DOI 10.25799/NI.2019.66..1..025
УДК 341.215.4
Страницы в журнале: 131-135
А.Н. Жеребцов,
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России, профессор кафедры административного и финансового права Кубанского государственного университета Россия, Краснодар admgan2066@yandex.ru
Процессы экономической интеграции в рамках Евразийского экономического союза требуют либерализации отношений в сфере рынка труда, что порождает комплекс законодательных проблем административно-правового регулирования внешней трудовой миграции государствами — членами ЕАЭС. Анализируется право Евразийского экономического союза в сфере регулирования внешней трудовой миграции населения государств — членов ЕАЭС; выделяются проблемные и коллизионные сферы такого правового регулирования, предлагаются пути их разрешения; формулируются особенности правового статуса трудящихся государств — членов ЕАЭС и перспективы его реализации в законодательстве государств — членов ЕАЭС.
Ключевые слова: Евразийский экономический союз, внешняя трудовая миграция, трудящийся, право, нормативный акт, государства-участники, законодательство о внешней трудовой миграции, международные договоры.
Современные процессы экономической интеграции, происходящие на постсоветском пространстве, предопределяются целью формирования единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов (ст. 4 Договора о Евразийском экономическом союзе 2014 года; далее — Договор о ЕАЭС [9]). Очевидно, что эффективное достижение этой цели функционирования Евразийского экономического союза (далее — Союз, ЕАЭС) невозможно без организации нормативно упорядоченного рынка трудовых ресурсов в рамках ЕАЭС. Это обстоятельство потребовало от разработчиков Договора о ЕАЭС включить в него раздел XXVI, посвященный трудовой миграции. При всем при этом остается нерешенным целый ряд актуальных вопросов правового регулирования внешней трудовой миграции в рамках государств — участников ЕАЭС. К числу таких проблем, по нашему мнению, следует отнести, во-первых, определение юридической природы Договора о ЕАЭС и формы его осуществления государствами — участниками Союза на национальном уровне; во-вторых, установление перспектив формирования скоординированной и согласованной политики государств — участников ЕАЭС в пределах и объемах, закрепленных Договором о ЕАЭС и иными соглашениями в рамках Союза (ст. 5 Договора о ЕАЭС).
Фактически легально (ст. 6 Договора о ЕАЭС) и на научном уровне обоснованно признается, что Договор о ЕАЭС выступает в качестве «системообразующего акта всей правовой системы (права ЕАЭС) данной международной организации. Это следует из того, что учредительный договор занимает особое место в формирующейся правовой системе ЕАЭС» [3, с. 102]. Кроме этого, А.Я. Капустин справедливо отмечает, что данный договор обладает высшей юридической силой в системе международных договоров ЕАЭС [3, с. 102]. В другом своем исследовании ученый признает, что «за Союзом закреплена правотворческая компетенция, способная создавать интеграционные международно-правовые нормы, формирующие новый интеграционный правопорядок в его рамках» [4, с. 63—64]. Из приведенных положений можно сделать следующие выводы о статусе и роли Договора о ЕАЭС: 1) он является учредительным актом евразийского интеграционного объединения — международной организации; 2) выступает системообразующим документом всей правовой системы международной организации региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью (права ЕАЭС); 3) наделяет ЕАЭС компетенцией формировать интеграционные международно-правовые нормы, организующие новый правопорядок.
Кроме этого, нельзя не признать, что в соответствии со ст. 6 Договора о ЕАЭС право ЕАЭС складывается из трех форм (источников):
1) учредительного акта — Договора о ЕАЭС;
2) международных договоров (международных договоров в рамках Союза и международных соглашений Союза с третьими сторонами);
3) правовых актов, принимаемых в пределах компетенции органами ЕАЭС (Высшим Евразийским экономическим советом, Евразийским межправительственным советом и Евразийской экономической комиссией). Приведенные виды форм (источников) права ЕАЭС имеют различные правовые конструкции реализации в национальном праве государств — участников ЕАЭС. Так, нормы Договора о ЕАЭС должны реализовываться государствами-участниками посредством международно-правовых и национально-правовых механизмов. Кроме этого, решения Высшего Евразийского экономического совета и Евразийского межправительственного совета подлежат исполнению государствами-членами в порядке, предусмотренном их национальным законодательством (ч. 1 ст. 6 Договора о ЕАЭС). В приведенном контексте необходимо отметить, что в соответствии с п. 13 Положения о Евразийской экономической комиссии, являющегося приложением № 1 к Договору о ЕАЭС (далее — Положение о Евразийской экономической комиссии), Евразийская экономическая комиссия в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие нормативно-правовой характер и обязательные для государств-членов, организационно-распорядительные распоряжения и рекомендации, не обладающие статусом обязательных к исполнению. Это значит, что лишь решения Евразийской экономической комиссии входят в право ЕАЭС и подлежат непосредственному применению на территориях государств — членов ЕАЭС.
Анализ полномочий Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета и Евразийской экономической комиссии позволяет признать, что Высший Евразийский экономический совет по вопросам внешней трудовой миграции определяет стратегию, направления и перспективы формирования и развития Союза и принимает решения, направленные на осуществление целей ЕАЭС. В свою очередь Евразийский межправительственный совет обеспечивает реализацию и контроль за исполнением Договора о ЕАЭС, международных соглашений в рамках ЕАЭС и решений Высшего экономического совета. Обращает на себя внимание, что Договор о ЕАЭС не определяет формы его реализации, которые должен обеспечить Евразийский межправительственный совет. В соответствии с подп. 18 п. 3 Положения о Евразийской экономической комиссии данная структура осуществляет свою деятельность в пределах полномочий, предусмотренных Договором о ЕАЭС и международными соглашениями в рамках ЕАЭС в том числе в сфере трудовой миграции. Это означает, что в рамках правовых актов, принимаемых органами ЕАЭС, может формироваться обязательный для государств — членов ЕАЭС комплекс нормативно-правовых предписаний, регулирующий особенности трудовой миграции граждан государств — членов ЕАЭС, естественно основанных на положениях раздела XXVI Договора о ЕАЭС.
Что касается реализации положений самого Договора о ЕАЭС, то следует отметить, что его нормы в национальной правовой системе могут быть осуществлены в формах полной и частичной рецепции; общей (генеральной) и специальной отсылки; принятия национального правового акта (закона или подзаконного акта), регулирующего порядок реализации международного обязательства государства — участника Договора о ЕАЭС. Прямое применение норм Договора о ЕАЭС как международного соглашения возможно при наличии следующих условий: а) в законодательстве государства должна быть определена воля государства на прямую реализацию норм международных договоров в национальном правопорядке, что сделано в норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ; б) в международном правовом акте должно отсутствовать указание на приведение национального законодательства в соответствие требованиям международного акта; в) международный договор должен вступить в силу, т. е. начать действовать; г) государство должно выразить обязательность в отношении международного договора [2, с. 27—28]; д) международный договор должен быть способным порождать права и обязанности для субъектов национального права [6].
Приведенные условия допустимости непосредственного применения положений раздела XXVI Договора о ЕАЭС свидетельствуют об их наличии в отношении данного соглашения, что позволяет признать возможность непосредственного применения на территории государств — членов ЕАЭС норм, в нашем случае, касающихся правового регулирования внешней трудовой миграции граждан государств — членов ЕАЭС.
Данное обстоятельство порождает очередную проблему, связанную с коллизией норм раздела XXVI Договора о ЕАЭС и положений Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее — Закон о правовом положении иностранных граждан) [7] в части регулирования трудовой деятельности иностранных граждан в Российской Федерации. Исследуя Договор о ЕАЭС, Е.А. Малышев отмечает, что это соглашение «предусматривает значительные преференции в виде упрощения порядка пребывания и осуществления трудовой деятельности трудящимся государств-членов на территориях государств Союза. Например, работодатели и (или) заказчики работ (услуг) государства-члена вправе привлекать к осуществлению трудовой деятельности трудящихся государств-членов без учета ограничений по защите национального рынка труда. При этом трудящимся государств-членов не требуется получение разрешения на осуществление трудовой деятельности в государстве трудоустройства (п. 1 ст. 97 Договора о ЕАЭС)» [5, с. 73—74]. Одновременно нерешенным оказывается вопрос, а нужно ли гражданам получение патента на осуществление трудовой деятельности на территории Российской Федерации, как того требует ст. 13.3 Закона о правовом положении иностранных граждан. Кроме этого, остается проблемной норма об отнесении тех или иных мер, предусмотренных национальным законодательством, к мерам, направленным на защиту национального рынка труда. Например, можно ли признать такими мерами ограничения, связанные с нахождением граждан государств — членов ЕАЭС без регистрации до 90 суток, необходимость наличия миграционной карты и проведение в отношении них пограничного контроля [1, с. 24]. Представляется, что решение этих проблем возможно в связи с конституционным приоритетом норм Договора о ЕАЭС, где ч. 4 ст. 97 предусматривает базовое положение о том, что трудовая деятельность трудящегося государства — члена ЕАЭС регулируется законодательством государства трудоустройства с учетом положений Договора о ЕАЭС, а указанный международный акт не содержит норм, исключающих патент в качестве документа, подтверждающего право иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, на временное осуществление на территории субъекта Российской Федерации трудовой деятельности. Что касается отнесения тех или иных мер, предусмотренных национальным законодательством, к числу мер, направленных на защиту национального рынка труда, то эти вопросы должны быть включены в правовое регулирование решениями Евразийской экономической комиссии.
Между тем нельзя не признать, что нормы раздела XXVI Договора о ЕАЭС все же предоставляют незначительные льготы при осуществлении трудовой деятельности трудящимися государств — членов ЕАЭС, Так, пункт 4 ст. 97 Договора о ЕАЭС определяет базовую установку: «Трудовая деятельность трудящегося государства-члена регулируется законодательством государства трудоустройства с учетом положений настоящего Договора». Из данного правила устанавливаются отдельные исключения: во-первых, срок временного пребывания (проживания) трудящегося государства-члена и членов семьи на территории государства трудоустройства определяется сроком действия трудового или гражданско-правового договора, заключенного трудящимся государства-члена с работодателем или заказчиком работ (услуг). Это означает, что на них не в полной мере распространяется срок временного пребывания, установленный подп. 2 ч. 1 ст. 5 Закона о правовом положении иностранных граждан (п. 5 ст. 97 Договора о ЕАЭС). Во-вторых, граждане государства — члена ЕАЭС, въехавшие на территорию государства — члена ЕАЭС в целях осуществления трудовой деятельности или трудоустройства, и члены их семей освобождаются от обязанности регистрации (постановки на учет) в течение 30 суток с даты въезда, т. е. они могут не становиться на миграционный учет в течение указанного срока в соответствии с требованиями Федерального закона от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [8]. В-третьих, иностранные работники государств — членов Союза, въехавшие на территорию другого государства — члена ЕАЭС, применяют миграционные карты (карточки), если иное не предусмотрено отдельными международными договорами государств-членов. В Российской Федерации используется миграционная карта в соответствии с требованиями статей 2 и 5 Закона о правовом положении иностранных граждан. Однако ч. 8 ст. 97 Договора о ЕАЭС предусматривает отступление от приведенного выше общего правила. Это исключение заключается в том, что граждане государства — члена Союза при въезде на территорию другого государства-члена по одному из действительных документов, допускающих проставление отметок органов пограничного контроля о пересечении государственной границы, при условии, что срок их пребывания не превышает 30 суток с даты въезда, освобождаются от использования миграционной карты (карточки), если такая обязанность установлена законодательством государства въезда. В-четвертых, в случае досрочного расторжения трудового или гражданско-правового договора после истечения 90 суток с даты въезда на территорию государства трудоустройства трудящийся государства-члена имеет право без выезда с территории государства трудоустройства в течение 15 дней заключить новый трудовой или гражданско-правовой договор. Это правило предусматривает льготный режим временного пребывания трудящегося государства — члена ЕАЭС, предоставляющий исключение из общих сроков временного пребывания иностранных граждан, установленное подп. 2 ч. 1 ст. 5 Закона о правовом положении иностранных граждан. В-пятых, ст. 98 Договора о ЕАЭС закрепляет особенности правового статуса трудящегося государства — члена ЕАЭС, который по своему характеру является более благоприятным, чем определяется в Законе о правовом положении иностранных граждан в отношении иных иностранных граждан (лиц без гражданства) иных государств, въезд в Российскую Федерацию из которых допускается в безвизовом порядке.
В заключение следует отметить:
— сложный состав форм (источников) права ЕАЭС порождает комплекс проблемных аспектов правового регулирования трудовой миграции в рамках государств — членов ЕАЭС, что требует дополнительного правового регулирования внешней трудовой миграции органами ЕАЭС;
— нормы Договора о ЕАЭС подлежат непосредственному применению на территории государств — членов ЕАЭС, в нашем случае касающиеся правового регулирования внешней трудовой миграции граждан государств — членов ЕАЭС;
— непосредственное применение в Российской Федерации Договора о ЕАЭС порождает коллизии норм договора и законодательства о внешней миграции населения. Решение данных вопросов возможно в связи с конституционным приоритетом норм Договора о ЕАЭС, где ч. 4 ст. 97 предусматривает базовое положение о том, что трудовая деятельность трудящегося государства — члена Союза регулируется законодательством государства трудоустройства с учетом положений Договора о ЕАЭС;
— действующий Договор о ЕАЭС определяет более льготный административно-правовой режим для внешних трудовых мигрантов государств — членов ЕАЭС и формирует особенности их правового статуса, которые заключаются в более благоприятном правовом положении, чем это устанавливается в Законе о правовом положении иностранных граждан.
Список литературы
1. Алиев С.Б. Трудовая миграция в рамках Евразийского экономического союза // Мат-лы науч.-метод. семинара Аналитического управления (Совет Федерации, 24 марта 2016 г.) «Труд в эпоху цифровых технологий: трансформация производства, занятости, налогообложения, подготовки кадров и социальной защиты». М., 2016. С. 24.
2. Жеребцов А.Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики): дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 27—28.
3. Капустин А.Я. Право Евразийского экономического союза: подходы к концептуальному осмыслению // Современный юрист. 2015. № 1. С. 94—108.
4. Капустин А.Я. Право Евразийского экономического союза: международно-правовой дискурс // Журнал российского права. 2015. № 11. С. 59—69.
5. Малышев Е.А. Государственное управление в сфере внешней трудовой миграции: теория и практика: моногр. М.: Юстицинформ, 2017. С. 73—74.
6. О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 (ред. от 05.03.2013) // Российская газета. 2003. 2 дек.
7. Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
8. Собрание законодательства РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.
9. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата размещения: 16.01.2015).
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!