УДК 342.924
Страницы в журнале: 141-144
Я.А. Стёпина,
студентка 3-го курса Астраханского филиала Саратовской государственной юридической академии Россия, Астрахань yana-st@inbox.ru
Рассматривается понятие и сущность правопреемства в административном процессе как законного условия реализации прав административного истца. Автор исходит из того, что правопреемство обеспечивает защиту публичных интересов на всех стадиях процесса, возлагая на административного ответчика обязанности, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Комплексное правовое регулирование правоотношений, основанных на правопреемстве, обеспечивается нормами административного законодательства, среди которых исходное значение придается нормам-принципам национального и международного права. Как институт национального публичного права правопреемство имеет свои особенности, связанные с переходом всех прав и обязанностей выбывшей стороны правоотношения к правопреемнику. Вместе с тем правопреемство не получило должного развития, спорным остается вопрос о правопреемстве административного истца, если в период рассмотрения административного дела на основании внесенных в закон изменений он утратил отдельные властные полномочия. В этом случае имеет место передача отдельных властных полномочий выбывшей стороны другой стороне (административному истцу), наделенной данными властными полномочиями и выступающей в защиту публичных интересов. Понятие принудительного правопреемства ставит вопрос о внесении соответствующих изменений в Кодекс административного судопроизводства РФ, поскольку универсальное правопреемство не обеспечивает регулирование возникающих на практике правовых ситуаций, требующих своего скорейшего разрешения.
Ключевые слова: правопреемство, универсальное правопреемство, административный истец, правопреемник, административный ответчик, административный процесс, публичное правоотношение, публичные интересы, исполнительное производство, защита права, способ защиты, средство защиты, процессуальное право, правовая ситуация.
Обращение в суд с административным исковым заявлением направлено на защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов конкретного лица либо публичных интересов неопределенного круга лиц. Процессуальное положение административного истца определяется особенностью административного законодательства, построением публичного правоотношения на основе власти-подчинения, что отличает его от гражданско-правового конфликта, базирующегося на координации участников спора.
Если в гражданском правоотношении истец просит защитить нарушенное субъективное право с использованием различных способов, то в публичном правоотношении у административного истца такое право еще не возникло (отсутствует спор о праве), а способ защиты строго регламентирован: это признание действий (бездействия) административного ответчика незаконными и возложение на него обязанности устранить нарушение прав.
В отдельных случаях обращение в суд с административным иском связано с реализацией возложенных на административного истца предусмотренных законом контрольных или иных публичных функций. Например, при обращении в суд с административным иском о взыскании обязательных платежей административный истец как сторона публичного правоотношения, как заявитель административного процесса реализует предусмотренное законом право на обращение в суд.
При реализации этого права возникают вопросы, связанные с наличием правопреемства административного истца, наделенного государственными или иными публичными полномочиями, когда в период рассмотрения дела административный истец в силу внесенных изменений в законодательство утрачивает свои отдельные властные полномочия, например, требовать от административного ответчика выплаты задолженности по обязательным платежам (налогам, страховым взносам).
Является ли административный истец надлежащим, если на момент рассмотрения дела он утратил свои отдельные властные (контрольные) полномочия? В этом случае гарантией реализации права административного истца выступать в защиту публичных интересов является правопреемство как условие реализации полномочий административного истца, наделенного публичными полномочиями.
Вопросы правопреемства в административном процессе приобретают все большую актуальность в связи с передачей на законодательном уровне отдельных властных (контрольных) полномочий от одного государственного органа или учреждения к другому.
Обратимся к содержанию понятия правопреемства. В административном процессе правопреемство связано с изменением публичного правоотношения и представляет собой переход прав и обязанностей (полномочий) от одного лица (субъекта права) к другому. Правопреемство может осуществляться в силу закона, договора или других юридических оснований [3, с. 230].
По оценке Д.В. Носова, правопреемство — свойство правоотношений, представляющее собой не связанное с личностью субъекта правоотношения и не запрещенное законодательством изменение субъектного состава правоотношения, при котором в порядке производного приобретения субъективных прав и (или) юридических обязанностей происходит их переход от одного лица (правопредшественника) к другому лицу (правопреемнику) в отношении одного и того же объекта правоотношения [1, с. 4].
Обратимся к следующей правовой ситуации. С 1 января 2017 г. вступили в силу изменения, внесенные в Налоговый кодекс РФ Федеральным законом от 03.07.2016 № 243-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование». В соответствии с данными изменениями все положения, связанные с исчислением и уплатой страховых взносов, перенесены в НК РФ, который дополнен новым разделом XI «Страховые взносы в Российской Федерации» и новой главой 34 «Страховые взносы». Налоговые органы взыскивают недоимку, пени и штрафы по страховым взносам, в том числе за 2016 год и предыдущие периоды. В отношении страховых взносов за периоды, истекшие до наступления 2017 года, проводить проверки и выявлять наличие недоимки продолжают органы Пенсионного фонда РФ (далее — ПФР) и Фонд социального страхования РФ.
До внесения изменений в НК РФ функции по взысканию задолженности по страховым взносам осуществляли органы ПФР, которые обладали правом на обращение в суд с административным исковым заявлением о взыскании недоимки по страховым взносам в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».
На момент внесения изменений в НК РФ возник вопрос о возможном правопреемстве ПФР, замене его на налоговый орган, поскольку властные (контрольные) полномочия по взысканию задолженности по обязательным платежам перешли от ПФР к налоговым органам. Это связано с ситуацией, когда ПФР обратился в суд с административным иском до вступления в законную силу изменений в НК РФ.
Отвечая на вопрос, является ли административный истец надлежащим, если в период рассмотрения дела он утратил свои отдельные властные полномочия, следует обратить внимание на то, что в административном процессе изменение субъектного состава правоотношения и его содержания (полномочий) не связано с волеизъявлением юридического лица, государственного органа или органа местного самоуправления, а обусловлено изменениями в законодательстве, в связи с чем правопреемство является принудительным. В этом случае правопреемство связано с заменой административного истца или административного ответчика другим субъектом публичного правоотношения, обладающим необходимыми властными полномочиями.
На практике замена стороны публичного правоотношения не всегда связана с переходом всего объема полномочий к правопреемнику (универсальное правопреемство). В ряде случаев имеет место правопреемство отдельных полномочий. В общей теории права такое правопреемство получило название сингулярного правопреемства, означающего замену стороны в одном или нескольких правоотношениях и связанного с переходом отдельных полномочий (прав и обязанностей).
Еще одним аспектом, на который необходимо обратить внимание, является то, что если в гражданском процессе основания правопреемства имеют расширительное толкование, то в Кодексе административного судопроизводства РФ перечень таких оснований исчерпывающий. Перечень оснований процессуального правопреемства закреплен в ст. 44 КАС РФ. К ним относятся реорганизация юридического лица, государственного органа или органа местного самоуправления, упразднение государственного органа или органа местного самоуправления, освобождение должностного лица от замещаемой (занимаемой) должности, смерть гражданина, являвшегося субъектом спорного либо установленного судом административного или иного публичного правоотношения.
А как быть, если имеет место передача полномочий?
Во всех приведенных случаях имеет место универсальное правопреемство, связанное с выбытием одной стороны публичного правоотношения и переходом к правопреемнику всех принадлежащих ей властных полномочий (применительно к гражданину — переходом прав и обязанностей). Оснований для сингулярного правопреемства КАС РФ не предусмотрено, в связи с чем если в силу внесенных в закон изменений имеет место прекращение отдельных властных полномочий государственного органа или учреждения, являющегося стороной публичного правоотношения, и данными публичными полномочиями наделяется другой государственный орган или учреждение, то правопреемство не возникает.
В административном процессе правопреемство связано с передачей всего объема государственных или иных публичных полномочий другому лицу, а не отдельных полномочий (прав и обязанностей).
Вместе с тем если частичное изменение полномочий административного истца возникло в период рассмотрения дела, то решение вопроса о замене взыскателя (административного истца) его правопреемником при утрате им отдельных властных полномочий возможно на стадии исполнения судебного акта. В данном случае правовыми основаниями процессуального правопреемства являются положения ст. 52 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», ст. 363 КАС РФ. В этом случае по вопросу правопреемства может обратиться судебный пристав-исполнитель, сторона исполнительного производства, лицо, считающее себя правопреемником выбывшей стороны исполнительного производства [2].
Для урегулирования вопросов правопреемства, возникающих в практике применения КАС РФ, предлагаем внести соответствующие изменения в ст. 44 «Процессуальное правопреемство» КАС РФ. Часть 1 ст. 44 КАС РФ закрепляет основания процессуального правопреемства. Поскольку вследствие изменений в законодательстве имеет место прекращение или изменение публичных полномочий стороны в административном деле, предлагаем дополнить ст. 44 КАС РФ пунктом 1.1 следующего содержания:
«Если в период рассмотрения административного дела в силу внесенных в законодательство Российской Федерации изменений произошло прекращение или изменение полномочий органа государственной власти, иного государственного органа или органа местного самоуправления, являющихся стороной в административном деле, суд может произвести замену этой стороны органом или организацией, наделенной соответствующими полномочиями».
Подводя итог, следует заключить, что вопросы правопреемства в административном судопроизводстве являются актуальными и практически значимыми. Решение этих вопросов связано с совершенствованием административного законодательства, обеспечением реализации прав участников публичных правоотношений.
Список литературы
1. Носов Д.В. Правопреемство (теоретико-правовое исследование): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 4.
2. О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 № 50 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М., 2011. С. 230.
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!