочные тарифы.
Введение. Необходимость создания благоприятных условий для конкуренции в сфере предпринимательства безоговорочно признается сегодня деловым сообществом, а также представителями всех государственных институтов. История развития конкуренции в России насчитывает около 25 лет, поскольку в советский период в условиях административно-командной системы управления плановой экономикой само понятие конкуренции считалось чуждым основам социалистического хозяйствования и ее просто не существовало.
Только накануне распада СССР в России был принят первый закон, сформулировавший основные принципы новых экономических отношений, важнейшим элементом которых должна была стать конкуренция между производителями товаров, работ и услуг[1]. Однако изучение действующих сегодня в данной сфере нормативных актов свидетельствует о том, что определенность в отношении конкуренции существует пока только на уровне самых общих идейных установок. К сожалению, конкретные цели и принципы создания и последующего развития конкурентных отношений реализованы в российском законодательстве не лучшим образом и не обладают концептуальной ясностью и последовательностью.
Нормативное регулирование авиаперевозочной деятельности. Основным законодательным актом, регулирующим сегодня конкурентные отношения в различных сферах бизнеса, принято считать Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон № 135-ФЗ), в котором сформулирована сущность основополагающих институтов, обеспечивающих правовое регулирование этих отношений. В Законе № 135-ФЗ содержатся отсылки и к некоторым ключевым для конкурентных отношений категориям гражданского права, необходимым для формирования правового инструментария. Из содержания норм Закона № 135-ФЗ фактически следует, что конкуренция в сфере производства товаров и услуг уже вполне сложилась и нуждается только в защите. И все же приходится признать, что Закон № 135-ФЗ ориентирован преимущественно на предотвращение монополизации товарных рынков, пресечение недобросовестной конкуренции и выявление ее признаков, а также на решение иных задач, связанных главным образом не с развитием, а именно с защитой конкурентных отношений. Кроме того, очевидно, что Закон № 135-ФЗ ориентирован в основном на регулирование товарного рынка, хотя более половины коммерческой деятельности приходится сегодня на сферу услуг, в том числе на транспортные услуги, оказываемые пассажирам и грузоотправителям, использующим различные виды транспортных средств. При этом к наиболее сложному виду предпринимательства в сфере транспортных перевозок относятся воздушные перевозки пассажиров и грузов, выполняемые самолетами и вертолетами гражданской авиации. Для осуществления своей деятельности авиакомпаниям требуется достаточно сложная инфраструктура, без наличия которой их работа невозможна. Поэтому деятельность примерно трехсот российских авиакомпаний, непосредственно выполняющих авиаперевозки, происходит в теснейшем взаимодействии с авиапредприятиями, обеспечивающими выполнение этих перевозок.
Принято считать, что совокупность тесно взаимодействующих транспортных предприятий, в том числе осуществляющих и обеспечивающих авиаперевозки, образует особое экономическое пространство, которое соответствует признакам естественной монополии, правоотношения в которой имеют определенную специфику и регулируются специальным законодательством. Причем это присуще не только России, но и большинству зарубежных стран.
Особенность рынка авиаперевозок состоит в том, что пассажирские и грузовые авиакомпании, хотя и действуют в естественно-монопольной среде, но в то же время находятся в конкурентной среде, активно соперничая друг с другом в стремлении привлечь наибольшее число пассажиров, увеличить количество выполняемых рейсов и расширить сферу своей деятельности как по территории России, так и в отношении зарубежных стран. В некоторых сегментах нашего авиарынка с российскими авиакомпаниями вполне успешно конкурируют и зарубежные авиаперевозчики. Однако существенное влияние на конкуренцию авиаперевозчиков оказывают так называемые субъекты естественной монополии, к которым относятся аэропорты и предприятия, осуществляющие организацию и управление движением воздушных судов.
Ввиду повышенной сложности структуры воздушных перевозок правоотношения в этой сфере, в том числе и в аспектах конкуренции, регулируются также нормами Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее — Закон № 147-ФЗ), Воздушного кодекса РФ и большим количеством подзаконных нормативных актов. Целью Закона № 147-ФЗ (ст. 1) является достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара (услуг) для потребителей, а также эффективное функционирование субъектов естественных монополий. Как следует из ст. 2 Закона № 147-ФЗ, его нормы обеспечивают регулирование отношений только между субъектами естественной монополии и иными организациями, осуществляющими деятельность в естественно-монопольной среде. При этом регулирование конкурентных отношений происходит лишь в косвенной форме, например на основе ст. 8 «Обязанности субъектов естественных монополий». Также косвенно на конкурентные отношения оказывает влияние и содержание ст. 64 «Тарифы на услуги в области гражданской авиации и сборы за данные услуги, правила продажи перевозочных документов» ВК РФ. Однако и в ВК РФ, и в Законе № 147-ФЗ слово «конкуренция» или его синонимы отсутствует.
Субъекты правового регулирования в сфере авиаперевозок. Очевидно, что сложность организации авиаперевозочной деятельности обусловлена сложностью отношений между триадой основных субъектов данного сегмента рынка услуг, к которым относятся авиакомпании (российские и зарубежные), аэропорты (федерального, регионального и местного уровня) и предприятия Госкорпорации «Росаэронавигация», осуществляющие организацию и управление движением воздушных судов гражданской авиации. При этом авиакомпании действуют в условиях свободной конкуренции, а региональные предприятия «Росаэронавигации» относятся к субъектам естественной монополии.
Что касается аэропортов, то из более чем сотни видов услуг, которые они оказывают обслуживаемым ими авиакомпаниям (см. приложения к приказу Министерства транспорта РФ от 17.07.2012 № 241 «Об аэронавигационных и аэропортовых сборах, тарифах за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации»), а также пассажирам и грузоотправителям, только 8 вполне конкретно могут быть отнесены к услугам субъектов естественных монополий (см. приложение к постановлению Правительства РФ от 23.04.2008 № 293, в котором дан Перечень услуг субъектов естественных монополий в аэропортах, цены (тарифы, сборы) на которые регулируются государством). Тем не менее независимо от соотношения естественно-монопольных и обычных видов услуг, оказываемых в аэропорту, цены и тарифы на все услуги данного субъекта естественной монополии (аэропорта) утверждаются и контролируются уполномоченными государственными органами.
Можно сделать вывод, что развитие и поддержание конкурентных отношений в сфере воздушных перевозок реализуется преимущественно на основе норм Закона № 135-ФЗ с учетом специфики правоотношений в данной сфере деятельности, определяемой содержанием Закона № 147-ФЗ, ВК РФ и иных подзаконных нормативных актов различного уровня. При этом принято считать, что сложность структуры российского рынка авиаперевозок, который образует в целом естественно-монопольную среду, как раз и препятствует развитию конкуренции между авиакомпаниями и предприятиями, обеспечивающими их деятельность. В силу этих особенностей конкурентные отношения в сфере авиаперевозок развиты слабо, а в некоторых сегментах деятельности, обеспечивающих эти перевозки, отсутствуют вообще.
В то же время нормы конкурентного законодательства применительно к деятельности по перевозке пассажиров и грузов представляют, по нашему мнению, большой практический интерес. Прежде всего обращает на себя внимание недостаточность правового материала норм Закона № 135-ФЗ, необходимого для обеспечения регулирования конкуренции в сфере транспорта (в том числе воздушного). Уместно заметить, что ряд правоведов, специализирующихся на исследовании конкурентных отношений в разных сферах предпринимательства, отмечает, что вряд ли вообще возможно создать совершенно одинаковое для всех видов товарных рынков правовое регулирование конкурентных отношений [1, с. 6].
Тем не менее совершенно очевидно, что в перечисленных выше нормативных актах отсутствуют определения ряда ключевых понятий, касающихся коммерческой деятельности транспорта. Кроме того, есть ряд вопросов к дефинициям правовых категорий общего характера. Прежде всего не вполне понятно, что представляет собой ключевой для данной сферы правового регулирования термин «субъект естественной монополии». Между тем уяснение правового статуса данного субъекта хозяйственной деятельности исключительно важно, так как из ст. 12 Закона № 147-ФЗ («Основания для принятия органами регулирования естественных монополий решений о применении методов регулирования») следует, что орган регулирования деятельности естественной монополии «принимает решение о применении методов регулирования… применительно к конкретному субъекту естественной монополии».
Закон № 147-ФЗ определяет сущность естественной монополии только в целом, характеризуя ее как «состояние товарного рынка», но не раскрывая признаков ее субъектов. То же самое можно отметить и в отношении сущности такого понятия, как «субъект естественной монополии», о котором упоминается в ст. 3 Закона № 147-ФЗ. Например, правовой статус хозяйствующих субъектов в аэропорту определяется постановлением Правительства РФ от 22.07.2009 № 599 «О порядке обеспечения доступа к услугам естественных монополий в аэропортах» как «главный оператор» и «оператор». Пожалуй, единственный конкретный признак, которому должен соответствовать данный участник рыночных отношений (по содержанию ст. 3 Закона № 147-ФЗ), — это принадлежность его к хозяйствующим субъектам. В то же время Закон № 135-ФЗ раскрывает сущность данного понятия не вполне исчерпывающе: согласно ст. 4 к хозяйствующим субъектам могут быть отнесены юридические лица, индивидуальные предприниматели или физические лица, осуществляющие деятельность, приносящую доход.
Однако следует учитывать, что многочисленные услуги в сфере перевозочной деятельности обычно оказывает не организация в целом, а ее конкретные структурные подразделения (эксплуатационные участки). По этой причине так значимы вопросы определения признаков принадлежности организации (например, аэропорта) к субъектам естественной монополии в ситуации, когда только некоторая часть оказываемых аэропортовых услуг (порядка восьми из более чем ста их разновидностей) могут быть достоверно определены как относящиеся к естественно-монопольным.
Все это обуславливает необходимость достижения ясности с правовым статусом субъекта естественной монополии, так как достаточно трудно представить себе юрисдикцию уполномоченного государственного органа (например, Федеральной антимонопольной службы) в отношении «состояния рынка», а не конкретных юридических лиц, осуществляющих авиаперевозки или занятых различными видами обеспечения полетов.
О некоторых проблемах создания и развития конкуренции в сфере коммерческих авиаперевозок. Следует согласиться с мнением М.Ю. Осипова, который указывает на неудачную грамматическую конструкцию такого ключевого для регулирования конкуренции понятия, как монопольно высокая цена [2, с. 12]. По нашему мнению, эта формулировка малосодержательна и применительно к регулированию деятельности транспортных организаций, действующих в естественно-монопольной среде. Дело в том, что в соответствии с ч. 5 ст. 5 Закона № 135-ФЗ «доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта — субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии». Согласно ч. 1 ст. 6 Закона № 135-ФЗ монопольно высокой является цена, «установленная занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, если эта цена превышает сумму необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли и цену, которая сформировалась в условиях конкуренции на товарном рынке…»
Очевидно, что в ст. 6 Закона № 135-ФЗ речь идет о конкурентном рынке (который отсутствует в естественно-монопольной среде), поэтому квалифицировать положение хозяйствующего субъекта как доминирующее представляется, по нашему мнению, не вполне корректным. Тем не менее данные субъекты во всех случаях считаются доминирующими. Причем для такого вывода не требуется проведения правоприменителем анализа состояния конкуренции, на что прямо указано в п. 12.5 Порядка анализа состояния конкуренции на товарном рынке (утв. приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220).
Не все благополучно и с такой правовой категорией, как монопольно низкая цена. Не вдаваясь в грамматические тонкости определения этого понятия, приведенного в ст. 7 Закона № 135-ФЗ, отметим, что монопольно низкая цена может быть установлена хозяйствующим субъектом, занимающим на рынке доминирующее положение, при условии, что эта цена ниже суммы необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли производителя товаров или услуг. Несмотря на то, что эти признаки, по нашему мнению, совершенно не применимы для регулирования деятельности в естественно-монопольной среде, из диспозиции ч. 2 ст. 7 Закона № 135-ФЗ следует, что в определенных условиях существование такой цены в естественной-монопольной сфере все же возможно (!).
Кроме того, следует учитывать, что в большинстве стран мира всячески поддерживается и поощряется деятельность так называемых авиакомпаний-лоукостеров, существование которых позитивно влияет на ценообразование и конкуренцию в пассажирских перевозках, понуждая другие авиакомпании снижать грузовые тарифы и цены на билеты для пассажиров. В последние 7—8 лет попытки работать на пределе себестоимости неоднократно предпринимали и некоторые российские авиакомпании, но чаще всего не очень удачно. Тем не менее такие авиакомпании в России все же есть («Победа», «Добролет» и др.), и они продолжают свои попытки закрепиться на рынке авиаперевозок. Полагаем, сегодня российская компания-лоукостер независимо от занимаемой ею доли рынка перевозок вполне может быть уличена в нарушении конкурентного законодательства из-за установления монопольно-низких цен на свои услуги.
Попутно следует заметить, что применительно к естественно-монопольным отношениям понятие «монопольно низкая цена» представляется ненужным, так как использование демпинга может быть оправдано только для завоевания рынка. Но монополисту, в том числе субъекту естественной монополии, действующему на рынке транспортных перевозок, это совсем не нужно (ведь он уже монополист).
Выводы. А. Ульянов отмечает, что рост цен и тарифов в последние 15—20 лет обусловлен главным образом неудачным регулированием в естественно-монопольных сегментах рынков товаров и услуг [3, с. 65]. Притом что постоянный рост тарифов естественных монополий является сегодня одной из основных причин инфляции и застоя в российской экономике. Кроме того, есть веские основания отметить недопустимо слабую приспособленность норм законов № 135-ФЗ и № 147-ФЗ к правовому регулированию конкурентных отношений в сфере транспортных услуг. Так, по содержанию Закона № 135-ФЗ (например, ст. 4) можно предположить, что его нормы ориентированы в большей степени на сегменты финансового рынка, но не на авиаперевозочную деятельность и не на сферу транспорта в целом.
По нашему мнению, особенности коммерческой деятельности транспортных организаций, использующих различные виды транспорта (в том числе авиационный), должны регулироваться и нормами транспортных кодексов и уставов (в которых, как это было отмечено выше, нормативное регулирование конкуренции отсутствует).
На основе очень ограниченного по объему и весьма поверхностного анализа правоотношений в сфере деятельности гражданской авиации можно сделать вывод, что немалый потенциал роста эффективности авиаперевозочной деятельности, а также повышения доступности ее услуг для пассажиров и грузоотправителей связан и с совершенствованием норм и дефиниций конкурентного законодательства и подзаконных нормативных актов.
Список литературы
- Варламова А.Н. Отраслевой аспект в конкурентном праве // Конкурентное право. 2015. № 3. С. 3—7.
- Осипов М.Ю. Проблемы совершенствования законодательства о защите конкуренции // Конкурентное право. 2014.№ 4. С. 8—12.
- Ульянов А. ФАС против конкуренции // Эксперт. 2012. № 40. С. 65.
Библиография
1 Имеется в виду Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монопольной деятельности на товарных рынках».
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!