Политический и конституционный аспекты разграничения полномочий в системе исполнительной власти

УДК 342.51

Страницы в журнале: 34-40

Л.П. Волкова,
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Поволжского института Всероссийского государственного университета юстиции Россия, Саратов volkovalp1@mail.ru

Исследуется влияние конституционного и политического аспектов на механизм разграничения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти. Обосновывается, что, во-первых, в основе политического аспекта заложен конфликтный подход к разграничению предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, что требует проведения мониторинга конфликтных ситуаций в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти, разработки модельных конфликтных ситуаций в этой сфере и алгоритма их разрешения. Это позволит управлять конфликтами в сфере разграничения полномочий, оперативно реагировать на их проявления и принимать адекватные форме конфликта меры. Во-вторых, конституционно-правовые аспекты разграничения предметов ведения и полномочий не позволяют вывести такие важные моменты, как принципы разграничения предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, степень самостоятельности субъектов Российской Федерации в установленных предметах совместного ведения.

Ключевые слова: исполнительная власть, предметы ведения, полномочия, федерализм, политический аспект, конституционный аспект, политические конфликты, региональная власть, формы разграничения полномочий.

Организация исполнительной власти выступает одним из важнейших элементов концепции федерализма. Федерализм оказывает существенное влияние на выбор модели разграничения предметов ведения и полномочий, в каком бы аспекте они ни воспринимались. Можно рассматривать три таких аспекта: политический, конституционно-правовой и административно-правовой. В данном исследовании мы остановимся на исследовании политического и конституционного аспектов.
Политический аспект. В условиях современного российского федерализма наблюдается стремление органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления крупных муниципальных образований получить большую независимость от центральной власти. Это обусловлено множеством объективных и субъективных факторов, относящихся к взаимоотношениям в сфере распределения властных полномочий.
Отношения между центром и регионами характеризуются стремлением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации расширить круг своих полномочий за счет повышения объема решаемых вопросов. Данное стремление, с одной стороны, отвечает политическому развитию регионов, с другой стороны, должно соответствовать реальной необходимости и возможности.

Таким образом, наличие в системе исполнительной власти федерального и регионального компонентов уже само по себе содержит благоприятные основы для столкновения федеральных и региональных интересов при попытке концентрации органами исполнительной власти того или иного уровня как можно большего объема полномочий.
Естественное состояние системы исполнительной власти сохраняется, если стремление к большему сосредоточению полномочий происходит в условиях здоровой конкуренции. Но если конкуренция начинает перерастать в конфликт, требуются меры по восстановлению баланса между составляющими систему исполнительной власти частями. Это актуализирует перед федеративным управлением задачу установления равновесия между различными носителями властных функций путем справедливого распределения полномочий по определенным предметам ведения с учетом принципов построения стабильной системы исполнительной власти. Решение этой задачи позволяет снизить риск конфликтов, ставящих всех участников перед необходимостью принятия безальтернативных решений в кризисных ситуациях [9, с. 24].

В современной России существуют проблемы, создающие основу для возникновения политических конфликтов в системе исполнительной власти. Их можно объединить в несколько групп.

1. Проблемы взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: разграничение полномочий и установление сотрудничества.
Объем полномочий федеральных органов исполнительной власти предопределяется интересами федеральной исполнительной власти и ее предназначением в единой системе исполнительной власти Российской Федерации. Разграничение же полномочий по сферам совместного ведения и определение границ самостоятельного поля деятельности субъектов Российской Федерации — процесс довольно сложный и противоречивый. Упорядочивание правоотношений в сфере разграничения предметов ведения и полномочий по «исполнительной вертикали» невозможно «путем пренебрежения к интересам регионов, народов, местных сообществ. Не только в масштабе страны, но и в регионах эти крайности приводят к пагубным процессам дезинтеграции» [2].

2. Проблемы отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации обусловлены распределением финансовых ресурсов. Как справедливо отмечается в литературе, «ахиллесовой пятой российской экономики был и остается ее перераспределительный характер и всеохватывающий патернализм со стороны федерального центра» [6, с. 57]. Правительство РФ в качестве представителя системы федеральных органов исполнительной власти выступает как «огромный расчетный центр, перераспределяющий средства от одних регионов другим. Он работает как насос, выкачивающий самыми разнообразными способами финансовые ресурсы у “богатых” и орошающий дотационным дождем поля “бедных”» [12, с. 62]. Все это в значительной степени осложняет экономические взаимоотношения между федеральным центром и регионами.

Попытки налаживания экономических взаимодействий с регионами активно предпринимались федеральным центром начиная со второй половины 1990-х годов [11; 16], но реальных результатов на практике они не принесли. Федеральное правительство не обладало достаточными политическими и экономическими рычагами воздействия на ситуацию в российских регионах. Импровизация в принятии решений, необеспеченность экономическими и финансовыми ресурсами еще более выявляли слабость федеральной власти и ее неспособность воплотить идеи экономического роста регионов в каждодневную государственную политику.
Существующие беспрецедентные экономические контрасты между различными субъектами Российской Федерации порождают неравенство регионов и вызывают диспропорции в отраслевой и функциональной структуре.
Регионы, обладающие сырьевым капиталом (Республика Башкортостан, Тюменская область, Республика Саха (Якутия), Республика Татарстан), стремятся к расширению своих властных полномочий в сфере управления и отражению собственных интересов в местном законодательстве. В отношениях федерального правительства с органами исполнительной власти указанных субъектов превалирует стремление последних ограничить вмешательство центра в экономическую сферу с одновременной либерализацией внешнеэкономической деятельности и отчислением части таможенных пошлин в местные бюджеты. Таким образом, наблюдается тенденция укрепления самостоятельности данных регионов в решении своих местных проблем.
Субъекты Российской Федерации с развитым промышленным потенциалом (Калужская, Ульяновская области, Республика Удмуртия и ряд других) в отношениях с центральной властью стремятся к протекционистской политике с ее стороны: регулированию цен на энергоносители, предоставлению государственных заказов, выделению кредитов на льготных условиях. То есть здесь можно отметить заинтересованность регионов в привлечении возможностей федерального правительства к решению своих проблем.

Наличие двух разноплановых в экономическом отношении групп регионов и несовпадение их интересов ведет к разрушению межрегиональных связей, замыканию субъектов Российской Федерации «на себя». Углубление разрыва в уровнях социально-экономического развития субъектов в условиях массовой стихийной автаркизации их экономики может иметь самые опасные тенденции: страна в лучшем случае будет обречена на конфедерализацию, а в худшем — на распад либо на возврат к авторитаризму [19, с. 43].
В этой связи требуется выработать принципы разграничения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, которые смогут обеспечить адекватный порядок удовлетворения экономических потребностей и интересов на федеральном и региональном уровнях.

3. Проблемы отношений государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в основном исходят из положений ст. 12 Конституции РФ, рассматривающей местное самоуправление как обособленный от государственного самостоятельный уровень власти. В теории и на практике это конституционное положение до сих пор вызывает множество споров о государственной, негосударственной, смешанной природе местного самоуправления, что приводит к столкновению государственных и муниципальных интересов. В большинстве случаев конфликты сводятся к перераспределению финансовой власти.
Проблема финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления до сих пор не разрешена. В основе многочисленных споров между мэрами и главами регионов стоит вопрос об источнике финансирования не распределенных между государством и местным самоуправлением полномочий. Ярким примером этого является конфликт в Ставропольском крае в борьбе за полномочия между мэром города Георгиевска и главой Георгиевской государственной территориальной администрации. Произошедший спор означал «столкновение кромешной нищеты с провозглашенной независимостью местной власти от власти государственной» [3].
При рассмотрении вопроса ресурсного обеспечения полномочий необходимо согласиться с теми авторами, которые указывают на необходимость параллельного проведения реформы финансовой сферы. Если бы федеральный центр предоставил субъектам Российской Федерации и муниципалитетам необходимые финансовые стимулы, которые вызвали бы реальный интерес у властей, то многих конфликтных ситуаций удалось бы избежать [15]. В такой ситуации создавалась бы возможность для поиска оптимальных форм и методов сотрудничества, а не перекладывания ответственности.

Определяя ресурсы под обеспечение полномочий, необходимо учитывать процессы экономической стабильности, подъема и спада экономики. Если ресурсы рассчитывались в период экономической стабильности, то в период спада будет наблюдаться несбалансированность доходных и расходных источников. Если государство хочет быть эффективным и претендует на поддержку его реформ общественностью, оно должно имеющимися в его распоряжении средствами (экономическими, организационными, правовыми и др.) обеспечить исполнение взятых на себя обязательств в любых условиях экономического цикла.
Если объективно складывается такая ситуация, при которой органы местного самоуправления вследствие невозможности изыскания финансовых средств не могут осуществлять полномочия, то такие полномочия не нужно перекладывать на плечи муниципальных образований. Необходимо сначала помочь муниципалитетам создать основу для нормальной деятельности, а потом уже спрашивать, почему орган муниципальной власти бездействует.

4. Конфликты в сфере разграничения полномочий, связанные с этническим фактором.
Влияние на разграничение предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти оказывает государственная политика в сфере регулирования национально-этнических отношений. Органам исполнительной власти принадлежит решающая роль в реализации механизмов предупреждения межнациональных конфликтов, осуществлении мер правового, организационного и экономического характера в русле национально-культурных интересов. В то же время на исполнительной власти лежит большая ответственность за соблюдение приоритета национальности, нарушение границы которой ведет к развалу многонационального государства [18, с. 25].

Межнациональные конфликты по своей сущности можно классифицировать по разным группам: социально-экономические, политические, сепаратистские и др. Проблемы, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, могут дать толчок возникновению межнациональных конфликтов в следующих сферах:
1) в социально-экономической:
— передел собственности;
— распределение валового национального продукта;
— распределение свободы доступа к природным и энергетическим ресурсам;
— ухудшение экономических показателей;
— низкий социальный уровень обеспечения населения и др.;
2) в политической:
— стремление региональных властей приобрести полномочия большего объема в стратегических направлениях развития региона;
— бездействие органов власти и управления;
— стремление к автономности от центрального правительства;
— препятствия к исполнению федеральных законов;
— сохранение в органах государственной власти и местного самоуправления влияния национальных традиций, религиозных и иных обычаев, отсутствие механизмов их гармонизации в органах исполнительной власти и др.

Специфика деятельности органов исполнительной власти еще раз доказывает, что для сохранения целостности российского государства пора прекращать национальную политику «по-российски», когда главы региональных органов исполнительной власти обещают поддержку федеральному центру взамен на расширение объема полномочий. С одной стороны, нужно учитывать следующее: этнические процессы усложняют обеспечение национального единства и сохраняют риски дестабилизации страны [10, с. 104—105]. С другой стороны, практика уже показала, что в свое время политика расширения полномочий на местных уровнях взамен на лояльность региональных лидеров обеспечила выход из-под контроля многих регионов под лозунгами программ возрождения титульных народов и борьбу за их социальное и культурное благосостояние [14, с. 51—52].

В полиэтническом обществе создается своеобразное идеологическое поле, коррелируемое с общенациональным стереотипом. Национальный инстинкт самосохранения является движущей силой в борьбе наций за право обеспечения себе достойного уровня жизни и выживания, что играет не последнюю роль в формировании национально-этнического сепаратизма.
Таким образом, процесс разграничения полномочий между органами исполнительной власти должен происходить с учетом этнических особенностей субъектов Российской Федерации, но не должен носить национальную окраску.

Пока на высшем уровне не будет продуман механизм снятия противоречий между созданными по принципу «этнос — государство» отдельными территориями и реальной практикой восстановления единой вертикали власти, амбициозная этнократизация многих российских регионов будет представлять собой серьезную угрозу территориальной целостности Российской Федерации.
Таким образом, в политическом аспекте конфликтный подход к разграничению предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления требует проведения мониторинга конфликтных ситуаций в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти, разработки модельных конфликтных ситуаций в этой сфере и алгоритма их разрешения. Это позволит управлять конфликтами в сфере разграничения полномочий, оперативно реагировать на их проявления и принимать адекватные форме конфликта меры.
В условиях, когда в российском государстве «сложился целый комплекс взаимоналожения нескольких глубоких деформаций — общецивилизационного, российского этнического, демографического, социокультурного, политического кризисов» [5, с. 3], требуется создание теоретической конфликтной модели перераспределения полномочий в масштабе исполнительной власти с учетом государственно-правовых, административных, финансово-экономических и иных принципов, только затем данную модель следует законодательно закреплять и внедрять в практику.

Конституционный аспект. Данный аспект связан с конституционным закреплением разграничения предметов ведения и полномочий. Дифференцирование предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляется в следующих формах:
— Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11);
— федеральными законами, если это не противоречит Конституции РФ (ч. 2 ст. 78);
— соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, договорами между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти о передаче осуществления части своих полномочий (части 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ).

Уточнение порядка разграничения предметов ведения и полномочий может осуществляться:
— постановлениями Конституционного Суда РФ в соответствии с п. «в» ч. 2, ч. 3 ст. 125 Конституции РФ;
— согласительными процедурами, используемыми Президентом РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ;
— федеральным законом и договором между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области, в состав которых они входят (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ).
Установленные Конституцией РФ основы разграничения предметов ведения и полномочий должны исходить из конституционных принципов, включая принципы российского федерализма, закрепленные в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. Стоит отметить, что система конституционных принципов, отражающая с достаточной полнотой основы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве, «концептуально не выдержана» [17, с. 5]. Федеративная система будет развиваться и отражать свое предназначение только в состоянии стабильности, когда сочетаются должным образом интересы самой системы и составляющих ее частей [13, с. 419—420]. Поэтому необходимо решить задачу распределения полномочий в системе исполнительной власти в соответствии с конституционными принципами построения федеративного государства.

В силу содержащихся в Конституции РФ лишь общих положений о порядке разграничения полномочий сложившаяся практика имеет явные расхождения с конституционным аспектом дифференцирования предметов ведения и полномочий. В результате сформировалась позиция, согласно которой идея корпоративного федерализма перерастает в «философию унифицированного федерализма» с презумпцией, что «истина находится исключительно у федерального центра» [7, с. 15—18].
Конституционно-правовые аспекты разграничения предметов ведения и полномочий не позволяют вывести такие важные моменты, как принципы дифференцирования предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, степень самостоятельности субъектов Российской Федерации в предметах ведения. Затруднительно в законодательстве найти ответ на вопрос, что означают предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, определить степень участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в осуществлении предметов совместного ведения, объем полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Выработка методологического подхода к разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами в ее составе, отвечающего демократической сущности федеративного устройства государства [2, с. 59] и предотвращающего фактическую централизацию власти при сохранении лишь формальных устоев федерализма [4, с. 50—51], в ходе федеративных и административных реформ осуществлена. Остается много нерешенных вопросов в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.
О порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления Конституция РФ умалчивает. Лишь в ст. 132 вскользь упоминается о некоторых вопросах местного значения (которые по сути, надо отметить, являются полномочиями органов местного самоуправления): управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка. Что касается иных вопросов местного значения, то их можно вывести из положений частей 2 и 3 ст. 40, частей 1 и 2 ст. 41 и частей 2 и 3 ст. 43 Конституции РФ: поощрение жилищного строительства; создание условий для осуществления права на жилище; предоставление малоимущим и другим гражданам, указанным в законе, жилья из муниципального жилищного фонда; оказание медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения; предоставление образования в муниципальных образовательных учреждениях.

Как и в отношениях между центральной властью и регионами, Конституция РФ не раскрывает принципы разграничения предметов ведения и полномочий между государственным и муниципальным уровнями власти, не рассматривает критерии отнесения тех или иных вопросов к числу муниципальных, не закрепляет порядок взаимодействия государственных и муниципальных органов между собой.
Конституционная логика в отнесении тех или иных вопросов к числу местных не прослеживается. Ряд вопросов, закрепленных Конституцией РФ в качестве самостоятельных вопросов местного значения, таковыми не являются, так как уже получили жесткую правовую регламентацию (перечень местных налогов установлен Налоговым кодексом РФ, охрана общественного порядка осуществляется силами и средствами структур общественной безопасности).

Правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления Конституцией РФ не рассматриваются. Исключение составляет лишь порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, который должен быть осуществлен только в форме закона с передачей необходимых финансовых и материальных ресурсов (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).
Конституционная самостоятельность и организационная обособленность местного самоуправления сформировали в юридической науке несколько романтические взгляды на конституционное закрепление местного самоуправления. Предписывая местному самоуправлению «не менее важную роль, чем свобода слова, совести и другие основы демократической системы» [8, с. 20], многие исследователи оказываются в тупике при установлении плоскости, в которой лежат координаты полномочий органов местного самоуправления.

Список литературы

1. Абдулатипов Р. Он стал для страны спасательным кругом // Российская газета. 2002. 30 марта.
2. Васильев В.И. Конституция: изменять или преобразовывать? // Российская Федерация сегодня. 2003. № 14. С. 58—59.
3. Выжутович В. Власть без денег // Российская газета. 2006. 17 нояб.
4. Глигич-Золотарева М. Законодательная база федеративных отношений? Перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 7. С. 48—56.
5. Глухова А.В. Политические конфликты: основания, типология, динамика (теоретико-методологический анализ). М., 2003. С. 3.
6. Калина В.Ф., Кудрявцев В.Б. Гарантии государственной целостности Российской Федерации: политические и правовые механизмы // Социально-гуманитарные знания. 2004. № 1. С. 49—64.
7. Краснов М.А. Федерализм или «демократический централизм»? // Выборы: законодательство и технологии. 2002. № 8—9. С. 15—18.
8. Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М., 2003. С. 20.
9. Медведев Н.П. Политический консенсус в условиях российского федерализма: автореф. дис. … д-ра полит. наук. М., 2000. С. 24.
10. Миронюк М.Г. Человеческое измерение федерализма (Федералистские теории и тенденции развития федеративных отношений в России) // Политические исследования. 2003. № 3. С. 98—108.
11. Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации: указ Президента РФ от 03.06.1996 № 803 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.
12. Пастухов В.Б. Российский федерализм: политическая и правовая практика // Общественные науки и современность. 2003. № 3. С. 53—65.
13. Руткевич М.Н. Общество как система. Социологические очерки. СПб., 2001. С. 419—420.
14. Рязанцев В.В., Одинцов А.А. Федеративные проблемы российской государственности // Вестник Московского государственного университета. Серия 18: Социология и политология. 2001. № 1. С. 44—65.
15. Стародубровская И. Муниципальная реформа: о чем мы спорим // Консерватор. 2002. № 15.
16. Об утверждении программы Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997—2000 годах»: постановление Правительства РФ от 31.03.1997 № 360 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 19. Ст. 23.
17. Умнова И.А. Федерализм и конституционное правосудие в России. М., 1999. С. 5.
18. Чинчиков А.А. Целостность государства: вопросы теории: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1995. С. 25.
19. Экономические проблемы становления российского федерализма / отв. ред. С.Д. Валентей. М., 1999. С. 43.