УДК 342.92
Страницы в журнале: 23-31
А.Н. Жеребцов,
доктор юридических наук, профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России Россия, Краснодар admgan2066@yandex.ru
А.В. Вербицкий,
адъюнкт кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России Россия, Краснодар admgan2066@yandex.ru
Преследуется цель сформулировать принципы, на которых должен основываться подход законодателя при построении административно-правовых санкций норм об административной ответственности в будущей третьей кодификации административно-деликтного законодательства. Вносятся предложения о возможных путях реализации административной ответственности, системе административных наказаний и критериях, влияющих на законодательное закрепление административно-правовых санкций в нормах Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Ключевые слова: административно-правовая санкция, административное наказание, административная ответственность, принципы построения санкций, система административных наказаний, мера административного воздействия.
В настоящее время в российской административно-правовой науке идет активная дискуссия о третьей кодификации административно-деликтного законодательства. Ученые-административисты предлагают при разработке третьего кодифицированного закона об административной ответственности обратить внимание на новые конституционные принципы данной кодификации, обосновывают необходимость реализации административной ответственности преимущественно во внесудебном порядке органами и должностными лицами исполнительной власти, разграничении административного правонарушения и уголовного проступка и т. п. [1, с. 4—11; 12,
с. 38—42; 14, с. 29—34; 16, с. 7].
Между тем в современных отечественных административно-правовых исследованиях, в отличие от уголовно-правовой науки, практически не обращается внимание на проблемы построения административно-правовых санкций. В настоящее время в рамках действующего Кодекса РФ об административной ответственности практически отсутствует какой-либо системный подход к построению административно-правовых санкций. Особенно это подтверждается «хаотичными» попытками законодателя ужесточать административную ответственность за отдельные виды административных правонарушений, что приводит к дисбалансу и диспропорции в закреплении видов и особенно мер административно-правового воздействия на правонарушителя.
Анализ внесенных в КоАП РФ за период с 2013 по 2017 годы изменений показывает, что в санкции норм Особенной части КоАП РФ федеральными законами было внесено более 250 изменений и дополнений, причем все они были направлены на ужесточение административно-правового воздействия на правонарушителя.
Между тем нет ни одного исследования эффективности этих ужесточений. Соотнесение административно-правовых санкций ряда составов административных правонарушений также вызывает много вопросов. Например, ч. 1 ст. 6.10 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за вовлечение несовершеннолетнего в употребление алкогольной и спиртосодержащей продукции, новых потенциально опасных психоактивных или одурманивающих веществ, предусматривает административный штраф в размере от 1,5 тыс. до 3 тыс. рублей, в то время как согласно ч. 1 ст. 6.13 КоАП РФ за пропаганду наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, в отношении граждан предусмотрен административный штраф в размере от 4 тыс. до 5 тыс. рублей с конфискацией рекламной продукции и оборудования, использованного для ее изготовления; согласно ст. 6.11 КоАП РФ за занятие проституцией налагается административный штраф в размере от 1,5 тыс. до 2 тыс. рублей; ч. 2 ст. 6.24 КоАП РФ за нарушение установленного запрета курения табака на детских площадках предусматривает административный штраф в размере от 2 тыс. до 3 тыс. рублей; согласно ч. 2 ст. 12.5 КоАП РФ управление транспортным средством с заведомо неисправной тормозной системой наказывается административным штрафом в размере 500 рублей, в то время как по ст. 12.6 КоАП РФ за нарушение правил применения ремней безопасности или мотошлемов предусмотрен административный штраф в размере 1 тыс. рублей.
Перечень соответствия административно-правовых санкций характеру совершенного административного правонарушения можно продолжить и далее, что еще раз подтверждает отсутствие каких-либо обоснованных критериев для построения административно-правовых санкций норм об административной ответственности.
Разрешение противоречий и устранение бессистемности в нормативно-правовом закреплении административно-правовых санкций возможно, по нашему мнению, лишь путем формирования принципиальных основ построения этих санкций. Определение принципов по-строения административно-правовых санкций видится нам не только в решении комплекса научно-теоретических проблем, поднятых в рамках современной дискуссии по вопросу о третьей кодификации административно-деликтного законодательства, но и в определении базовых правил, которые могли бы стать основой построения рассматриваемых нами правовых санкций.
Первым принципиально значимым аспектом, лежащим в плоскости проблем административно-правовых санкций, является аспект будущей модели реализации административной ответственности или, иначе, круг субъектов административной юрисдикции. В этой связи представляется весьма справедливой точка зрения В.В. Денисенко о том, что необходимо вернуться к истокам, «а именно к принципу оперативности производства по делам об административных правонарушениях»; это, по мнению автора, позволит освободить судей от излишней нагрузки и получить экономические выгоды «за счет сокращения расходов при административно-юрисдикционном порядке рассмотрения дел об административных правонарушениях, который, по сути, должен быть упрощенным в сравнении с судебным. Собственно, в основе возможности оперативного рассмотрения дел об административных правонарушениях лежит то, что большинство из них совершается в условиях очевидности, не требующих больших усилий для доказательства вины делинквента либо не требующих вообще каких-либо усилий субъекта, наделенного государственно-властными полномочиями в области административно-деликтных отношений, в силу того что делинквенты чаще всего не отрицают своей вины в совершенном административном правонарушении и не оспаривают назначенное им административное наказание» [1, с. 10].
Представляется, что решение вопроса о пе-реводе составов административных правонарушений, рассмотрение которых отнесено к компетенции суда, в разряд уголовных проступков вполне соответствует принципам оперативности и экономии правовых средств при производстве по делу об административном правонарушении и реализации административной ответственности. Указанная проблема поднята в настоящее время Председателем Верховного Суда РФ, а также является предметом активной научной дискуссии [2, с. 3—12; 14, с. 29—34]. Однако в рамках данного подхода возникает комплекс вопросов, требующих разрешения. Во-первых, становится очевидным по-требность серьезного пересмотра системы видов административных наказаний, предусмотренных ст. 3.2 КоАП РФ. Во-вторых, остро встает проблема разграничения административного правонарушения и уголовного проступка по степени их общественной опасности, тем более что доктринально до сих пор административное правонарушение, как и преступление, признается общественно опасным деянием.
Анализируя позицию А.С. Дугенца [3, с. 11], В.В. Денисенко отмечает, что тот в своем исследовании прогнозирует процесс «повышения степени общественной опасности административной деликтности и тенденции к ее интегрированию с преступностью! С одной стороны, данный вывод подтверждается анализом действующего законодательства, с другой —поставил в тупик законодателя, игнорирующего основной критерий разграничения преступлений и административных правонарушений по наличию либо отсутствию в деянии общественной опасности»[1, с. 8].
Что касается первой из приведенных проблем третьего кодифицированного закона, то законодателю следует исключить из ст. 3.2 КоАП РФ такие виды административных наказаний, как конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; дисквалификация; административное приостановление деятельности; обязательные работы; административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения. Как видно из приведенных положений, в ст. 3.2 КоАП РФ остается всего лишь два вида административного наказания: предупреждение и административный штраф. В этой связи уместно будет сформировать новую систему видов административных наказаний, которые могут назначать органы и должностные лица исполнительной власти (иные специально созданные административно-юрисдикционные органы).
Рассматривая административную ответственность юридического лица, В.В. Денисенко считает возможным в качестве видов административных наказаний, налагаемых на юридических лиц за совершение административного правонарушения, признать «возложение обязанности устранить последствия причиненного вреда; приостановление и прекращение действия лицензии; лишение налоговых льгот и субсидий; принуждение к повышению сумм страхования производственных рисков; принуждение к формированию компенсационного фонда» [1, с. 8].
Представляется, что в рамках приведенного концептуального подхода законодательного закрепления административной ответственности проблема системы административных наказаний нуждается в отдельном научном исследовании, предусматривающем возможность формирования таких их видов, которые могли бы быть в соответствии с Конституцией РФ назначены должностными лицами органов исполнительной власти или иными специально созданными административно-юрисдикционными органами (например, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав или административными комиссиями).
Вторым принципиально значимым аспектом, влияющим на построение административно-правовой санкции, является разграничение административного правонарушения и уголовного проступка. Естественно, основным критерием разграничения указанных противоправных деяний является степень тяжести совершенного правонарушения. М.И. Клеандров в этой связи отмечает, что в настоящее время имеет место серьезная «“рыхлость” границ между понятиями “преступление” и “административное правонарушение”» [6, с. 5]. Изучая уголовное законодательство государств СНГ, он отмечает, что в Уголовном кодексе Республики Казахстан имеется легальное определение уголовного проступка, и делает вывод: «Основным отличительным признаком преступления от уголовного проступка по действующему Уголовному кодексу Республики Казахстан является, по существу, то, что преступление — это деяние, им запрещенное (т. е. здесь наличествует признак уголовной противоправности, тогда как в формуле уголовного проступка этот признак отсутствует). Но такой признак, как общественная опасность, присутствует как в формуле преступления, так и в формуле уголовного проступка, отличающийся лишь тяжестью: в первом случае это “общественно опасное деяние”, во втором — “не представляющее большой общественной опасности” (но при этом “причинившее незначительный вред либо создавшее угрозу причинения вреда”)» [6, с. 6].
Отрицать наличие у уголовного проступка и преступления признака общественной опасности, по нашему мнению, необоснованно.
Возникает вопрос: что же такое «общественная опасность» деяния? Общественная опасность деяния определяется через ее характер и степень. В уголовно-правовой доктрине признается положение, в соответствии с которым «единственным критерием, по которому можно судить о степени общественной опасности того или иного преступления (в восприятии законодателя), следует полагать вид и размер наказания, которое он определил для конкретного вида преступления. Именно тяжесть наказания, предусмотренного санкцией статьи, можно считать показателем, отражающим степень общественной опасности преступления и позволяющим сравнивать различные преступления по степени их общественной опасности» [5, с. 42]. Это означает, что степень общественной опасности определяет исключительно законодатель исходя из комплекса объективных и субъективных факторов, влияющих на него.
Полагаем, именно общественная опасность деяния является единственным критерием, отличающим преступление и уголовный проступок от иных видов правонарушений, в том числе и административных. Иные правонарушения таким признаком не обладают, но являются общественно вредными. В свою очередь общественная опасность и общественная вредность правонарушения определяются исключительно законодателем, устанавливающим их характер и степень в санкции правовой нормы.
В этой связи рассматриваемое принципиальное положение, влияющее на построение административно-правовой санкции, по нашему мнению, заключается в недопустимости установления в административно-деликтном законе меры административного наказания большей, чем в любом из преступлений или уголовных проступков.
Третий принципиальный аспект, влияющий на построение административно-правовой санкции, — потребность в законодательной дифференциации административных правонарушений по характеру и степени их общественной вредности.
Проблемность определения характера административного правонарушения была предметом обсуждения в рамках многих решений высших судебных инстанций страны1. Данную проблему обозначают и ученые-административисты, которые указывают, что, устанавливая административное наказание, законодатель должен следовать требованиям индивидуализации административной ответственности и наказания [13, с. 43—46].
Характер административного правонарушения в административно-правовых исследованиях определяется по-разному. Так, в одном из комментариев к КоАП РФ характер административного правонарушения понимается как общественная опасность (вредность) административного правонарушения, размер причиненного ущерба и другие обстоятельства [7, с. 112]. В другой работе предлагается считать, что характер административного правонарушения находит выражение в объекте и объективной стороне выраженного в административно-деликтной норме состава административного правонарушения [15, с. 75]. Некоторые ученые высказывают соображение о том, что характер административного правонарушения является синонимом «степени (уровня) общественной опасности» административного правонарушения, и в этой связи его определение основывается на объекте и объективной стороне состава административного правонарушения [4, с. 111]. В комментарии к КоАП РФ под редакцией Н.Г. Салищевой характер административного правонарушения определяется через установление значимости охраняемых общественных отношений, формы вины, способа совершения правонарушения и тяжести его последствий, его квалифицирующих признаков [8, с. 57].
Специфический подход к определению характера административного правонарушения изложен в комментарии к КоАП РФ под редакцией А.А. Николаева. Данный автор считает, что характер административного правонарушения есть категория качественная, при его определении имеет «значение способ и мотивы совершения правонарушения, формы вины, квалифицирующие признаки, социальная значимость охраняемых общественных отношений, а следовательно, и степень общественной опасности» [9, с. 61].
Как видно из приведенных положений, характер совершенного административного правонарушения ни законодательно, ни науч-но не определен (отсутствует как легальное, так и доктринальное определение), что не позволяет в полной мере его использовать в правоприменительной деятельности не только при назначении административного наказания, но и конструировании административно-правовых санкций норм об административной ответственности. Характер административного правонарушения есть явление многогранное, при этом его многогранность должна раскрывать содержание состава правонарушения, выраженного не только в диспозиции административно-деликтной нормы, но и самом совершенном административном правонарушении. В этой связи следует признать, что характер административного правонарушения является обстоятельством, связывающим реальное правонарушение с его составом, выраженным в диспозиции административно-деликтной нормы. Эта связь находит воплощение на практике в процессе квалификации административного правонарушения.
Какие же факторы позволяют говорить о характере административного правонарушения? Характер административного правонарушения неразрывно связан со степенью его общественной вредности. Характеризуя степень общественной опасности деяния (при этом термин «общественная опасность» по старинке применяется к административному правонарушению), Ю.И. Попугаев определяет его многофакторность, заключающуюся в характере вреда, «который причиняет или может причинить это деяние охраняемым общественным отношениям; реальной возможностью наступления такого вреда; обстановкой, местом, условиями совершения деяния; формой вины (умысел или неосторожность); признаками субъекта правонарушения (должностное лицо, родители и пр.) и др.» [11, с. 46]. Как видно из приведенных положений, данный автор считает, что степень общественной вредности (или, как он утверждает, опасности) административного правонарушения находит выражение не только в объекте и объективной стороне состава административного правонарушения, но и в признаках субъекта и субъективной стороны состава административного правонарушения.
Представляется, что данный подход является вполне обоснованным и позволяет признать, что характер административного правонарушения и степень его общественной вредности являются категориями синонимичными. Между тем все же термин «характер административного правонарушения» является для нас более предпочтительным, так как позволяет отразить специфику самого административного правонарушения, выраженную в диспозиции административно-деликтной нормы.
Таким образом, характер административного правонарушения находит свое выражение: а) в характере охраняемого общественного отношения (объект как элемент состава административного правонарушения); б) в характере противоправного деяния (действия или бездействия), вреде, причиненном этим деянием, или возможности причинения такого вреда, времени, месте и способе совершения данного деяния (объективная сторона как элемент состава административного правонарушения); в) в характере признаков субъекта административного правонарушения (субъект как элемент состава административного правонарушения); в) в характере (формах) вины, мотивов и целей совершения административного правонарушения (субъективная сторона как элемент состава административного правонарушения).
Предложенные критерии, определяющие характер административного правонарушения, дают возможность сформировать систему видов этих административных правонарушений. Причем следует подчеркнуть, что именно приведенные критерии должны лежать в основе дифференциации административных правонарушений и, как следствие, построения соответствующих им видов и размеров административно-правовых санкций. В связи с этим уместно дать классификацию видов административных правонарушений по их характеру, учитывая при этом критерии, отражающие специфику того или иного состава административного правонарушения.
Предлагаем выделить четыре группы административных правонарушений: 1) особо тяжкое административное правонарушение;
2) тяжкое административное правонарушение; 3) менее тяжкое административное правонарушение; 4) легкое административное правонарушение. Каждому из приведенных видов административных правонарушений должны быть определены виды устанавливаемых в законе административных наказаний, их ми-нимальный и максимальный предел. В этом, по нашему мнению, заключается принципиальное положение, касающееся построения административно-правовых санкций норм Особенной части КоАП РФ.
Четвертым принципиальным положением, затрагивающим вопросы построения административно-правовых санкций, является реализация принципа индивидуализации административной ответственности. В постановлении КС РФ от 19.01.2016 № 2-П1 отмечается, что «конституционные требования справедливости и соразмерности предопределяют по общему правилу необходимость дифференциации юридической ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при выборе той или иной меры государственного принуждения».
В науке высказываются и более развернутые подходы к определению содержания принципа индивидуализации юридической ответственности. Так, М.Б. Мироненко считает, что принцип индивидуализации «предопределяет, какое будет содержание карательной функции юридической ответственности, длительность ее осуществления. Критериями индивидуализации выступают: вид правонарушения, количество правонарушений, форма вины, характер и степень общественной опасности правонарушения, характер последствий правонарушения, данные, характеризующие личность правонарушителя, его постделиктное поведение (раскаяние, способствование раскрытию правонарушения, заглаживание вреда или, наоборот, отрицание вины, сокрытие следов правонарушения), вид и форма соучастия, рецидив (повторность, неоднократность)» [10, с. 17—19]. Все эти факторы, безусловно, должны учитываться при назначении наказания, в том числе административного, с учетом общих правил, установленных в главе 4 КоАП РФ. Но ведь индивидуализация административной ответственности возможна лишь при наличии соответствующей административно-правовой санкции, допускающей такую индивидуализацию.
В этой связи следует сформулировать еще одно принципиальное положение, касающееся построения административно-правовых санкций: они должны быть по преимуществу относительно определенными или альтернативными. Стоит отметить, что ныне действующий КоАП РФ содержит большое количество абсолютно определенных санкций. Так, глава 12 КоАП РФ, содержащая 139 административно-правовых санкций, закрепляет 84 абсолютно определенных санкции, что составляет 60,4% от общего числа санкций за данный вид административного правонарушения. Очевидно, что абсолютно определенные санкции могут иметь место в законе; более того, они в зависимости от вида самого административного наказания могут быть исключительно абсолютно определенными, например предупреждение. Не следует, по нашему мнению, опасаться того обстоятельства, что расширение применения альтернативных и относительно определенных административно-правовых санкций должностными лицами органов исполнительной власти может повлечь злоупотребления или сложности при назначении административного наказания, так как они не всегда обладают специальной юридической подготовкой при осуществлении административно-юрисдикционной компетенции. Представляется, что гарантом обеспечения законности в данных ситуациях должно стать право и реальная возможность обжалования вынесенного постановления по делу об административном правонарушении.
Полагаем, пятым принципиальным положением, влияющим на построение административно-правовых санкций, является исполнимость установленной административно-деликтным законом меры административно-правового воздействия на правонарушителя. В рамках поддерживаемой нами идеи реализации административной ответственности исключительно органами или должностными лицами исполнительной власти (иными специально созданными административно-юрисдикционными органами) административный штраф должен стать основным видом административного наказания. При этом установление максимального предела административного штрафа должно зависеть от целого ряда обстоятельств, и прежде всего от вида лица, привлекаемого к административной ответственности. В этой связи уместно, например, максимальный предел административного штрафа устанавливать в зависимости от нормативно определенного уровня прожиточного минимума по стране, одновременно предельный размер административного штрафа дифференцировать в зависимости от вида юридического лица, определив относимость его к малому, среднему или крупному бизнесу, а индивидуального предпринимателя приравнять к юридическому лицу малого бизнеса как субъекту административной ответственности.
Кроме того, максимальный предел административного штрафа должен зависеть от показателей экономической деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица как субъектов административной ответственности. В этой связи максимальный размер административного штрафа мог бы быть предопределен экономическими критериями отнесения юридического лица к той или иной группе субъектов предпринимательства. Представляется, такой подход позволит ре-шить две ключевые задачи привлечения лица к административной ответственности: 1) будет способствовать реализации предупредительной, а не фискальной функции административного штрафа; 2) сделает административное наказание исполнимым, а не ликвидационным или грабительским для юридического лица.
В заключение стоит отметить, что проблемы построения административно-правовых санкций норм об административной ответственности не сводятся лишь к изложенным нами положениями. Данный вопрос нуждается в дальнейшем научном осмыслении и развитии. При этом следует признать, что построение административно-правовых санкций в КоАП РФ должно осуществляться с учетом следующих принципиальных положений:
1) формирования системы видов административных наказаний, адекватных реализуемой концепции кодификации административно-деликтного законодательства;
2) недопустимости установления в административно-деликтном законе меры административного наказания большего, чем в любом из преступлений или уголовных проступков;
3) каждому виду административных правонарушений, определяемых по характеру, должен быть законодательно определен вид устанавливаемых административных наказаний, их минимальный и максимальный пре-делы;
4) административно-правовые санкции должны быть по преимуществу относительно определенными или альтернативными;
5) административно-правовая санкция должна быть исполнимой.
Список литературы
1. Денисенко В.В. Традиционные и новые очертания института административной ответственности: философско-правовое эссе // Административное право и процесс. 2016. № 6. С. 4—11.
2. Дорошков В.В. К вопросу об уголовном проступке // Мировой судья. 2016. № 12. С. 3—12.
3. Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 11.
4. Жданова А.Н. Характер административного правонарушения и индивидуализация ответственности // Психопедагогика в правоохранительных органах. 2006. № 3. С. 110—112.
5. Зарипов М.Н., Уразбаев Р.Ш. Несоблюдение принципа справедливости при принятии закона искажает степень общественной опасности деяния // Законность. 2017. № 11. С. 41—44.
6. Клеандров М.И. О линейке понятий «административное правонарушение», «уголовный проступок» и «преступление» // Мировой судья. 2017. № 7. С. 3—12.
7. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. В.В. Черникова, Ю.П. Соловья. М., 2006. С. 112.
8. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (по-статейный). 7-е изд. / под общ. ред. Н.Г. Салищевой. М.: Проспект, 2011. С. 57.
9. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Т. 1 / под общ. ред. А.А. Николаева. М.: Эксмо, 2003.
С. 61.
10. Мироненко М.Б. Принципы юридической ответственности в системе принципов права: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
С. 17—19.
11. Попугаев Ю.И. О необходимости дифференциации размеров административных и аналогичных уголовных наказаний с учетом степени общественной опасности деяний // Административное право и процесс. 2014. № 2. С. 43—46.
12. Россинский Б.В. Некоторые проблемы и перспективы развития административной ответственности // Административное право и процесс. 2017. № 6. С. 38—42.
13. Соколовская Е.А. Несоразмерность административного наказания и характера нарушений антимонопольного законодательства // Закон. 2013. № 7. С. 43—46.
14. Старостин С.А. О некоторых проблемах реформирования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Админист-ративное право и процесс. 2017. № 9. С. 29—34.
15. Тхань Н.В. Индивидуализация административной ответственности граждан: по материалам России и Вьетнама: дис. … канд. юрид. наук. Иркутск, 1993. С. 75.
16. Шергин А.П. Теория и практика административного права и процесса // Доклад на XI Всерос. науч.-практ. конф., посв. памяти профессора В.Д. Сорокина (Небугские чтения) / отв. ред. В.В. Денисенко. Краснодар: КрУ МВД России, 2016. С. 7.