УДК 342.614
Страницы в журнале: 53-55
А.С. Евдокимов,
помощник начальника Главного управления МЧС России по Саратовской области Россия, Саратов ае109@ya.ru
Исследуются проблемные аспекты Федерального закона от 06.05.2011 № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране»; анализируются новеллы, внесенные в закон, пробелы и недостатки, особое внимание уделяется вопросам правоприменения. По результатам проведенного анализа вносятся предложения по изменению рассматриваемого закона.
Ключевые слова: добровольная пожарная охрана, изменения, пожарная безопасность, общественное объединение, доброволец, закон, юридическое лицо.
Прошло более 6 лет с момента вступления в законную силу Федерального закона от 06.05.2011 № 100 «О добровольной пожарной охране» (далее — Закон о ДПО) [4]. В 2011 году на данный нормативный правовой акт возлагались достаточно большие надежды, связанные прежде всего с необходимостью противопожарного прикрытия подразделениями пожарной охраны отдаленных от районных центров населенных пунктов.
Среди положительных моментов Закона о ДПО отмечалось нормативно-правовое регулирование правоотношений, формирующихся в области пожарного добровольчества, не имеющего на момент его принятия понятного правового статуса. Вместе с тем Закон о ДПО обладал рядом существенных недостатков, среди которых отмечалось отсутствие закрепленных обязанностей по созданию и содержанию подразделений ДПО за кем-либо, неурегулированность вопросов финансирования этих подразделений [1, с. 42—46].
В феврале 2017 года в Закон о ДПО были внесены изменения [3], анализу которых и посвящена данная статья. Часть новелл коснулась конкретизации дефиниций. Так, уточнен нормативно-правовой статус добровольной пожарной дружины, команды; появились новые понятия: «участие в тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ», «участие в профилактике пожаров», что стало позитивным аспектом, который, однако, носит скорее формально-юридический характер и не создает какого-либо правового механизма воздействия на сами правоотношения по созданию подразделений пожарной охраны.
Безусловным плюсом внесенных изменений является исключение нормы об обязательной регистрации общественных объединений в качестве юридических лиц. Так, новая редакция ч. 10 ст. 6 Закона о ДПО определяет, что создаваемые общественные объединения пожарной охраны могут быть зарегистрированы в ЕГРЮЛ и приобрести права юридического лица либо осуществлять свою деятельность без государственной регистрации. Данная норма значительно упрощает процедуру создания подразделений ДПО в населенных пунктах, когда основной задачей определяется участие в профилактике и тушении пожаров, а какая-либо хозяйственная деятельность не планируется. Действующая до изменений норма предполагала регистрацию абсолютно всех общественных объединений, представляющую собой довольно непростую процедуру, влекущую после официальной регистрации целый ряд обязательств: учет и отчетность, ведение счетов в банках и т. п.
Вместе с тем механизм создания объединений ДПО остался без изменений: все общественные объединения пожарной охраны в муниципальных образованиях создаются в форме общественных учреждений, тогда как изучение практики реализации Закона о ДПО показывает, что в большинстве субъектов Российской Федерации добровольцы в основном осуществляют деятельность в форме общественных организаций.
Устранен и еще один недостаток Закона о ДПО: теперь участниками территориальной добровольной пожарной команды (дружины) могут быть не только добровольные пожарные, проживающие в районе ее обслуживания, но и лица, пребывающие на данной территории, что представляется вполне логичным.
Однако остальные изменения являются либо не до конца проработанными, либо не решающими сути проблем Закона о ДПО.
Так, положение, определяющее, что состояние здоровья добровольных пожарных определяется в соответствии с порядком, установленным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности, попросту исключено из новой редакции. В тексте Закона о ДПО осталась норма о том, что добровольцем может быть физическое лицо, достигшее возраста 18 лет и способное по состоянию здоровья исполнять свои обязанности. Дело в том, что с момента принятия Закона о ДПО и до внесения рассматриваемых изменений (в течение 6 лет) порядок подтверждения состояния здоровья так и не был утвержден, что было вызвано лишь одной причиной — экономической целесообразностью. По различным оценкам, минимальная стоимость ежегодного медицинского освидетельствования добровольцев составляла около 2 тыс. рублей, что ставило под сомнение сам факт существования пожарного добровольчества (особенно в небольших дотационных муниципальных образованиях). Исключив норму о необходимости установления порядка подтверждения состояния здоровья, законодатель, безусловно, облегчил процедуру функционирования ДПО, однако юридически проблема остается нерешенной.
Упрощена процедура создания объектовых подразделений ДПО: теперь для начала их деятельности достаточно согласия руководителя организации. Прежняя норма, требующая одобрения собственника имущества организации, создавала проблемы для учреждений государственного сектора, когда требовалось согласие на создание небольших подразделений ДПО (например, в государственных высших учебных заведениях) руководителей федеральных министерств, являющихся учредителями данных учреждений; также сложности возникали у организаций, собственник которых не находился в «шаговой доступности».
Вместе с тем сам принцип создания объектовых подразделений ДПО остался прежним — необходимость создания общественного учреждения в уже действующей организации (юридическое лицо внутри юридического лица). Неоднозначность восприятия руководителями организаций данной нормы подтверждается изучением опыта правоприменения: объектовые подразделения ДПО создаются крайне неактивно, их количество невелико, хотя на практике они по-прежнему действуют на основании обычных ведомственных приказов организаций и число этих организаций многократно превышает количество реально созданных объектовых дружин и команд.
Предпринятая попытка урегулировать вопрос с отпуском добровольцев также далека от нормы времен советского прошлого, когда добровольцам представлялся дополнительный отпуск без всяких оговорок и согласований. Норма о неоплачиваемом отпуске осталась в Законе о ДПО фактически без изменений (скорректирована формальная сторона), а оплачиваемый отпуск продолжительностью 3 календарных дня может быть представлен только с согласия работодателя.
Дополнительное положение, согласно которому региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления за счет средств соответствующих бюджетов вправе возмещать добровольцам расходы, связанные с использованием личного транспорта для выполнения задач ДПО либо проездом на всех видах общественного транспорта к месту пожара и обратно, а также обеспечивать бесплатное питание в период исполнения обязанностей, не отнесено к обязательным, что ставит его в ряд факультативных наряду со страхованием добровольцев и иными видами поддержки, установленными Законом о ДПО, фактически не используемыми сегодня в регионах и на уровне муниципалитетов.
Помимо прочего, внесенными изменениями в Закон о ДПО устранен ряд правовых неточностей, внесены отдельные дополнения, носящие скорее формально-юридический и технический характер. Безусловно, рассматриваемая правовая корректировка носит важный системный характер, подтверждающий несомненную актуальность и значимость Закона о ДПО как правовой базы, регулирующей порядок создания и деятельности подразделений ДПО, основной задачей которых является участие в профилактике, тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ в отдаленных от профессиональных пожарных частей населенных пунктах.
Однако основные проблемные вопросы, которые был призван изначально решить Закон о ДПО, на сегодняшний день остаются не решенными.
Во-первых, ни за одним из уровней публичной власти так и не закреплена прямая обязанность по созданию и координации деятельности подразделений ДПО, не определено даже такое право. Имеющиеся формулировки по оказанию поддержки, созданию условий для их деятельности не позволяют говорить об эффективном использовании этого института в реальной борьбе с пожарами, основная доля которых по-прежнему ликвидируется профессиональными подразделениями пожарной охраны. Основной причиной, на наш взгляд, является рамочный характер Закона о ДПО, устанавливающий, что подразделения ДПО могут быть только общественными объединениями [2], а органы власти, равно как и простые юридические лица, их создавать не могут. Эта же причина мешает развитию института объектовых подразделений ДПО. Несомненной представляется необходимость расширения норм законодательства о пожарном добровольчестве.
Во-вторых, на сегодняшний день полностью нерешенным остается вопрос финансирования подразделений ДПО [5, с. 82—85], что, безусловно, не может способствовать их функционированию и успешному развитию. Отчасти данная проблема вытекает из первой.
В-третьих, в Законе о ДПО не установлен реальный механизм вовлечения в данную деятельность широких масс населения, мотивационный инструмент по самостоятельному вступлению граждан в ряды добровольных пожарных на сегодняшний день по-прежнему не разработан.
В-четвертых, отсутствует реальная заинтересованность для юридических лиц по участию в поддержке и развитии пожарного добровольчества. Хотя многие специалисты в области пожарной безопасности предлагают распространить на данную сферу институт налоговых льгот.
Все эти причины в совокупности делают Закон о ДПО декларацией о возможностях и намерениях, не создающей реальных предпосылок качественного развития и совершенствования ДПО.
Внесенные изменения — важный фактор, свидетельствующий об актуальности развития пожарного добровольчества, однако, по сути, существенным результатом изменений является только упрощение порядка создания объединений ДПО без государственной регистрации, тогда как важность рассматриваемой проблематики говорит о необходимости выйти за определенные рамки — посмотреть на проблему пожарного добровольчества шире. Безусловно, механизм внесения изменений в Закон о ДПО для решения вышеобозначенных проблем достаточно сложен, вместе с тем необходимость проведения данной работы представляется неоспоримой.
Список литературы
- Евдокимов А.С. Федеральный закон «О добровольной пожарной охране»: проблемы правоприменения // Современное право. 2012. № 12. С. 42—46.
- Об общественных объединениях: федер. закон от 19.05.1995 № 82 // Собрание законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
- О внесении изменений в Федеральный закон «О добровольной пожарной охране»: федер. закон от 22.02.2017 № 21 // Собрание законодательства РФ. 2017. № 9. Ст. 1281.
- О добровольной пожарной охране: федер. закон от 06.05.2011 № 100 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 19. Ст. 2717.
- Михайлова Е.Д. Добровольная пожарная охрана. Проблемы финансового обеспечения // Бюджет. 2012.№ 8.С. 82—85.
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!