Полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве

УДК 347.963:614.3

Страницы в журнале: 97-102

Н.А. Васильчикова,
доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции Россия, Санкт-Петербург nivasil@mail.ru

Актуальность проблемы полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве обусловлена необходимостью более четкого правового регулирования его участия в гражданском процессе. Исследуется объем прав и обязанностей прокурора, установленных законом в зависимости от формы его участия в гражданском деле. В результате проведенного исследования формулируется авторское понятие процессуальных полномочий прокурора.

Ключевые слова: прокурор, право, обязанность, полномочие, гражданское дело, диспозитивность, состязательность.

Вопрос о понятии полномочий прокурора и их объеме в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве активно муссируется в научной литературе и очень актуален для правоприменительной практики. Прокурор привлекается в гражданский процесс для выполнения своих полномочий. В широком смысле «полномочия» — это ограниченные права и обязанности кого-либо, возникающие из его служебных обязанностей, основанных на трудовых отношениях в какой-либо сфере деятельности. В правоведении под полномочием понимают предоставление должностному лицу права в соответствии с занимаемой должностью и возложение юридической обязанности для совершения юридически значимых действий. Иными словами, это соединение юридической обязанности с правом [11, с. 40]. Полномочия прокурора очерчены в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон прокуратуре) [7]. Процессуальные полномочия прокурора кратко регулируются в статьях 27, 28, 35, 36 и 37 Закона о прокуратуре со ссылкой на отраслевое процессуальное законодательство.

И.В. Устименко обращает внимание на то, что право на предъявление и поддержание иска в суде общей юрисдикции или арбитражном суде предоставляется прокурору в рамках полномочий при осуществлении надзора за соблюдением социальных прав и свобод человека и гражданина. Такой вывод следует из размещения статей 27 и 28 в главе 2 Закона о прокуратуре [10, с. 12, 23]. Однако это не означает, что прокурор осуществляет надзор в сфере правосудия по гражданским делам. Предметом этого вида надзора выступает соблюдение прав человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, другими субъектами. Среди них не назван суд, поскольку суды независимы в своей деятельности и формируют самостоятельную ветвь власти. Они призваны обеспечивать защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов различных субъектов правоотношений. Соблюдение прав граждан в ходе осуществления правосудия по гражданским делам предполагает иной механизм контроля, нежели прокурорский надзор.

В случае выявления нарушений прав человека и гражданина субъектами, указанными в п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре, прокурор правомочен использовать меры прокурорского реагирования. В том случае, если они не привели к желаемому результату, либо если права подлежат защите в судебном порядке и гражданин не может самостоятельно защитить их в силу состояния здоровья, возраста, недееспособности и по другим причинам, а также если нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор вправе обратиться в суд с иском. В связи с изложенным следует согласиться с Г.А. Жилиным в том, что «внутри процесса прокурор не осуществляет надзор за исполнением судом законов, а в соответствии с процессуальным законодательством на основе состязательности и равноправия сторон лишь участвует при рассмотрении дел судами (п. 3 ст. 1 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”). В основе такого участия полномочия по осуществлению прокурорского надзора, который прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации, но по отношению к процессу надзор за исполнением законов выступает как внешнее явление» [4].

Нельзя признать правильным мнение о том, что полномочия прокурора на дачу заключения и на обжалование судебных постановлений по гражданским делам представляют собой процессуальные средства прокурорского надзора в гражданском процессе [5, с. 70]. К такому ошибочному суждению приводит сопоставление специфических процессуальных полномочий прокурора советского периода и современности в отрыве от изучения правового регулирования деятельности органов прокуратуры, и в частности обозначенных в законе предметов прокурорского надзора. Как известно, в период действия Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1964 года прокурор осуществлял надзор за исполнением законов при рассмотрении судебных дел. В ходе судебной реформы и с принятием ГПК РФ произошел отказ от такого вида надзорной деятельности. Вместе с этим ликвидировались и многие надзорные полномочия в судебном процессе: право истребовать материалы дела из суда для решения вопроса о наличии оснований для принесения протеста, право прокурора на приостановление исполнения судебных постановлений, право прокурора на обжалование судебных постановлений вне зависимости от его участия в деле. Сохранившиеся в гражданском процессуальном законодательстве полномочия прокурора отвечают современной демократической модели гражданского судопроизводства и никаким образом не свидетельствуют о надзоре за судом со стороны прокуратуры.

Итак, понятие полномочий прокурора в гражданском процессе необходимо рассматривать, базируясь на сочетании Закона о прокуратуре и процессуального законодательства. ГПК РФ не содержит понятия прокурорских полномочий, поэтому в научной литературе под ними подразумевается круг процессуальных прав, направленных на достижение целей, прописанных в ст. 1 Закона о прокуратуре [5, с. 69]. В интерпретации автора этого определения М.Ю. Крутикова, полномочия прокурора представляют собой только процессуальные права. Т.Н. Маслова, углубленно изучая тему полномочий прокурора в гражданском процессе, справедливо полагает: права прокурора одновременно являются его обязанностью. Но важно подчеркнуть, что прокурор, выступая субъектом гражданского процессуального правоотношения, имеет совокупность гражданских процессуальных прав, которые налагаются на государственно-правовую обязанность, вытекающую из государственно-правового правоотношения, субъектом которого одновременно является прокурор [6, с. 42]. Действительно, в соответствии с пунктами 3 и 4
ст. 35 Закона о прокуратуре право на обращение прокурора в суд с заявлением или вступление в дело на любой стадии процесса детерминировано реакцией государства на нарушение закона, повлекшее ущемление прав граждан или охраняемых законом публичных интересов. Таким образом, процессуальное положение прокурора и специфический набор его процессуальных полномочий обусловлены целями участия прокурора в судебном разбирательстве по гражданским делам. Среди них называют защиту прав и свобод граждан, неопределенного круга лиц, публичных образований; укрепление законности; обеспечение верховенства закона; обеспечение законности действий участников судопроизводства; правильность судебных постановлений; помощь суду в осуществлении правосудия. На наш взгляд, цель участия прокурора в рассмотрении гражданского дела обусловлена предназначением органов прокуратуры по надзору за точным и единообразным исполнением законов и направлена на выполнение им комплекса процессуальных полномочий. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве ограничивается определенными пределами, не позволяющими государству вмешиваться в частные судебные споры без достаточных оснований.

Баланс частных и государственных интересов по вмешательству в спорные частные правоотношения достигается обязательным соблюдением ряда предпосылок участия прокурора в гражданском деле. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве обусловлено ролью государства — гаранта прав и свобод человека — в защите нарушенных субъективных прав. Прокурор наделен полномочиями по обращению в суд в интересах физических лиц при определенных обстоятельствах, делающих невозможным самостоятельное обращение гражданина в суд, — по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности. Согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ помимо случаев невозможности самостоятельного обращения в суд заинтересованных лиц по этим мотивам, прокурор вправе реализовать право на обращение в суд в их интересах от своего имени при наличии иных уважительных причин, а также при необходимости защиты жилищных и иных социальных прав. Таким образом, как правильно отмечают К.И. Амирбеков и М.А. Магомедов, основанием применения полномочия прокурора по обращению в суд служит конкретное событие, имеющее юридическое значение, например нарушение прав инвалида. Нарушение прав иного лица, способного самостоятельно защитить в суде свои права, не является основанием для применения данного полномочия прокурора [1, с. 40—42]. Учитывая высокую социальную и правовую значимость участия прокурора в гражданском судопроизводстве, следует согласиться с М. Гадиятовой в том, что обращение прокурора в суд в защиту частных интересов не ограничивает волеизъявление гражданина на инициирование процесса, ни в коей мере не нарушая принцип диспозитивности. Прокуратуру необходимо рассматривать в числе органов, при помощи своих полномочий восполняющих объективную невозможность реализации этого принципа частными субъектами спорных правоотношений [3, с. 45].

Помимо частных интересов, прокурор в гражданском процессе обеспечивает защиту публичного интереса. По мнению Е.В. Токаревой, он усматривается практически во всех случаях обращения прокурора в суд, однако природа публичного интереса различается в зависимости от конкретного субъекта — носителя нарушенного права. Неизменным остается предмет публичного интереса — общее благо, подлежащее судебной защите. Публичный интерес при защите социальных прав граждан, а также прав лиц, особо нуждающихся в защите, заключается в осознанной государством необходимости предоставления защиты наиболее слабой стороне для обеспечения принципов состязательности и равноправия сторон [8, с. 10—11]. А.В. Аргунов вносит некоторые уточнения в понимание публичного интереса как предмета судебной защиты, делая оговорку о том, что в гражданском судопроизводстве могут защищаться только публичные интересы, переплетающиеся с частным правом [2, с. 23—41]. Так или иначе закон предоставляет прокурору для реализации обращения в суд как формы участия прокурора в гражданском процессе определенный набор процессуальных полномочий. Он формируется за счет его процессуальных прав и обязанностей. Традиционно в науке освещаются права прокурора, закрепленные в ч. 2 ст. 45 ГПК РФ в виде фразы: «Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов». Норма прямо не содержит перечень процессуальных прав прокурора и совсем не называет его процессуальные обязанности. С критикой такой формулировки выступила Е.А. Трещева при рассмотрении аналогичного положения арбитражного процессуального законодательства (ч. 4 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ). На ее взгляд, «ни одно лицо не может пользоваться правами и нести обязанности другого субъекта. Процессуальные права и обязанности носят характер неотчуждаемости: их принадлежность конкретным субъектам прямо закреплена в законе. Может иметь место лишь схожесть прав, их общность у различных участников процесса» [9, с. 57—63]. Действительно, проведение параллели между правами различных лиц, участвующих в деле, сглаживает специфику их правового положения, и в первую очередь это касается прокурора. Недостаточное правовое регулирование комплекса процессуальных полномочий прокурора в гражданском процессе является причиной ошибочного отнесения к ним лишь процессуальных прав. Это неправильно потому, что в силу служебного положения прокурор имеет целый ряд специфических обязанностей, свойственных участию в процессе в форме обращения в суд с исковым заявлением (заявлением). Начнем с того, что классическое диспозитивное право заинтересованного лица на обращение в суд для прокурора диспозитивным не является. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 10.07.2017 № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» (далее — Приказ № 475) вменяет в обязанность прокуроров участие в рассмотрении судами дел, возбужденных по искам, заявлениям, административным исковым заявлениям в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, ч. 1 ст. 39 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Таким образом, при наличии на то оснований прокурор получает согласно ГПК РФ право на обращение в суд, которое одновременно является его обязанностью с точки зрения ведомственной нормативной базы. Ряд процессуальных прав прокурора порождают обязанности для него. Например, предъявление в суд искового заявления влечет за собой качественную досудебную подготовку, проведение проверки, собирание доказательственного материала. Часть 3 ст. 131 ГПК РФ возлагает на прокурора специальные обязанности по указанию конкретного нарушенного права и ссылки на норму, предусматривающую способ его защиты, а также доказыванию невозможности предъявления иска самим гражданином либо обращения гражданина к прокурору с просьбой обратиться в суд в его интересах. Помимо этого из права на обращение в суд вытекают обязанности прокурора по поддержанию иска, принятию мер для обеспечения защиты нарушенного права заинтересованного лица в разумный срок, по предъявлению в случае необходимости заявления об ускорении дела, а также заявления о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок. Поддержание иска прокурором обязывает его тщательно готовиться к судебным заседаниям, детально изучать материалы дела, анализировать законодательство и судебную практику по спорным правоотношениям. Отказ в удовлетворении иска, поданного прокурором, требует решения вопроса об обжаловании судебного постановления, а при отсутствии оснований для принесения апелляционного представления Приказ № 475 предписывает прокурорам формировать мотивированное заключение, которое утверждается прокурором, инициировавшим заявление в суд. Составление такого заключения нельзя назвать непосредственной процессуальной обязанностью прокурора потому, что ГПК РФ ее не предусматривает. Таким образом, следует говорить о том, что полномочия прокурора, который обращается в суд с исковым заявлением (заявлением), представляют собой процессуальные права и совпадающие с ними обязанности прокурора; процессуальные права и корреспондирующие им обязанности прокурора; обязанности прокурора, прямо не отвечающие каким-либо процессуальным правам и не регламентированные процессуальным законодательством.
Неразрешенной остается ситуация с правовым регулированием полномочий прокурора при даче заключения по гражданскому делу. Такой формат участия прокурора в гражданском судопроизводстве также предполагает определенный круг полномочий прокурора. ГПК РФ его не очерчивает. Презюмируется, что прокурор по мере необходимости пользуется правами лиц, участвующих в деле, на основании ст. 35 ГПК РФ, за исключением прав, связанных с доказыванием правовой позиции. Но специфика правового положения прокурора, дающего заключение по гражданскому делу, не позволяет настолько упрощенно подходить к проблеме определения объема его полномочий. Процессуальные права прокурора призваны обеспечить выполнение его основной обязанности — составления заключения по делу.
Подводя итог освещению проблемы правового регулирования полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве, можно было бы согласиться с уже имеющимся в науке определением этого понятия. К.И. Амирбеков и М.А. Магомедов понимают под полномочиями прокурора «совокупность его прав и обязанностей, установленных законом или иным соответствующим нормативным правовым актом, с применением (использованием) которых прокурор, при наличии на то оснований, публично выражает свою волю в форме соответствующих юридических актов (актов-решений или актов-действий)» [1, с. 39—44].

Однако дефиниция нуждается в уточнении.

Список литературы

1. Амирбеков К.И., Магомедов М.А. Полномочия прокурора и их классификация // Юридический мир. 2016. № 2. С. 39—44.
2. Аргунов А.В. В поисках надлежащей процедуры рассмотрения дел о признании информационных материалов экстремистскими // Вестник гражданского процесса. 2015. № 6. С. 23—41.
3. Гадиятова М. Защита прокурором частных интересов в гражданском судопроизводстве // Законность. 2010. № 11. С. 44—46.
4. Жилин Г.А. Правосудие по гражданским делам: актуальные вопросы: моногр. М.: Проспект, 2010.
5. Крутиков М.Ю. Гражданско-процессуальный статус прокурора // Современное право. 2007. № 5. С. 69—70.
6. Маслова Т.Н. Проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 42.
7. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 17.01.1992 № 2202-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
8. Токарева Е.В. Защита прокурором публичного интереса в гражданском процессе: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2015. С. 10—11.
9. Трещева Е.А. Статус прокурора в арбитражном процессе нуждается в совершенствовании // Lex russica. 2015. № 10. С. 57—63.
10. Устименко И.В. Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 12, 23.
11. Элементарные начала общей теории права. Право и закон / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. В.И. Червонка. М.: КолосС, 2003. С. 40.