УДК 343.163
Л.Р. Комарова,
кандидат юридических наук, доцент кафедры основ правоохранительной деятельности Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Москва kliliar@mail.ru
М.В. Колесов,
кандидат юридических наук, доцент кафедры организационно-аналитического обеспечения и управления в органах прокуратуры Университета прокуратуры РФ Россия, Москва kolesov.mv@yandex.ru
Обосновывается необходимость изменения процессуальных полномочий прокурора в части надзора за предварительным расследованием на стадии проведения доследственной проверки и возбуждения уголовного дела, в том числе с учетом возвращения прокурору полномочий по единоличному принятию решения о возбуждении уголовного дела. Предлагаемые изменения в процессуальных полномочиях прокурора рассматриваются также сквозь призму организации деятельности органов прокуратуры. Авторы считают, что эти изменения окажут существенное положительное влияние на работу органов предварительного расследования, будут способствовать снижению числа нарушений, допускаемых в ходе предварительного расследования, а также оптимизации деятельности органов прокуратуры в целом, повышению эффективности прокурорского надзора, укреплению законности и соблюдению законных прав и интересов участников уголовного судопроизводства.
Ключевые слова: государственные органы, прокуратура, правоохранительные органы, процессуальные полномочия, организация деятельности прокуратуры, предварительное расследование, оптимизация, доследственная проверка, возбуждение уголовного дела.
Введение. Социальное предназначение уголовного судопроизводства проявляется в защите интересов потерпевших от преступления и, следовательно, общества в целом, от имени которого уполномоченные органы осуществляют уголовное преследование. Необходимость достижения позитивного социального результата определяет публично-правовой характер уголовного процесса. Задачи уголовного судопроизводства не ограничиваются формулировкой ст. 6 Уголовно-процессуального кодекса РФ, их многообразие порождает проблему выбора приоритетов развития уголовного процесса, определяющих основные направления уголовно-процессуальной политики.
В.Л. Шульц и С.А. Бочкарев отмечают: «Применительно к российскому обществу специалисты сходятся во мнении, что усложнение его функционирования обусловлено рядом накладывающихся друг на друга внутренних и внешних причин… оно уже более двух десятилетий находится в состоянии транзитивности, т. е. перехода от одной (советской) шкалы ценностей к новой, пока еще не до конца определенной и освоенной системе взглядов» [10, с. 13—20]. Логичным следствием этого является современная уголовно-процессуальная политика, характеризующаяся нестабильностью, существенными колебаниями между необходимостью защиты прав человека и борьбы с преступностью, попытками сформировать оптимальную структуру органов, осуществляющих уголовное преследование.
Основная часть. Ввиду того, что разработка проекта УПК РФ осуществлялась в переходный период, еще до вступления его в силу, а также после введения его в действие в уголовно-процессуальный закон были внесены многочисленные изменения и дополнения. Несоответствие некоторых положений УПК РФ, заимствованных из зарубежных правовых систем, позициям науки и практики отечественного уголовного процесса порождает неясность, противоречивость отдельных предписаний закона, вызывает затруднения в практической деятельности.
Изменения, внесенные в УПК РФ федеральными законами от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» и от 06.06.2007 № 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации», сократили полномочия прокурора в досудебном производстве, возложив обязанности по контролю и руководству следствием на руководителей следственных подразделений. Причиной усиления ведомственного контроля наряду с сокращением прокурорского надзора принято считать необходимость освобождения прокурора от руководства предварительным следствием ввиду несовместимости функций надзора и руководства расследованием уголовного дела. Указанные изменения законодательства до сих пор остаются предметом полемики ученых: одни являются сторонниками сокращения полномочий прокурора [3, с. 119], другие — противниками [4, с. 105—108].
Поспешность принятия мер по реформированию следствия привела к существенному снижению качества следственной работы, породила большие трудности. Возникла проблема перераспределения полномочий между прокурором и новым участником уголовного процесса — руководителем следственного органа, который осуществляет не только полномочия по руководству расследованием, но и —фактически — некоторые надзорные полномочия (вправе отменять незаконные постановления следователя, рассматривать жалобы на действия следователя и др.). Задача обеспечения следователя процессуальной самостоятельностью, которая позволила бы ему выполнять свои обязанности с большей ответственностью, оказалась невыполненной, что детерминировало отсутствие адекватной концепции организации следствия.
Особого внимания по широте и значимости вносимых изменений заслуживают поправки, направленные на усиление публичного начала в уголовном судопроизводстве: наиболее важные преобразования затронули институт участников уголовного процесса со стороны обвинения. Их результат — неоправданное сужение руководящей роли прокуратуры. Следствием этого является и недоверие граждан к новой модели правоохранительной системы. Согласно социологическим опросам молодежи, наибольшим доверием пользуются президент, церковь, вооруженные силы, наименьшим — полиция, суды, органы местного самоуправления. Примечательно, что 51,7% опрошенных считают, что человеку о своей безопасности приходится заботиться самому [6, с. 32].
Основу системы российского уголовного судопроизводства составляет уголовно-процессуальная модель континентального типа с полноценной, детально регламентированной стадией предварительного расследования. Последующее развитие отечественного уголовного процесса отражает одновременно несколько направлений. Бесспорно, традиционное разделение уголовно-процессуальных функций обвинения, предварительного расследования и разрешения дела, характерное для современного континентального типа уголовного судопроизводства, вполне оправдано. Запрет на осуществление нескольких функций одним лицом обеспечивает независимость и беспристрастность участников уголовного процесса. Однако данное правило эффективно в классическом уголовном процессе смешанной формы, где функцию предварительного следствия выполняет судебный следователь, реализующий и функцию уголовного преследования. Следователь должен быть самостоятелен и независим — тогда он сможет осуществлять полное, всестороннее и объективное расследование.
История отечественного уголовного судопроизводства имеет уникальный опыт преобразований следственной власти, начало которым положил указ Александра II от 8 июня 1860 г., мотивированный желанием предоставить по-лиции больше возможностей для выполнения ее обязанностей, заменивший полицейского следователя следователем судебным, а именно членом уездного суда. Указанное нововведение означало переход к предварительному следствию, основанному на началах состязательности, и обеспечивало объективное, непредвзятое расследование дела по обвинению, выдвинутому обвинительной властью.
Если следствие выведено за пределы суда, то правовую легитимность ему может придавать только прокурорский надзор. Именно на прокурора в рамках прокурорского надзора должно быть возложено принятие всех окончательных решений о движении уголовного дела с правом следователя оспаривать их вышестоящему прокурору.
Отсутствие прокуратуры как надзирающего органа при наличии «безнадзорного» органа предварительного расследования нарушает баланс, гарантируемый системой сдержек и противовесов. Их взаимную связь в рассматриваемом контексте следует понимать и как необходимость слаженной работы с четко определенным порядком взаимодействия, что определяет в результате эффективность всей правоохранительной деятельности в целом [5].
В классической смешанной форме уголовного судопроизводства прокурор руководит дознанием, возбуждает публичное преследование, поддерживает обвинение в суде, обеспечивает исполнение обвинительного приговора. С этой точки зрения в российском уголовном судопроизводстве прослеживается деформация некоторых прокурорских функций.
В общем виде изменения, внесенные в УПК РФ за последние десять лет, демонстрируют непродуманность шагов законодателя по реформированию предварительного следствия и роли в нем прокурора. В частности, в 2010 году прокурору возвращено право отменять решения органа расследования об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела.
Несовместимы с состязательной формой уголовного процесса изменения, лишившие прокурора права самостоятельно возбуждать уголовные дела, без которого невозможно осуществление основной функции прокурора в уголовном судопроизводстве — функции уголовного преследования. Наше мнение совпадает с позицией Ф.Г. Абдуллаева и О.А. Зайцева, которые отмечают, что «несвоевременность возбуждения уголовного дела ведет к затягиванию сроков расследования, усложняет сбор доказательств по делу, но самое главное — нарушает права и законные интересы пострадавших от преступлений» [1, с. 80].
Об этом же еще пять лет назад заявил Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка в ходе парламентских слушаний в Совете Федерации: «Прокуроры должны быть наделены правом возбуждения уголовного преследования — по этому пути идут все ведущие страны: США, Франция, ФРГ, Великобритания и другие» [2].
Отсутствие данного полномочия непосредственным образом, причем крайне негативно, влияет на организацию работы органов прокуратуры. В настоящее время прокурор «при наличии оснований полагать, что нарушение… имеет характер преступления,.. должен вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании»; «таким образом, проводится повторная проверка доводов, представленных прокуратурой, но уже лицами, полномочными возбудить уголовное дело. Исходя из этого результаты надзорной проверки, весь комплекс осуществленных в связи с ней прокурорских мероприятий приобретают статус сообщения о преступлении» [8, с. 98—104].
Тем самым доводы прокурора проверяются фактически повторно, что, с одной стороны, является излишней тратой времени, а с другой — умаляет статус и процессуальную значимость органов прокуратуры. Эти факторы, в свою очередь, требуют от прокурора дополнительных усилий, вызванных необходимостью осуществления надзора за проводимой доследственной проверкой, а в ряде случаев — вступления в полемику с органами предварительного расследования, если последние принимают решение об отказе в возбуждении уголовного дела. На практике имеют место факты незаконного принятия следственными органами неоднократных решений об отказе в возбуждении уголовных дел, в том числе по постановлениям прокуроров, вынесенным в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, что нарушает требования ст. 6.1 УПК РФ.
Таким образом, начальный этап расследования необоснованно хронологически растягивается, органы прокуратуры тратят дополнительные усилия, направленные на обеспечение принятия законного процессуального решения. Всего этого можно избежать, наделив прокурора императивным полномочием по возбуждению уголовного дела.
Следующим важным моментом в данной связи является право прокурора отменять постановление о возбуждении уголовного дела и постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Возможность отмены прокурором незаконных и необоснованных постановлений следователя об отказе в возбуждении уголовного дела ограничена сроком в 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении. При этом полномочия руководителя следственного органа по принятию решения об отмене незаконного постановления следователя в УПК РФ сроком не ограничены.
В постановлении об отмене принятого процессуального решения следователя или дознавателя прокурор обосновывает свою позицию, указывая, в частности, какие существенные обстоятельства происшествия не были установлены и собственно какие именно мероприятия для этого не были выполнены. Перечень этих мероприятий фактически является обязательным для органов предварительного расследования, а органу дознания прокурор может непосредственно дать обязательные к исполнению указания. При этом права подобного вмешательства в доследственную проверку, проводимую следователем (в виде дачи указаний на стадии собственно осуществления проверки), прокурор не имеет. Разногласия следственного и надзорного органов в этом случае могут перерасти в ненужную полемику, выраженную в череде принятых и отмененных процессуальных решений.
Данное обстоятельство также влияет на своевременность и эффективность уголовного судопроизводства и надзорной деятельности.
Выводы. Все законные указания прокурора в объеме, необходимом для устранения допущенных нарушений закона, должны быть обязательны для исполнения органами дознания и предварительного следствия, их обжалование органами предварительного расследования вышестоящему прокурору не должно приостанавливать их исполнение, за исключением случаев привлечения лица в качестве подозреваемого, обвиняемого, а также изменения объема обвинения и квалификации содеянного.
Существует объективная необходимость в усилении роли прокуратуры, укреплении процессуального статуса прокурора на досудебной стадии уголовного судопроизводства.
Предлагаемые нами изменения уголовно-процессуального законодательства «жизненно необходимы, поскольку надзор за состоянием законности на данной стадии судопроизводства традиционно считается одним из важнейших и обязательных объектов прокурорского надзора» [7, с. 69], «где требуется его первоочередное вмешательство путем применения соответствующих предусмотренных законом мер реагирования» [9, с. 56]. Указанные изменения снизят количество нарушений, допускаемых органами предварительного расследования, повысят эффективность и своевременность расследования. Кроме того, упразднится ненужная нагрузка на органы прокуратуры, а высвобожденное в результате этого время прокурор сможет использовать на осуществление эффективного и действенного прокурорского надзора.
Список литературы
1. Абдуллаев Ф.Г., Зайцев О.А. Уголовно-процессуальная деятельность начальника исправительного учреждения. М.: Северный город-7, 2004. С. 80.
2. Выступление Генерального прокурора Российской Федерации Чайки Ю.Я. на парламентских слушаниях на тему «Уголовная политика в Российской Федерации: проблемы и решения. 18 ноября 2013 г. URL: https://genproc.gov.ru/genprokuror/appearances/document-85492/ (дата обращения: 12.08.2018).
3. Гаврилов Б.Я. Изменение криминальной ситуации в России в аспекте формирования уголовной статистики // Преступность, организованная преступность и проблемы безопасности. М., 2010. С. 19.
4. Колесов М.В. Еще раз к вопросу о возбуждении уголовного дела прокурором // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2014. № 5 (43). С. 105—108.
5. Колесов М.В. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании должностных преступлений, связанных с укрытием преступлений от учета: дис … канд. юрид. наук. М., 2015.
6. Коррупция: природа, проявления, противодействие / под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юриспруденция, 2014. С. 32.
7. Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. М.: Юрлитинформ, 2000. С. 69.
8. Стрельников В.В. К вопросу об осуществлении прокуратурой уголовного преследования // Россий-ское право: образование, практика, наука. 2013. № 2-3 (80-81). С. 98—104.
9. Хатов Э.Б. Проблемы и принципы выбора приоритетов прокурорской деятельности // Современное право. 2014. № 10. С. 55—59.
10. Шульц В.Л., Бочкарёв С.А. «Состояние права» как объект научно-практического осмысления // Российский журнал правовых исследований. 2014. № 4. С. 13—20.
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!