Оптимизация института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации [1]

УДК 342.41:342.591

Страницы в журнале: 10-15

И.С. Чалых,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Юридического института Сыктывкарского государственного университета им. Питирима Сорокина Россия, Сыктывкар kgpd@syktsu.ru

Актуализируется проблема законодательного оформления и фактической реализации института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации, связанная с выявленным несоответствием фокусным конституционным установлениям; на основе проведенного анализа федерального и регионального законодательства, регулирующего вопросы наделения муниципалитетов такими полномочиями, и практики его применения, с учетом устойчивых доктринальных позиций обоснована необходимость законодательной оптимизации данного института; для ее направленного осуществления сформулированы и обоснованы критерии ограничения инициативы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, отдельные государственные полномочия, наделение, Российская Федерация, институт, законодательство, оптимизация, ограничение, критерии.

Институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями еще несколько лет назад вызывал острые дискуссии в доктрине конституционного и муниципального права, практике реализации как федерального, так и регионального законодательства, а также попытки его совершенствования в части приведения в соответствие смыслу и содержанию базовых принципов и установлений (статьи 12, 130, 132, 133 Конституции РФ [7]). Однако в последнее время интерес к данной проблеме, как представляется, необоснованно снизился, хотя ключевая проблема — о функциональном назначении в сопряжении с компетенционной самостоятельностью местного самоуправления — так и не была окончательно разрешена. Данный вывод подтверждается и актуальными по периоду издания публикациями ведущих исследователей в области муниципального права.

К примеру, В.И. Васильев отмечает, что Конституция РФ, определяя в ч. 1 ст. 132 решение вопросов местного значения как основную функцию органов местного самоуправления, предусматривает возможность наделения муниципалитетов отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132). Но на практике указанные полномочия из «отдельных» превращаются в основные и преобладают в общем объеме полномочий органов муниципальной власти. В частности, расходы бюджетов в ряде городских округов и муниципальных районов на 60—70% состоят из расходов на осуществление отдельных государственных полномочий. Здесь, как верно подчеркивает В.И. Васильев, следует обратить особое внимание на проблему соотношения полномочий органов местного самоуправления, связанных с решением вопросов местного значения, и фактически адресуемых ему государственных задач, которая приобретает характер концептуальной, затрагивающей конституционные основы местного самоуправления в России [2, с. 13].

Между тем анализ федерального и регионального законодательства, регулирующего отдельные вопросы функционирования муниципальной власти, позволяет сделать вывод об укреплении института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и постоянном расширении сфер его реализации. При этом периодическая корректировка профильных законодательных норм не изменяет юридического и политического содержания данного института, а лишь в большей части конкретизирует процедурные аспекты его применения, что не позволяет говорить о наличии тенденций к разрешению вышеуказанной концептуальной проблемы. Напротив, сложившаяся правоприменительная ситуация демонстрирует отклонение от конституционно обусловленного понимания сущности и назначения местного самоуправления в механизме российского государства.

Так, федеральный законодатель, используя достаточно пространные формулировки вопросов местного значения в статьях 14—16.2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) [12], закрепляет за органами местного самоуправления широкий перечень специальных полномочий в различных сферах жизнедеятельности общества и государства, в числе которых полномочия для решения государственных задач (что уже носит дискуссионный характер [10]). В данной связи следует согласиться с мнением ряда авторов, что иногда на органы местного самоуправления по решению федерального законодателя возлагаются полномочия, которые не имеют прямого отношения к жизни местного населения, либо остаются неурегулированными источники финансирования таких полномочий [1, с. 16—19]. При этом, как правило, в соответствующих актах дополнительно закрепляется возможность наделения муниципалитетов отдельными государственными полномочиями в профильной области отношений. В качестве наиболее демонстративного примера здесь следует указать Градостроительный [3], Жилищный [5] и Лесной [9] кодексы РФ. В указанных актах, в частности, формулировка правовых норм позволяет судить о том, что законодатель не различает государственную власть и местное самоуправление как относительно самостоятельные уровни организации и осуществления публичной власти, адресуя специальные полномочия органам государственной власти и местного самоуправления в совокупности: «Если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не возложено в установленном порядке на государственные (муниципальные) учреждения.., органы государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют закупки работ по охране, защите, воспроизводству лесов…» (ч. 4 ст. 19 ЛК РФ).

В свою очередь на уровне субъектов Федерации активно реализуется именно право на наделение органов местного самоуправления отдельными (региональными) государственными полномочиями. К примеру, в Республике Коми органы местного самоуправления единым законом наделяются указанными полномочиями по девяти вопросам (предметам) ведения субъекта Федерации [13], в Архангельской области — по четырнадцати вопросам (предметам) ведения [14]; в Кировской [15] и Пермской [16] областях такое наделение осуществляется в форме отдельных законов, но их количество в каждом регионе соизмеримо с вышеуказанными показателями.

Следует дополнить, что ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ) [11] закрепляет 109 полномочий органов государственной власти субъекта Федерации, а ч. 6 ст. 26.3 устанавливает, что из этого перечня органы местного самоуправления не могут наделяться лишь 23 полномочиями. Следовательно, теоретически субъекты Российской Федерации могут наделить муниципалитеты отдельными государственными полномочиями в объеме, составляющем около 4/5 от общего числа их полномочий, ибо количественных ограничений, как и иных условий в данном вопросе закон не предусматривает. Учитывая, что осуществление отдельных государственных полномочий происходит под контролем органов государственной власти, такой подход федерального законодателя и его реализация на региональном уровне «сводит на нет…  конституционную модель взаимоотношений между этими уровнями публичной власти» [6, с. 2—7].

Изложенное, как представляется, в совокупности подтверждает вывод о фактическом превалировании значимости государственных задач над вопросами местного значения в компетенции муниципалитетов, что нивелирует саму сущность местного самоуправления как относительно самостоятельной формы народовластия, уровня публичной власти, организационно и компетенционно обособленного от государственной власти (статьи 12, 130 Конституции РФ). Отмеченные данные свидетельствуют и о том, что институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями уже приобрел характер апробированного и системно применяемого инструмента реализации государственных функций (особенно на региональном уровне) и существенно расширяет (правовые) возможности установления отношений субординации между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления фактически оказываются встроены в систему государственной власти, муниципалитеты считаются продолжением государства — органов государственной власти субъектов Федерации, а в отношении крупных городских муниципалитетов — и федеральных органов власти, которые полагаются на них как на подчиненный институт в исполнении государственных задач [18, с. 840—846].

С указанных позиций логичным и приоритетным способом разрешения обозначенной проблемы выступает оптимизация профильных положений Закона № 131-ФЗ. При этом ключевым направлением здесь должно выступить не уточнение регулятивного содержания действующих правовых норм, а включение в Закон № 131-ФЗ установлений, призванных ограничить возможности применения института наделения муниципалитетов отдельными государственными полномочиями с целью снизить необоснованную активность органов государственной власти в данном вопросе. Такой подход должен быть реализован в контексте разумной и сбалансированной взаимосвязи уровней публичной власти в государстве — в части соотношения в деятельности органов местного самоуправления приоритета решения вопросов местного значения в интересах населения (конкретного муниципального образования) и участия в решении общих задач государственного управления, учитывая необходимость поддержания и развития конституционно обусловленных основ самостоятельности, инициативности и активности муниципальной власти. Соответственно, и органы государственной власти должны стремиться к взаимодействию с органами местного самоуправления, а не воздействию на них с применением административного ресурса на основе закона.

В данной связи предлагаются три наиболее перспективных критерия ограничения необоснованной активности органов государственной власти в вопросе наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

1. Целесообразность (соотносимость). В пункте 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления 1985 года указывается: осуществление публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии; при делегировании полномочий центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны в допустимых пределах обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям [4]. Вопрос о целесообразности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями «или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления» [8, с. 19—22], как представляется, должен решаться на основе: контент-анализа максимально возможного числа реальных условий и факторов (исторических, юридических, административно-политических, финансово-экономических, кадрово-управленческих и др.), имеющих место в рамках фактической модели организации и функционирования местного самоуправления на конкретной территории (субъекта Российской Федерации или отдельного муниципального образования); оценки соответствия целей и задач наделения отдельными государственными полномочиями интересам населения муниципального образования; прогнозирования перспективности и результатов такого взаимодействия.

В законодательном выражении данный критерий может быть представлен в форме обязательного требования о проведении комплексной (правовой) экспертизы типичным субъектом, не являющимся органом публичной власти, на основе единой общегосударственной методики. К примеру, субъектом такой экспертизы может выступить общественная палата соответствующего уровня.

2. Эквивалентность (равноценность). В части 5 ст. 19 Закона № 131-ФЗ предусмотрено обязательное финансовое обеспечение при наделении муниципалитетов отельными государственными полномочиями. Однако соразмерность передаваемых на муниципальный уровень средств федерального или регионального бюджета Законом № 131-ФЗ не регламентируется. Как правило, соответствующий размер субвенции или порядок (методика) его определения закрепляются тем законодательным актом, на основе которого органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями. Как отмечается в литературе, такой подход экономически выгоднее, нежели непосредственное исполнение соответствующих полномочий органами государственной власти [17, с. 3] (об этом свидетельствует, в частности, разница в денежном содержании государственных и муниципальных служащих).

Данный вывод подтверждает и содержание методик расчета субвенций местным бюджетам, закрепленных в профильных законах субъектов Российской Федерации. Так, анализ ранее указанных и иных законодательных актов Республики Коми, Архангельской, Кировской и Пермской областей показал следующую зависимость расчета субвенции от вопроса (предмета ведения), для решения которого муниципалитеты наделяются отдельными государственными полномочиями: если речь идет о возложении обязанностей по реализации таких полномочий непосредственно на муниципальных служащих (или орган местного самоуправления в целом), то методика расчета субвенции предусматривает в том числе расходы на содержание штатной численности работников и материальные затраты; если же целью наделения указанными полномочиями выступает обеспечение мер, как правило, финансовой поддержки какой-либо группы граждан, льготной категории населения и т. п., то в размер субвенции включаются только средства для такой поддержки, а расходы на осуществление организационно-обеспечительной, финансово-распорядительной и иной деятельности муниципальных служащих (или органа местного самоуправления в целом), возможные материальные затраты не предусматриваются. Таким образом, имеет место фактическое несоблюдение федерального законодательства: во втором случае деятельность муниципального служащего, материальные затраты органа местного самоуправления, реализующего отдельные государственные полномочия, не финансируется, притом что в этом процессе задействованы человеческие, временные и другие ресурсы, которые должны быть направлены в первую очередь на решение вопросов местного значения. Учитывая количество государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, такую ситуацию сложно назвать соответствующей установлениям ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и ст. 19 Закона № 131-ФЗ.

В данной связи можно признать обоснованной необходимость закрепления в Законе № 131-ФЗ критерия эквивалентности, в соответствии с которым финансирование реализации отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, должно осуществляться в объеме, предусмотренном бюджетом соответствующего уровня для исполнения этих полномочий профильным органом государственной власти или отдельным государственным служащим. Представляется, указанный критерий, имея статус законодательной нормы, будет способствовать тому, что при решении вопроса о наделении муниципалитета отдельными государственными полномочиями будет приоритетно учитываться не экономическая целесообразность, а интересы населения муниципального образования.

3. Согласованность («равноправие»). Следует отметить, что с формально-юридических позиций наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями носит односторонний характер, что прямо следует из положений ст. 19 Закона № 131-ФЗ. То есть учет позиции органов местного самоуправления в данном вопросе законодателем не предусмотрен. Таким образом, реализация рассматриваемого института осуществляется в форме (правового) воздействия государственной власти на местное самоуправление, а не взаимодействия между данными уровнями публичной власти, что противоречит конституционно обусловленной природе муниципальной власти [18, с. 840—846]. В данной связи необходимо подчеркнуть, что в компетенционном аспекте федеральный законодатель признает определенное «равноправие» между федеральным и региональным уровнями государственной власти (применительно к исполнительной власти). Так, согласно ч. 6 ст. 1 Закона № 184-ФЗ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Представляется, аналогичная модель взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в большей степени отвечала бы положениям Конституции РФ, юридической доктрины и действительному назначению местного самоуправления в механизме государства.

С учетом вышеизложенного, следует признать обоснованным и необходимым закрепление в Законе № 131-ФЗ обязанности органа государственной власти, инициирующего наделение муниципалитета отдельными государственными полномочиями, получить согласие последнего на реализацию данной формы взаимодействия между соответствующими уровнями публичной власти. В частности, если ставится вопрос о таком наделении в отношении конкретного муниципального образования, то согласие должно быть выражено представительным органом муниципального образования или тем органом, которому непосредственно адресована реализация отдельного государственного полномочия. В случае когда решение о наделении отдельными государственными полномочиями адресуется органам местного самоуправления всех муниципальных образований (или отдельных их видов), согласие на принятие таких полномочий может быть выражено советом (-ами) муниципальных образований, образуемым (-ми) в каждом субъекте Российской Федерации (ст. 8 Закона № 131-ФЗ). Последние же должны сформировать свою позицию консолидированно посредством проведения процедуры согласования со всеми муниципалитетами, расположенными на территории субъекта Федерации, и на основании ее результатов, определяемых посредством принципа большинства.

Представляется, законодательная оптимизация института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на основе указанных критериев позволит нивелировать ряд существенных противоречий между конституционно закрепленной моделью местного самоуправления и неоднозначной практикой ее реализации в современной России.

Список литературы

1. Брежнев О.В. Федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы применения, тенденции развития, перспективы совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 4. С. 16—19. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2. Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. № 3. С. 5—18.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 19.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.
4. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
5. Жилищный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 14.
6. Кеня И.А. Практика регулирования вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 4. С. 2—7. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
7. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
8. Костикова Г.В. Некоторые вопросы совершенствования реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Российская юстиция. 2010. № 2. С. 19—22. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9. Лесной кодекс Российской Федерации: федер. закон от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
10. Мокрый В.С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: особенности и закономерности // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 40—45. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
11. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
12. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
13. О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми отдельными государственными полномочиями Республики Коми: закон Республики Коми от 01.12.2015 № 115-РЗ (ред. от 27.10.2016). URL: http://www.law.rkomi.ru (дата обращения: 25.02.2017).
14. О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области отдельными государственными полномочиями: закон Архангельской области от 20.09.2005 № 84-5-ОЗ (ред. от 28.10.2016) // Волна. 2005.18 окт.
15. О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Кировской области отдельными государственными полномочиями в сфере создания и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: закон Кировской области от 01.08.2016 № 705-ЗО. URL: http://kirovreg.ru (дата обращения: 25.02.2017).
16. О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пермского края по социальной поддержке, социальной помощи и социальному обслуживанию отдельных категорий граждан: закон Пермской области от 14.11.2005 № 2621-580 (ред. от 02.12.2016) // Звезда. 2005. 29 нояб.
17. Рыжков Ю. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления // Законность. 2007. № 9. С. 2—4.
18. Шишкина О.Е. Государственная власть и местное самоуправление в современной России: к вопросу о расхождении конституционной, законодательной и фактической модели взаимоотношений // Lex russica. 2013. № 8. С. 840—846. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

Библиография

1 Статья выполнена с использованием СПС «КонсультантПлюс».