Особенности представительства юридических лиц в административном производстве

УДК 342.97 

Страницы в журнале: 38-42

И.Ю. Синдеева,

кандидат юридических наук, доцент кафедры правового регулирования экономики и финансов Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, адвокат Россия, Москва iy.sindeeva@migsu.ru

Е.В. Черникова,

доктор юридических наук, кандидат экономических наук, доцент, зав. кафедрой правового регулирования экономики и финансов Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, федеральный судья в отставке Россия, Москва ec8064@mail.ru

Анализируются отдельные проблемы реализации института представительства юридических лиц в административном производстве, особенности его оформления, соотношение административно-правовых и гражданско-правовых начал в ходе регулирования института представительства юридических лиц при привлечении их к административной ответственности. Рассматриваются статус защитника и представителя лица в административном процессе, различия в оформлении их полномочий, последствия неизвещения законного представителя юридического лица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, вынесения постановления о назначении административного наказания. Затрагиваются некоторые вопросы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля на основе анализа судебных актов.

Ключевые слова: представительство, административное производство, органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, представитель, защитник, законный представитель юридического лица, административное дело, административное правонарушение, административная ответственность, доверенность, надлежащее извещение.

Введение. В правовой теории представительство традиционно относится к институтам гражданского права, издавна привлекая внимание ученых и практиков. Характеристика известного русского цивилиста В.А. Рясенцева относительно исключительной путаницы в терминологии данного гражданско-правового института стала почти афоризмом, предопределяющим его дальнейшее изучение и наблюдение в правоприменении.

Как известно, организации не могут выступать лично, поэтому они действуют исключительно через представителей, в качестве которых чаще всего выступают их органы либо уполномоченные представители. И здесь возникают различные понятия: представитель, законный представитель, защитник. А развитие хозяйственного оборота, разнообразие форм участия в нем юридических лиц необратимо влечет использование данного правового института различными отраслями права, что указывает на его комплексный характер и расширение сферы правоприменения.

Отдельный интерес, на наш взгляд, представляют некоторые проблемы применения института представительства юридических лиц в административном процессе при привлечении их к административной ответственности за административное правонарушение, выявленное в результате проведения проверки органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Насущным при этом является вопрос о соотношении публично-правовых и гражданско-правовых начал, влекущем необходимость взаимодействия административно-правовых и гражданско-правовых норм при регулировании представительства юридических лиц при привлечении их к административной ответственности, об объеме полномочий и правовых последствиях осуществляемых представителем действий.

Основная часть. Из анализа сложившейся судебной арбитражной практики усматривается, что почти половина заявлений об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей судами удовлетворяется по основаниям несоблюдения этими органами требований Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и соответствующих административных регламентов исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора. Среди таковых можно назвать отсутствие оснований проведения плановой проверки; отсутствие приказа руководителя о проведении проверки; неизвещение законного представителя юридического лица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении; отсутствие в деле протокола об административном правонарушении либо акта проверки.  

В целом все эти процессуальные нарушения относятся к безусловным основаниям для отмены судом постановлений административных органов о привлечении лица к административной ответственности и не вызывают сомнений у участников административных процессов.

Наша задача — рассмотреть проблемы, возникающие при отмене указанных постановлений в связи с неисполнением административным органом обязанности по предварительному извещению лица о времени и месте составления протокола, вынесения постановления об административном правонарушении в отношении юридического лица. При этом фактически уведомление о предстоящем процессуальном действии заблаговременно вручено лично представителю юридического лица, его юрисконсульту с надлежаще оформленной доверенностью на представление интересов лица в судах и государственных органах, на ведение дел со всеми возможными правами, но без указания в доверенности на полномочия по участию в конкретном административном деле.

В отношении обозначенной ситуации мнения специалистов разделяются, и основных позиций сформировалось две. В соответствии с первой для защиты интересов юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении его представителю следует оформлять доверенность для участия в каждом конкретном административном производстве, если он не обладает статусом адвоката. Такая доверенность будет полной и достаточной для принятия юрисконсультом извещения и служить доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о рассмотрении дела об административном правонарушении, вынесении постановления. Вторая позиция соответственно предполагает, что для надлежащего представительства юридического лица в деле об административном правонарушении общей доверенности на представление интересов лица в судах и государственных органах достаточно, а специальная доверенность с указанием полномочия на участие в конкретном административном производстве не требуется.

Рассмотрим обоснования первой позиции. Так, в соответствии со ст. 28.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях составление протокола по делу об административном правонарушении в отношении юридического лица осуществляется в присутствии его законного представителя. В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель и иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Перечень законных представителей является исчерпывающим. Представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. В этой связи его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя[1].

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным лицом (законным представителем), в качестве защитника. В соответствии со ст. 25.5 КоАП РФ в качестве защитника или представителя лица к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо. Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным адвокатским образованием, а полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, подтверждаются доверенностью, оформленной в соответствии с законом. Текст статьи может быть истолкован таким образом, что оформление представительства требуется каждый раз в конкретном административном производстве. Кстати, и в ордере адвоката в данном случае указывается определенное административное дело.

Протокол по делу об административном правонарушении, составленный без участия законного представителя и при отсутствии доказательств его надлежащего извещения, не может быть признан доказательством по делу и теряет свою юридическую силу как процессуальный документ.

Если в деле нет подтверждения получения юридическим лицом извещения о возбуждении и рассмотрении дела и в составлении протокола участвует не законный представитель юридического лица (руководитель), а юрист с общей доверенностью, который законным представителем юридического лица не является, как это и происходит в большинстве случаев, то постановление о назначении административного наказания зачастую отменяется судом. Считается, что лицо не уведомлено о возбуждении и рассмотрении дела, о составлении протокола. Возбуждение дела об административном правонарушении в отсутствие законного представителя общества, не извещенного надлежащим образом о времени и месте совершения процессуального действия, лишает общество возможности обеспечить явку законного представителя и воспользоваться правами, гарантированными КоАП РФ лицам, привлекаемым к административной ответственности. Представитель лица, получающий такое извещение лично, должен предъявить доверенность на представление юридического лица в данном конкретном административном деле. Только такая доверенность и наличие ее копии в деле могут служить доказательством уведомления юридического лица о рассмотрении дела, а не общая доверенность[2].

Следует отметить, что указанная правовая позиция соответствует теории специального представительства в арбитражном процессе, требующей указания в доверенности представителя специальных полномочий.

Вторая точка зрения о том, что для надлежащего представительства юридического лица в административном производстве общей доверенности на представление интересов лица в судах и государственных органах достаточно и специальная доверенность не требуется, основана на гражданско-правовом порядке выдачи доверенности, определенном гражданским законодательством (ст. 53 Гражданского кодекса РФ). Гражданско-правовая теория допускает, что представитель с общей доверенностью наделен полномочиями представлять интересы лица и в административном производстве.

Обе позиции достаточно аргументированы. Однако, анализируя нормы административного и гражданского права о представительстве в их взаимосвязи, сложившуюся судебно-арбитражную практику, полагаем в целях эффективного правоприменения целесообразной и верной первую позицию.

Правовая теория определяет, что полномочие представителя, на основании которого он совершает самостоятельные юридические действия, формируется представляемым и отражается в доверенности. Объем полномочий, их пределы, сфера применения, в том числе административный процесс, требуют, на наш взгляд, конкретизации. Участие в административном производстве, по нашему мнению, можно отнести к специальным полномочиям. В связи с изложенным полагаем, что для повышения эффективности защиты интересов юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении его представителю, юрисконсульту, не имеющему статуса адвоката, следует оформлять специальную доверенность для участия в конкретном административном производстве. Получение с данной доверенностью извещений и вызовов для производства процессуальных действий в деле административного производства в отношении юридического лица позволит более полноценно пользоваться всеми правами представителя и исключит возможности нарушения прав и законных интересов представляемого. Представляемое юридическое лицо будет в таком случае считаться надлежаще извещенным о предстоящем действии административного органа.

Специальная доверенность не только документ, удостоверяющий полномочия: ее наличие одновременно является подтверждением исполнения административным органом своей обязанности по надлежащему извещению законного представителя общества о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении. Юрисконсульт организации как ее представитель должен позаботиться об оформлении такой доверенности заблаговременно, если, конечно, он не планирует добиваться впоследствии отмены в судебном порядке постановления об административном правонарушении в отношении юридического лица по основаниям его неизвещения, невозможности обеспечения участия в деле своего представителя. Представитель юридического лица с общей доверенностью,  содержащей полномочия на участие в административных делах, допускается к участию в деле только в том случае, если есть доказательства его надлежащего извещения,  например наличие в административном деле почтового уведомления об извещении[3].

Заключение. Часть первая ГК РФ содержит общие положения о доверенности, регламентирующие порядок ее удостоверения, передоверия, прекращения доверенности, которые не входят в противоречие с положениями КоАП РФ. Административный процесс — особый. По его завершении для лица, подвергнутого административному наказанию, наступают совсем иные последствия по сравнению с результатами процесса гражданского. Кроме того, установление вины юридического лица  в совершении административного правонарушения может привести к выводу о виновности должностного лица. Поэтому не случайно в положениях КоАП РФ о представительстве, в отличие от ГК РФ, Гражданского процессуального кодекса РФ, Арбитражного процессуального кодекса РФ, употребляется термин «защитник», т. е. речь идет о защите интересов лица в споре с государственным органом в конкретном административном производстве.

Следует отметить, что не только КоАП РФ, но и ГПК РФ, и АПК РФ, и Уголовно-процессуальный кодекс РФ, как и Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» содержат свои специальные нормы о представительстве. Именно эти нормы применяются при соответствующих процессах, а не общие нормы ГК РФ. На наш взгляд, это и есть проявления тесного взаимодействия публичных и частных начал в рамках комплексного института представительства и новая грань его развития.

Наше мнение, высказанное в статье, ни в коей мере не претендует на исключительную истинность, а является приглашением всех заинтересованных лиц к научно-практической дискуссии в целях дальнейшего исследования древнейшего правового института представительства.

Список литературы

1. Казина Т.В. Актуальные вопросы правоприменительной деятельности органов административной юстиции // Материал подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2016.
2. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (поглавный) / под ред. А.А. Муравьёва. М.: Проспект, 2015.
3. Козлова М.Ю. Положения о представительстве и доверенности в современном российском гражданском законодательстве // Материал подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2015.
4. Тетерина Т.В. Некоторые проблемы представительства в административном судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 6. С. 14—18.
5. Ширвиндт А.М. Актуальные вопросы представительства: Комментарий к пунктам 122—132 Постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации // Вестник экономического правосудия Российской Федерации.2015. № 12.С. 61—144.

Библиография

1 См.: постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 26.07.2007 № 46 «О внесении изменений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 г. № 10 “О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях”»// Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2 См.: постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» // Доступ из СПС «КонсультатнтПлюс».

3 См.: постановление Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2016  № 12АП-10676/2016 по делу № А57-12586/2016 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».