УДК 342.95:343.359
Страницы в журнале: 63-67
А.Д. Ильяков,
кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, старший советник юстиции Россия, Москва systemconsult@yandex.ru
Л.А. Смирнова,
научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, советник юстиции Россия, Москва larissa2004@inbox.ru
Исследуются нормативные положения, регламентирующие процедуры контроля за расходами государственных служащих и конфискации имущества за коррупционные нарушения. На основании результатов анализа правоприменения обозначены существующие трудности в этой сфере и недостатки правового регулирования. Авторы предлагают пути их преодоления.
Ключевые слова: контроль за расходами, прокуратура, коррупция, борьба с коррупцией, государство, доходы, незаконное обогащение.
С учетом актуальности проблемы противодействия коррупции и заявленной темы предлагаем еще раз обратить внимание на эффективность реализации одной из наиболее, на наш взгляд, значимых антикоррупционных мер российского законодательства — обращения в доход государства имущества, приобретенного на неподтвержденные доходы.
Соответствующее положение содержится в Федеральном законе от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее — Закон № 230-ФЗ), который стал одним из способов имплементации в национальное законодательство ст. 20 Конвенции ООН против коррупции 2003 года о незаконном обогащении, где термин «незаконное обогащение» трактуется как «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать» [3].
Как известно, в уголовном законодательстве Российской Федерации состав преступления «незаконное обогащение» отсутствует, а его введение повлечет переложение бремени доказывания на самого обвиняемого, который должен будет «разумным образом обосновать» превышение размера своих активов над законными доходами, что в свою очередь противоречит конституционному принципу презумпции невиновности. По мнению законодателя, предусмотренная в настоящее время в Гражданском кодексе РФ формулировка о том, что по решению суда в доход Российской Федерации обращается имущество, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы, является выходом из ситуации, поскольку право собственности на соответствующее имущество прекращается независимо от виновности либо невиновности лица в коррупционном правонарушении, а следовательно, не вступает в противоречие с конституционными принципами.
Выявление имущества, в отношении которого не представлены доказательства его приобретения на законные доходы (далее — незаконно приобретенное имущество), осуществляется в ходе контроля за расходами, порядок осуществления которого, а также категории подлежащих контролю лиц (далее — подконтрольные лица) установлены Законом № 230-ФЗ и принятыми в целях его реализации подзаконными нормативными правовыми актами.
Однако следует признать, что реализация существующего механизма на практике не всегда достигает целей Закона № 230-ФЗ, главной из которых является противодействие коррупции, а именно ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В рассматриваемом случае достижение цели заключается в изъятии всего имущества, полученного путем коррупционных действий. В частности, приобретает актуальность вопрос выявления незаконно приобретенного имущества не в ходе процедуры контроля за расходами, а при расследовании уголовных дел коррупционной направленности, когда зачастую выявляемое имущество не всегда принадлежит подконтрольным лицам.
В целом конфискация имущества — одна из наиболее обсуждаемых проблем права, дискуссии ученых-правоведов относительно ее эффективности ведутся с момента появления данной нормы в законодательстве. Просуществовавший вплоть до 1885 года институт конфискации имущества осужденных вернулся в отечественное право уже после революции, пережил Советский Союз и лишь из редакции Уголовного кодекса РФ 2003 года он был исключен как вид наказания. Однако спустя три года вновь вошел в УК РФ, но уже под определением «иная мера» [4].
Тема имущества, обнаруженного при расследовании преступлений коррупционной направленности, в отношении которого отсутствуют сведения, подтверждающие законность источников его приобретения, и в частности совершенствование гражданско-правовых механизмов взыскания такого имущества при его выявлении в ходе расследования, обсуждалась на прошедшем 26 января 2016 г. заседании Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, по итогам которого сформирован перечень поручений, и в их числе — подготовка предложений по совершенствованию данной работы. Стимулом к решению вопросов обращения в доход государства имущества, обнаруженного при расследовании преступлений коррупционной направленности, возможно, стали недавние резонансные судебные решения в отношении публичных должностных лиц, стоимость обнаруженного у которых имущества в десятки раз превышала совокупный доход указанных лиц и членов их семей за последние годы [10].
Следует также отметить позицию Конституционного Суда РФ в связи с возникающими вопросами относительно правовой неопределенности отдельных формулировок, связанных с обращением имущества, приобретенного на незаконные доходы, в доход Российской Федерации [5].
Таким образом, гражданско-правовые способы взыскания имущества, полученного в результате совершения преступления коррупционной направленности, нуждаются в совершенствовании, поскольку существующий порядок взыскания предусматривает такую возможность только в качестве иной меры уголовно-правового характера, которая на практике не применяется, за исключением редких случаев, когда конфискация прямо указана в приговоре суда.
Однако все же предлагаем обратить внимание на имущество, не являющееся предметом расследуемого преступления, а выявленное в ходе следствия и оперативно-розыскных мероприятий, доказательств приобретения которого на законные доходы не имеется.
Как показывает проведенное в сентябре 2016 года Генеральной прокуратурой РФ обобщение результатов практической деятельности, наибольшие сложности в реализации этого механизма вызывают вопросы взаимодействия государственных органов и их должностных лиц при обнаружении имущества в ходе расследования преступлений коррупционной направленности, а также при определении правового статуса лиц, у которых может изыматься такое имущество, и конкретизации перечня изымаемого имущества для обращения прокурора в суд с соответствующим иском. Вместе с тем эффективное взаимодействие государственных органов является залогом функционирования механизма обращения приобретенного на незаконные доходы имущества коррупционеров в доход Российской Федерации.
Помимо этого существенно затрудняет достижение поставленных перед рассматриваемым правовым институтом целей определенное несовершенство законодательства.
Частью 3 ст. 19 Закона № 230-ФЗ предусмотрено, что прокуроры обращаются с заявлением об обращении в доход Российской Федерации имущества при получении материалов, собранных в результате осуществления контроля за расходами. Однако в случае обнаружения «сомнительного» имущества в ходе расследования уголовных дел коррупционной направленности данный механизм не применяется. Во-первых, потому, что органы, осуществляющие расследование, не уполномочены на осуществление контроля за расходами в отношении подследственных. Во-вторых, даже если отсутствует необходимость осуществлять контроль за расходами для установления факта наличия у подозреваемого (обвиняемого) имущества, в отношении которого не представлены доказательства его приобретения на законные доходы, обязанность следственных органов направлять указанные материалы прокурору законодательно не установлена. В итоге ввиду наличия указанных недостатков правового регулирования риск невозможности обращения взыскания на такое имущество по причине его отчуждения, утраты или порчи является весьма реальным.
Кроме того, возникают трудности, связанные с формальным правовым статусом владельцев имущества, обнаруженного при расследовании преступлений коррупционной направленности. Например, в ходе расследования по уголовному делу могут быть установлены факты, свидетельствующие о том, что конечным бенефициаром (выгодоприобретателем) имущества, приобретенного на сомнительные доходы, является не формальный (титульный) владелец указанного имущества, а сам чиновник либо члены его семьи. Наряду с этим нередко также возникает вопрос об объеме имущества, обнаруженного в ходе расследования, приобретенного, возможно, на неподтвержденные доходы, если оно не входит в перечень, предусмотренный Законом № 230-ФЗ.
Ввиду взаимосвязи данные проблемы имеют комплексный характер и их решение исходя из обозначенных целей института изъятия незаконно приобретенного имущества предлагаем следующее.
Учитывая стремление заинтересованного лица сохранить незаконно приобретенное имущество путем расширения круга его титульных владельцев, оставаясь в то же время его фактическим выгодоприобретателем, перечень лиц, у которых может изыматься имущество, обнаруженное при расследовании преступлений коррупционной направленности и в отношении которого не представлено доказательств его приобретения на законные доходы, не должен быть исчерпывающим.
Действующее гражданское и гражданское процессуальное законодательство в целом позволяет прокурору обращаться в суд с исками о применении последствий недействительности ничтожной сделки, связанной с оформлением на третьих лиц имущества, приобретенного в результате коррупционного преступления или иного правонарушения, в целях принудительного изъятия этого имущества в доход государства, однако длительность доказывания в уголовно-процессуальном порядке факта коррупционного преступления не позволяет эффективно пользоваться этой мерой на практике.
Совершенствование гражданско-правовой ответственности за приобретение у лица, в отношении которого расследуется уголовное дело о преступлении коррупционной направленности или уже признанного судом виновным в совершении такого преступления или иного правонарушения, имущества, не подтвержденного доходами осужденного, представляется наиболее целесообразным в рамках института прекращения права собственности (глава 15 ГК РФ) и института конфискации в виде обращения в доход государства имущества. Ключевым моментом при обращении взыскания на имущество третьих лиц (в том числе выступающих при приобретении имущества в роли посредников и аффилированных юридических лиц) является получение, в том числе в ходе следствия или оперативно-розыскных мероприятий, необходимых и достаточных доказательств того, что фактическим пользователем указанного имущества является сам чиновник и (или) его близкие родственники (супруга (супруг), несовершеннолетние дети). При этом доказанность совершения коррупционного преступления или правонарушения не должна быть основой заявления об обращении в доход государства имущества, приобретенного на неподтвержденные доходы.
Выявление подобных фактов, в том числе установление связи соответствующего имущества, оформленного на третьих лиц, с лицом, совершившим коррупционное преступление или иное правонарушение, в большинстве случаев осуществимо лишь в ходе оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий, что требует внесения соответствующих изменений в уголовно-процессуальное законодательство и законодательство об оперативно-розыскной деятельности. Это обусловлено «независимым» процессуальным статусом указанных третьих лиц.
Для того чтобы привлечь к проведению соответствующих мероприятий органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, необходимо закрепить на законодательном уровне за указанными органами необходимые полномочия. В отсутствие таких полномочий достичь нормального уровня взаимодействия между органами (должностными лицами), которые по роду своей деятельности имеют возможность выявить (обнаружить) незаконно приобретенное имущество, и прокурором, единственным из указанных лиц наделенным правом на обращение в суд с заявлением об обращении указанного имущества в доход государства, не представляется возможным.
В этой связи предлагаем дополнить ст. 13 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» частью 3 следующего содержания:
«Если в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности, а также предварительного следствия по уголовному делу о преступлении коррупционной направленности будет установлено, что подозреваемый (обвиняемый), а также его супруга (супруг), несовершеннолетние дети, иные лица владеют земельными участками, другими объектами недвижимости, транспортными средствами, ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), иным имуществом, которые получены подозреваемым (обвиняемым) в период замещения одной из должностей, указанных в пункте 1 части 2 Федерального закона “О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам”, и имеются достаточные основания полагать, что это имущество приобретено на незаконные доходы, но не подлежит конфискации по приговору суда, органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, а также предварительное расследование, направляют прокурору соответствующие сведения, в том числе копии документов, имеющихся в уголовном деле».
Абзац 5 ст. 2 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Закон № 144-ФЗ) предлагаем после слова «конфискации» дополнить словами «а также имущества, в отношении которого отсутствуют сведения, подтверждающие его приобретение на законные доходы».
Кроме того, представляется целесообразным дополнить ч. 2 ст. 7 Закона № 144-ФЗ пунктом 9 следующего содержания:
«О достоверности сведений о законности получения доходов, на которые приобретено имущество, обнаруженное при расследовании преступлений коррупционной направленности».
При определении перечня и гражданско-правового статуса имущества, обнаруженного при расследовании преступлений коррупционной направленности и в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы, необходимо учитывать, что согласно ст. 128 ГК РФ категория «имущество» охватывает вещи, включая наличные деньги и документарные ценные бумаги, а также иное имущество, в том числе безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, имущественные права, в том числе не являющиеся объектами декларирования. В связи с этим необходимо решать вопрос о внесении определенных изменений в законодательство, регулирующее предоставление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера соответствующих лиц, определяя подлежащее декларированию имущество не только путем конкретного перечисления, но и через определенную сумму сделок, совершенных в отчетном периоде, превышение которой будет свидетельствовать о необходимости декларирования приобретенного в отчетный период имущества, включая вещи, наличные деньги, документарные ценные бумаги, а также иное имущество в соответствии со ст. 128 ГК РФ.
Предлагаем внести изменения в ч. 1 ст. 3 Закона № 230-ФЗ, дополнив ее после слов «акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций)» словами «иного имущества».
Как уже отмечалось, процедура, предшествующая обращению прокурора в суд с заявлением об обращении указанного имущества в доход государства, должна включать действия, которые не только позволят выявить конкретное местонахождение и формальных титульных владельцев такого имущества, но и установить связь между указанным имуществом и его фактическими выгодоприобретателями, в том числе с помощью проведения оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий.
Кроме того, прокурора следует наделить полномочиями по обращению в суд в порядке ст. 17 Закона № 230-ФЗ не только при получении материалов, предусмотренных ч. 3 ст. 16 Закона № 230-ФЗ, но и при поступлении от следователя, дознавателя, органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, материалов, содержащих достаточные сведения о наличии у подозреваемого (обвиняемого) лица имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы. Для этого ст. 17 Закона № 230-ФЗ предлагаем изложить в следующей редакции:
«Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненные ему прокуроры при получении материалов, предусмотренных частью 3 статьи 16 настоящего Федерального закона, частью 3 статьи 13 Федерального закона “О противодействии коррупции”, в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), а также иного имущества, обнаруженного при расследовании преступлений коррупционной направленности, в отношении которых лицом, замещающим (занимающим) одну из должностей, указанных в пункте 1 части 1 статьи 2 настоящего Федерального закона, не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы».
Полагаем, что указанные изменения позволят значительно повысить эффективность рассматриваемого правового института с учетом целей его создания.
Список литературы
- Ашкатова К.В. Розыск похищенного имущества, а также имущества, подлежащего конфискации: нормативные и правоприменительные аспекты // Вестник Волгоградской Академии МВД Рос-сии. 2014. № 1. С. 184—188.
- Винокуров А.Ю. Контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам как самостоятельная функция прокуратуры // Административное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 108—112.
- Конвенция ООН против коррупции: принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН 31.10.2003 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
- Конфискуем все. URL: http://rusplt.ru/society/konfiskuem-vse-21001.html (дата обращения: 22.11.2016).
- По делу о проверке конституционности подпункта 8 пункта 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 17 Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» в связи с запросом Верховного суда Республики Башкортостан: постановление КС РФ от 29.11.2016 № 26-П // Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
- Пропостин А.А. Имущество, не подлежащее конфискации // Правовые проблемы укрепления российской государственности / под ред. С.А. Елисеева, М.К. Свиридова, Р.Л. Ахмедшина. Томск, 2009. С. 92—93.
- Серова О.А. Межотраслевое взаимодействие институтов конфискации и реквизиции имущества: уголовно-правовой и цивилистический аспекты // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2014. № 3. С. 22—27.
- Требование Путина изымать имущество у коррупционеров на практике невыполнимо // Московский комсомолец. 2016. 26 янв.
- Улизко К.А. Контроль имущественного положения лиц, замещающих (занимающих) должности, установленные законодательством о противодействии коррупции // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. № 2. С. 3—5.
- Южно-сахалинский суд лишил Хорошавина и его семью всего имущества. URL: https://www.sakhalin.info/horoshavin/116227 (дата обращения: 22.11.2016).
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!