Добавлено в закладки: 0
УДК 340.132.83:342.565.2
Страницы в журнале: 21-27
И.В. Колосов,
главный специалист-эксперт Правового департамента Министерства экономического развития РФ Россия, Красноярск i.v.kolosov@yandex.ru
Исследуются решения Конституционного Суда РФ, раскрывающие конституционно-правовой смысл права на судебную защиту, с точки зрения теории утилитаризма, а именно при помощи анализа полезности и уровня благосостояния лиц, реализующих данное право. Кроме того, с теоретической точки зрения раскрывается содержание права на судебную защиту и на обращение в суд. Особое внимание уделяется исследованию позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 05.07.2016 № 15-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 24.18 Федерального закона “Об оценочной деятельности в Российской Федерации” в связи с жалобой администрации муниципального образования города Братска», в соответствии с которой было признано право на обращение в суд муниципального образования с целью оспаривания решения, принятого по заявлению собственника, о существенном снижении кадастровой стоимости земельного участка, не находящегося в собственности муниципального образования, но расположенного на его территории.
Ключевые слова: Конституционный Суд РФ, право на судебную защиту, право на обращение в суд, полезность, утилитаризм, экономический анализ права, кадастровая стоимость, земельный налог.
Право на судебную защиту является одним из фундаментальных прав человека и гражданина, на котором зиждется государственность и общественное устройство любого современного демократического государства. В Российской Федерации в связи с изданием постановления Конституционного Суда РФ от 05.07.2016 № 15-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 24.18 Федерального закона “Об оценочной деятельности в Российской Федерации” в связи с жалобой администрации муниципального образования города Братска» (далее — Постановление № 15-П) [29] теоретическое понимание содержания права на судебную защиту может в некоторой степени измениться, с чем связана актуальность настоящего исследования. Постановлением № 15-П фактически было установлено, что муниципальное образование в определенной ситуации имеет право на обращение в суд не в случае наличия юридического факта, который им оспаривается, а только при наличии такого юридического факта с одновременным существенным изменением какой-либо величины (обстоятельства), влекущей за собой изменение положения муниципального образования, что с экономической точки зрения выражается в определенном изменении совокупного общественного благосостояния (на уровне муниципального образования). В связи с этим также отметим, что в нашей работе поставлена цель проведения анализа существующего понимания права на судебную защиту, его конституционно-правового смысла, раскрываемого в решениях КС РФ, в том числе в Постановлении № 15-П, с точки зрения теории утилитаризма.
КС РФ неоднократно высказывал правовую позицию, согласно которой право на судебную защиту, установленное ст. 46 и иными взаимосвязанными с ней положениями Конституции РФ [2], относится к основным, неотчуждаемым правам и свободам человека и гражданина. Это право предполагает наличие конкретных гарантий, которые позволяли бы реализовывать его в полном объеме и обеспечивали бы эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям объективности, беспристрастности, справедливости (постановления от 16.03.1998 № 9-П [17], от 29.04.1998 № 13-П [18], от 02.02.1999 № 3-П [19], от 23.03.1999 № 5-П [20], от 14.02.2000 № 2-П [22] и др.).
Право на судебную защиту по смыслу ч. 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 56 Конституции РФ не подлежит ограничению, поскольку ущемление этого права ни при каких обстоятельствах не может быть обусловлено необходимостью достижения признаваемых Конституцией РФ целей (постановления КС РФ от 05.02.1993 № 2-П [14], от 03.05.1995 № 4-П [15], от 30.11.1995 № 16-П [16], от 29.04.1998 № 13-П [18]).
Поскольку данное право не подлежит ограничению и повсеместно используется (за 2016 год судами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации только в их первых инстанциях рассмотрено около 25 973 тыс. дел [33]), а также поскольку, как было отмечено М.Ю. Осиповым, реализация права выступает критерием, который показывает эффективность или неэффективность правового регулирования [13, с. 8—10], полагаем, что наличие права на судебную защиту, его использование (что является одной из форм реализации права) отражается при помощи функции полезности соответствующих лиц и влияет на их уровень благосостояния.
Р.М. Нуреев под полезностью блага понимает способность экономического блага удовлетворять одну или несколько человеческих потребностей [5, с. 120]. Индивиды, вступая в гражданские и иные правоотношения, получают экономические блага, способные удовлетворять их потребности (например, заключая договоры, по которым осуществляется отчуждение имущества). Бесспорно, это влияет на их общую полезность (полезность «товарного набора»). Но если контрагент не исполнил или ненадлежащим образом исполнил обязательства, тогда кредитор по обязательству (что справедливо также для правоотношений иного характера) может осуществлять защиту своих прав, в том числе используя право на судебную защиту. Таким образом, принятие судом решения о восстановлении права в любом случае влияет на полезность заявителя (истца) вне зависимости от характера правоотношений и обеспечивает стабильность гражданского оборота, поскольку благо, не полученное заявителем в связи с нарушением его прав, подлежит передаче (или возмещению) согласно принятому решению суда. Таким образом, полагаем, что реализацию права на судебную защиту возможно исследовать с точки зрения теории утилитаризма.
Но что означает в трактовке КС РФ и федерального законодателя реализация права на судебную защиту в полном объеме? Что может пониматься под ограничением этого права с позиции указанных субъектов? И как это находит отражение в их функции полезности (сказывается на их уровне благосостояния)?
Отвечая на данные вопросы, следует отметить, что КС РФ в своих решениях указал на то обстоятельство, что гарантируя каждому право на судебную защиту, ст. 46 Конституции РФ непосредственно не устанавливает какой-либо определенный порядок реализации данного права и не предполагает возможности для гражданина по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру судебного оспаривания, устанавливаемые федеральными законами (определения от 24.09.2012 № 1712-О [8], от 04.10.2012 № 1912-О [9], от 18.10.2012 № 1946-О [10], от 28.05.2013 № 769-О [11] и др.). При этом закрепление в федеральном законе применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел способов и процедур судебной защиты обусловливается особенностями материальных правоотношений, определяющих предмет рассмотрения в каждом виде судопроизводства, а также характером рассматриваемых дел, существом и значимостью вводимых санкций и правовых последствий их назначения (постановления КС РФ от 21.03.2007 № 3-П [24], от 17.01.2008 № 1-П [26] и от 21.12.2011 № 30-П [28], определение КС РФ от 04.06.2013 № 900-О (далее — Определение № 900-О) [12]).
Таким образом, из позиции КС РФ и положений законодательства Российской Федерации следует, что право на обращение в суд, которое выступает в качестве производного от права на судебную защиту [30, с. 42—47], не является абсолютным. Так, федеральным законодателем определен перечень субъектов, имеющих право обращаться в суд с исковым заявлением либо в иной форме за защитой своих прав, установлены сроки исковой давности, закреплены иные пределы реализации права на обращение в суд. В частности, лицо, права которого нарушены, не может обратиться в суд по истечении сроков исковой давности, только если эти сроки не будут восстановлены судом. Не может обратиться в суд за судебной защитой и лицо, права которого фактически не были нарушены, даже если юридический факт нарушения положений закона или иного нормативного правового акта имел место, но таким нарушением его права не затрагиваются (за определенными исключениями, установленными федеральным законодателем). Все это, на наш взгляд, направлено на обеспечение стабильности гражданского оборота.
При этом федеральный законодатель, устанавливая указанные ограничения права на обращение в суд, фактически не нарушает и не ограничивает право на судебную защиту. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 46 Конституции РФ установлено, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Таким образом, гарантируется только судебная защита прав и свобод только этого лица в определенные сроки и в установленном порядке. Если его права и свободы не были нарушены, то фактически и защита не может быть реализована, даже если имело место нарушение закона. Порядок реализации права на судебную защиту, включая определение сроков исковой давности, в том числе посредством реализации права на обращение в суд, устанавливается федеральным законодателем с учетом особенностей правоотношений.
В связи с вышеизложенным возникает еще один вопрос: каковы пределы усмотрения федерального законодателя, его дискреционные полномочия при определении в федеральном законодательстве содержания права на обращение в суд, порядка осуществления судебной защиты в рамках права на судебную защиту, закрепленного Конституцией РФ?
Такие пределы четко не определены в законодательстве Российской Федерации. В связи с этим для ответа на вышеуказанные вопросы требуется проведение анализа решений КС РФ, в которых раскрывается конституционно-правовой смысл содержания права на судебную защиту.
Так, положение ч. 1 ст. 24.18 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон об оценочной деятельности) [7], согласно которому результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены юридическими лицами в случае, если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права и обязанности этих лиц, а также органами государственной власти, органами местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в суде и комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, Постановлением № 15-П признано не соответствующим ч. 1 ст. 46, ч. 3 ст. 55 и ст. 133 Конституции РФ в той мере, в какой оно препятствует органам местного самоуправления оспаривать в судебном порядке результаты определения кадастровой стоимости земельного участка в случаях, когда по заявлению собственника этого земельного участка его кадастровая стоимость была существенно снижена на основании установления рыночной стоимости, чем могут быть затронуты права и законные интересы данного муниципального образования, в том числе связанные с поступлениями налоговых доходов в местный бюджет.
Иными словами, КС РФ признал нарушающим (ограничивающим) право на судебную защиту положение Закона об оценочной деятельности, определяющего пределы права на обращение в суд в виде установления ограничения (непредоставление соответствующего права) на обращение в суд за судебной защитой в связи с оспариванием установленной кадастровой стоимости земельного участка, не находящегося в собственности муниципального образования, но расположенного на его территории. Таким образом, в данной ситуации можно сделать вывод, что федеральный законодатель превысил предоставленные ему Конституцией РФ пределы усмотрения и дискреционные полномочия.
В другой ситуации, исходя из вынесенного Определения № 900-О, рассматривался вопрос о соответствии положений ч. 1 ст. 30.1 «Право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении» Кодекса РФ об административных правонарушениях [1] статьям 21, 23, 45, 46, 48 и 55 Конституции РФ в связи с тем, что содержащиеся в ней законоположения лишают близких родственников умершего права обжаловать вынесенное в отношении него постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.
Вместе с тем КС РФ в Определении № 900-О указал, что правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях не влечет ситуаций, когда лицо, в отношении которого производство по делу прекращено в связи с его смертью, признавалось бы виновным в его совершении фактически без рассмотрения дела по существу, и не порождает для супруга, супруги, близких родственников умершего лица и других заинтересованных лиц негативных последствий.
Таким образом, Определением № 900-О было отказано в принятии к рассмотрению жалобы, из чего, соответственно, следует, что положения ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ не могут рассматриваться как нарушающие право на судебную защиту. Полагаем, что данная позиция могла быть основана именно на том, что в случае гипотетического предоставления такого права применительно к данной ситуации с последующим его использованием «полезность»1 супруги умершего лица не изменится, поскольку фактически принятое судом решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении и признание умершего лица невиновным в совершении административного правонарушения влекут за собой одинаковые правовые последствия и различны только по своей форме, но не по содержанию.
Отметим, что в целом в аналогичной ситуации, но применительно к другим правоотношениям КС РФ было принято иное по своему существу решение. Так, в постановлении от 14.07.2011 № 16-П [27] КС РФ пришел к выводу, что при прекращении уголовного дела в связи с таким нереабилитирующим основанием, как смерть подозреваемого (обвиняемого), прекращается и дальнейшее доказывание его виновности, но при этом подозрение или обвинение в совершении преступления с него не снимается; напротив, по существу, констатируется совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, конкретным лицом, от уголовного преследования которого государство отказывается по причине его смерти; тем самым такое лицо без вынесения и вступления в законную силу обвинительного приговора суда фактически признается виновным в совершении преступления.
КС РФ указал, что в данной правовой ситуации близкие родственники умершего обладают законным интересом, оправдывающим дальнейшее рассмотрение уголовного дела, и признал положения Уголовно-процессуального кодекса РФ, закрепляющие в качестве основания прекращения уголовного дела смерть подозреваемого (обвиняемого), не соответствующими Конституции РФ, в том числе поскольку данные положения нарушали (ограничивали) право на судебную защиту. Исходя из этого, отметим, что полезность родственников в зависимости от оснований прекращения уголовного дела, т. е. по реабилитирующим либо по нереабилитирующим основаниям, является различной. Так, первый случай является более «полезным» для родственников умершего, чем второй, поскольку в итоге основания прекращения уголовной ответственности непосредственно влияют на честь и доброе имя умершего лица и опосредованно оказывают влияние на полезность его родственников.
Таким образом, пределы права на обращение в суд зависят от особенностей правоотношений и могут быть выражены через полезность соответствующих заявителей (потенциальных заявителей). В связи с этим полагаем, что исчерпывающее понимание реализации права на судебную защиту в полном объеме также может быть определено только в каждой конкретной ситуации в зависимости от особенностей правоотношений.
Возвращаясь к Постановлению № 15-П, стоит отметить: в соответствии с п. 1 ст. 390 Налогового кодекса РФ [4] установлено, что налоговая база по земельному налогу определяется как кадастровая стоимость земельных участков. Согласно ст. 15 НК РФ [3] земельный налог является местным налогом. По своей сути он — один из доходов муниципальных образований, зачисляемый по нормативу 100% в местные бюджеты.
В связи с этим в Постановлении № 15-П отмечается, что существенное снижение кадастровой стоимости земельного участка, особенно если этот земельный участок имеет крупные размеры, может уменьшить, и весьма значительным образом, поступающие в местный бюджет налоговые доходы, а следовательно, и финансовые возможности органов местного самоуправления для удовлетворения потребностей жизнеобеспечения населения.
Таким образом, исходя из Постановления № 15-П, муниципальное образование имеет экономический интерес в установлении кадастровой стоимости земельного участка, а следовательно, должно иметь возможность оспорить кадастровую стоимость земельного участка в случае, когда по заявлению собственника этого земельного участка его кадастровая стоимость была существенно снижена на основании установления рыночной стоимости, поскольку, на наш взгляд, это самым непосредственным образом оказывает влияние на муниципальное образование и опосредованно — на уровень благосостояния граждан (функцию полезности), проживающих на территории данного муниципального образования, в связи с тем, что большие налоговые доходы муниципального образования открывают большие возможности, с учетом ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6] и иных его положений, для осуществления самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения.
Анализируя Постановление № 15-П, можно отметить еще одно направление формирования позиции КС РФ, связанное с теорией утилитаризма. КС РФ сформулировал позицию в Постановлении № 15-П, согласно которой неустановление Законом об оценочной деятельности права муниципального образования обжаловать только существенное снижение кадастровой стоимости земельного участка является нарушением права на судебную защиту. Исходя из этого следует, что если кадастровая стоимость такого земельного участка снижена несущественно, то права муниципального образования не нарушаются и не подлежат судебной защите даже несмотря на то, что в итоге поступления в местный бюджет от земельного налога все равно снизятся.
Что будет считаться существенным снижением кадастровой стоимости земельного участка, исходя из п. 3 резолютивной части Постановления № 15-П, надлежит определить федеральному законодателю либо суду в зависимости от конкретной ситуации, в случае если это не сделает федеральный законодатель. Вместе с тем неопределение на уровне федерального закона критериев существенного снижения кадастровой стоимости, на наш взгляд, может приводить к возникновению правовой неопределенности по поводу пределов права муниципального образования на обращение в суд и к дополнительным трансакционным издержкам, связанным с осуществлением судебных разбирательств.
Необходимость установления правового регулирования, обеспечивающего правовую определенность, отмечал в своих решениях КС РФ. Так, им было указано, что неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного применения его норм — в противоречие конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; в противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления КС РФ от 15.07.1999 № 11-П [21], от 27.05.2003 № 9-П [23] и от 27.05.2008 № 8-П [25]).
Однако установление четких критериев существенного снижения кадастровой стоимости в федеральном законе может быть затруднительным для федерального законодателя ввиду большого количества муниципальных образований и необходимости предусмотрения их специфики при установлении указанных критериев, что, однако, не освобождает федерального законодателя от соблюдения конституционных принципов равенства и справедливости. Вместе с тем постановлением Государственной Думы от 22.03.2017 № 1192-7 ГД был принят проект федерального закона № 67484-7 «О внесении изменений в статью 24.18 Федерального закона “Об оценочной деятельности в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части уточнения сроков применения кадастровой стоимости) (далее — законопроект) [32], направленный на внесение изменений в законодательство Российской Федерации в целях его приведения в соответствие Конституции РФ с учетом Постановления № 15-П. Законопроектом не предусмотрено установление критериев существенного снижения кадастровой стоимости. При такой редакции законопроекта решение о существенности будет приниматься судом в каждой конкретной ситуации. Заметим, что текст законопроекта пока еще не принят в окончательной редакции и может быть изменен.
Положения Постановления № 15-П, подлежащие развитию федеральным законодателем, согласно которым основанием права на судебную защиту является не юридический факт нарушения закона, а такой юридический факт с одновременным существенным изменением какой-либо величины (обстоятельства), создают концептуально новый подход в теории права и государства и в теории конституционного права в понимании осуществления права на судебную защиту в полном объеме и права на обращение в суд. Новый подход по своему существу основывается на теории утилитаризма с учетом достижений экономики благосостояния, поскольку фактически предоставляет право обжаловать изменение указанной величины, в случае если такое изменение находит отражение в функции полезности и уровне благосостояния лица, которому предоставляется такое право.
Список литературы
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. Ст. 1.
- Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
- Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): федер. закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
- Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): федер. закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.
- Нуреев Р.М. Курс микроэкономики. 2-е изд., изм. М.: Норма; Инфра-М, 2011. С. 120.
- Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
- Об оценочной деятельности в Российской Федерации: федер. закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3813.
- Определение КС РФ от 24.09.2012 № 1712-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
- Определение КС РФ от 04.10.2012 № 1912-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
- Определение КС РФ от 18.10.2012 № 1946-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
- Определение КС РФ от 28.05.2013 № 769-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
- Определение КС РФ от 04.06.2013 № 900-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
- Осипов М.Ю. Понятие и основные формы реализации права // Современное право. 2010. № 2. С. 8—10.
- Постановление КС РФ от 05.02.1993 № 2-П // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 12. Ст. 445.
- Постановление КС РФ от 03.05.1995 № 4-П // Собрание законодательства РФ. 1995. № 19. Ст. 1764.
- Постановление КС РФ от 30.11.1995 № 16-П // Собрание законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4969.
- Постановление КС РФ от 16.03.1998 № 9-П // Собрание законодательства РФ. 1998. № 12. Ст. 1459.
- Постановление КС РФ от 29.04.1998 № 13-П // Собрание законодательства РФ. 1998. № 19. Ст. 2142.
- Постановление КС РФ от 02.02.1999 № 3-П // Собрание законодательства РФ. 1999. № 6. Ст. 867.
- Постановление КС РФ от 23.03.1999 № 5-П // Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст. 1749.
- Постановление КС РФ от 15.07.1999 № 11-П // Собрание законодательства РФ. 1999. № 30. Ст. 3988.
- Постановление КС РФ от 14.02.2000 № 2-П // Собрание законодательства РФ. 2000. № 8. Ст. 991.
- Постановление КС РФ от 27.05.2003 № 9-П // Собрание законодательства РФ. 2003. № 24. Ст. 2431.
- Постановление КС РФ от 21.03.2007 № 3-П // Собрание законодательства РФ. 2007. № 14. Ст. 1741.
- Постановление КС РФ от 27.05.2008 № 8-П // Собрание законодательства РФ. 2008. № 24. Ст. 2892.
- Постановление КС РФ от 17.01.2008 № 1-П // Собрание законодательства РФ. 2008. № 4. Ст. 300.
- Постановление КС РФ от 14.07.2011 № 16-П // Собрание законодательства РФ. 2011. № 30. Ст. 4698.
- Постановление КС РФ от 21.12.2011 № 30-П // Собрание законодательства РФ. 2012. № 2. Ст. 398.
- Постановление КС РФ от 05.07.2016 № 15-П // Собрание законодательства РФ. 2016. № 29. Ст. 4900.
- Сахнова Т.В. О концептуальных категориях исковой защиты (к дискуссии о современном понимании иска) // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. № 2. С. 42—47.
- Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 18.12.2001 № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52. Ст. 4921.
- URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ %28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=67484-7&02 (дата обращения: 09.04.2017).
- URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79 (дата обращения: 10.04.2017).
- URL:http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201704040013 (дата обращения: 10.04.2017).
- URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201704040020 (дата обращения: 10.04.2017).