УДК 342.41:321
Страницы в журнале: 17-23
А.В. Безруков,
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Сибирского юридического института МВД России Россия, Красноярск abezrukov@bk.ru
Исследуется конституционно-правовое принуждение как средство обеспечения правопорядка. С учетом сущности и разнообразия конституционно-правовых средств автор обращает особое внимание на конституционно-правовое принуждение и показывает его как наиболее эффективный инструмент обеспечения правопорядка в России. Раскрыта юридическая природа конституционно-правового принуждения, показаны его разновидности, выявлена система соответствующих мер. Автором доказано, что конституционно-правовое принуждение являются важнейшим инструментом установления, поддержания и обеспечения конституционного правопорядка органами публичной власти в России, имеет высокую степень эффективности в числе конституционно-правовых средств обеспечения правопорядка в целом. Работа имеет значение для области теории государства и права, конституционного права, административного права.
Ключевые слова: конституция, правопорядок, конституционно-правовые средства обеспечения правопорядка, конституционно-правовое принуждение, меры конституционно-правового принуждения, федеральное принуждение.
Юридические средства обеспечения правопорядка весьма разнообразны и базируются на классическом представлении об алгоритме действия права, введенном в правовую доктрину под названием «механизм правового регулирования» С.С. Алексеевым, определившим его как взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное воздействие на общественные отношения [1; 2].
Несмотря на то что категория «правовое средство» была включена в научный оборот еще в дореволюционной литературе [10; 24, с. 639], именно С.С. Алексеев обратил внимание на функциональное назначение юридических средств как инструментов юридического воздействия, охарактеризовав их как субстанциональные, институциональные явления правовой действительности, воплощающие регулятивную силу права, его энергию, выполняющие роль ее активных центров [2, с. 14], на что указывается и в современной конституционной доктрине [23, с. 37—41].
Следовательно, определяя наиболее эффективные конституционно-правовые средства обеспечения правопорядка, представляется необходимым исходить из классической конструкции механизма правового регулирования, который содержит как обязательные (нормы права, правоотношения, индивидуальные правовые акты, акты толкования норм права и др.), так и факультативные элементы. В числе последних — правосознание и правовая культура, правовое воспитание, правовая легализация, принципы права, запреты, льготы, меры поощрения и наказания.
Эти и другие инструменты могут рассматриваться и как средства обеспечения правопорядка, они обладают юридической силой права и вовлечены в механизм его действия, занимая каждый свое особое положение в нем и находясь в диалектической взаимосвязи друг с другом. Они подразделяются по различным критериям на основные и производные, обязательные и вспомогательные, собственно-юридические и метаюридические средства и др. [15, с. 4—15; 23, с. 37—41].
Нетипичным и интересным для конституционной доктрины, в том числе применительно к системе средств обеспечения правопорядка, представляется исследование категории «усмотрение». Его допущение является закономерным и оправданным средством упорядочивания «непостоянных» отношений, в ходе которых властный субъект осуществляет дело перевода права из формального состояния в жизненное и справедливое, достраивая механизм правового регулирования до цельного состояния [23, с. 38—42]. Тем самым усмотрение в конституционном праве вполне может рассматриваться как конституционно-правовое средство обеспечения правопорядка, которое зачастую необходимо в условиях дефицита правовой регламентации тех или иных общественных отношений.
Исходные ценностные установки и разрабатываемая в конституционной доктрине конструкция конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка [3; 5, с. 55—64] детерминируют необходимость определения наиболее эффективных конституционно-правовых средств (инструментов) обеспечения правопорядка, среди которых особое значение имеют меры как стимулирующего, так и принудительного характера.
Такие конституционно-правовые средства реализуют уполномоченные субъекты обеспечения правопорядка, которые в тех или иных случаях вынуждены применять как меры правового стимулирования (поощрение, убеждение, льготы, преференции) к участникам правоотношений, ориентирующие их на правомерное поведение, так и меры конституционно-правового принуждения в целях поддержания, укрепления и восстановления конституционного правопорядка.
В первом случае работает превентивная, профилактическая составляющая системы обеспечения правопорядка, которая стимулирует и ориентирует участников правоотношений на социально полезное и правомерное поведение, способствуя процессу формирования и укрепления правопорядка. Во втором случае происходит принуждение (понуждение) субъектов правоотношений вести себя должным образом, оказание им организационно-управленческой помощи в целях обеспечения (восстановления) правопорядка.
Конституционно-правовое принуждение применяется тогда, когда поощрение и убеждение недостаточны для обеспечения правомерного поведения субъектов правоотношений и поддержания правопорядка.
Если говорить о правовом принуждении, то, разумеется, его предмет носит более широкий характер, распространяется на многие отрасли российского права. Соответственно, следует вести речь о разновидностях мер правового принуждения, которые можно сгруппировать по отраслевому признаку (конституционное, административное, уголовное, дисциплинарное принуждение и др.).
Конституционно-правовое принуждение как конституционно-правовое явление сформировалось в конституционной доктрине относительно недавно. Одним из первых его выделил А.Н. Кокотов, обратив внимание на то, что в конституционном праве встречаются не только меры ответственности, но и меры пресечения, защиты, восстановления прав [11, с. 17—20; 12, с. 33—37].
Рассматривая институт конституционно-правового принуждения, важно обратить внимание, что за последние годы активизировалось исследование государственно-правового (конституционно-правового) принуждения, причем зачастую авторы рассматривают его во взаимосвязи или в системе государственного принуждения, или правового принуждения, или как средство обеспечения законности и правопорядка [9; 18; 19; 20; 21].
Действительно, государственное принуждение является процессом, обеспечивающим социальный порядок. Правопорядок определяет природу государственного принуждения, которое является необходимым атрибутом механизма обеспечения правопорядка, его содержание выступает показателем цивилизованности [9, с. 10—11].
Конституционно-правовое принуждение рассматривается как вид государственно-правового принуждения, состоящий в применении в особом процессуальном порядке установленных нормами конституционного права принудительных мер, преимущественно организационно-правового характера, к публично-властным субъектам при нарушении или угрозе нарушения принципов конституционного строя Российской Федерации в целях защиты и восстановления конституционного правопорядка и законности [18, с. 7—8]. Вместе с тем конституционно-правовое принуждение не сводится только к разновидности государственно-правового принуждения, поскольку имеет публично-правовой характер.
Высказывается мнение, что конституционно-правовое принуждение не применимо к высшим органам государственной власти, которые связаны собственной повелевающей волей и являются обязанными только перед государством. Действия высших органов государственной власти могут быть оспорены только в Конституционном Суде РФ и лишь при наличии спора о компетенции [23].
Не оспаривая последний тезис и признавая исключительный характер таких явлений, представляется необходимым уточнить, что применение принуждения к высшим органам власти в определенных случаях возможно. Например, когда Президент РФ отменяет акты Правительства РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ) или отправляет его в отставку (ст. 117 Конституции РФ), отклоняет представленный ему на рассмотрение федеральный закон при несогласии с его содержанием и (или) усмотрении возможной его неконституционности (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ) либо возвращает его в парламент, обнаружив нарушение процедуры его принятия. В таких случаях глава государства принуждает Правительство РФ или Федеральное Собрание поступить определенным образом (устранить противоречия, пересмотреть свою позицию или преодолеть несогласие Президента РФ), что свидетельствует о многообразии мер такого принуждения.
Разнообразие мер конституционно-правового принуждения позволяет его классифицировать по следующим критериям:
— по субъектам применения принуждения — государственное, осуществляемое государственными органами; муниципальное, применяемое муниципальными органами власти; общественно-правовое, реализуемое институтами гражданского общества;
— по основаниям применения — связанное с правонарушением, основанием которого является совершение правонарушения, и не связанное с таковым (чрезвычайные обстоятельства, природные явления и пр.);
— по институтам конституционного права (принуждение в сфере правового статуса личности, федеративных отношений, государственно-правового механизма, в законодательном и избирательном процессах и т. д.).
Вместе с тем основная часть применения мер конституционно-правового принуждения все же реализуется по отношению к органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому имеет смысл сконцентрировать внимание на рассмотрении конституционно-правового принуждения в системе федеративных отношений, которое направлено на их стабилизацию и гармоничное развитие. Соответственно, и меры такого принуждения применяются, как правило, федеральными органами власти к органам власти субъектов Российской Федерации за ненадлежащее осуществление ими своих полномочий или в случае невозможности самостоятельной реализации ими своих полномочий. Хотя, безусловно, меры анализируемого принуждения не ограничены рамками отношений Российской Федерации с субъектами, они присутствуют, как уже отмечалось, и в отношениях Президента РФ с Правительством РФ (отставка Правительства РФ, отмена его актов), в законодательном процессе (отклонение или возвращение закона Президентом РФ), в избирательном процессе (признание выборов недействительными или несостоявшимися, восстановление гражданина в статусе кандидата), в других конституционно-правовых отношениях (например, отмена решения о принятии лица в российское гражданство).
В доктрине выделяются следующие формы конституционно-правового принуждения: конституционно-правовое предупреждение, конституционно-правовое пресечение, конституционно-правовое восстановление и конституционно-правовая ответственность [11, с. 17—21; 18, с. 10—12]. Некоторые авторы дополняют этот перечень мерами конституционно-правового обеспечения [20, с. 6—7].
Первая форма представляет собой выраженное в письменной форме официальное распоряжение, рекомендацию (предупреждение, предписание, протест, представление, предостережение) уполномоченных субъектов о необходимости прекращения противоправного деяния либо отмене (аннулировании, приостановлении) противоречащего федеральному законодательству правового акта в установленный срок.
Вторая форма применяется с целью прекращения ненадлежащего осуществления публично-властных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не преследует карательной цели и не требует наличие вины субъекта (приостановление действия акта исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации, отрешение от должности главы субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента РФ).
Третья форма применяется к органам власти субъектов Российской Федерации с целью восстановления должного осуществления соответствующих государственных полномочий, восстановления правопорядка и обеспечения прав граждан, когда региональные органы власти отсутствуют или не способны эффективно выполнять свои полномочия (введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации, временное осуществление федеральными исполнительными органами отдельных полномочий исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации, передача полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации создаваемым специальным органам управления территорией, признание правового органа государственной власти субъекта Российской Федерации неконституционным, недействующим или недействительным). Иными словами, целью таких мер является восстановление прав и свобод субъектов конституционных правоотношений.
Примером восстановления в избирательном праве является обращение избирательной комиссии в суд с требованием отменить решение о регистрации кандидата. Восстановительной мерой является приведение в равное положение всех зарегистрированных кандидатов. Особо стоит отметить такое явление, как признание выборов недействительными [14, с. 37] в случае, если допущенные при проведении голосования или подведении его итогов нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. В таком случае признание выборов недействительными одновременно является и мерой пресечения, и мерой восстановления избирательных прав граждан [19, с. 225—226].
Четвертая форма представляет собой вид конституционно-правового принуждения, состоящий в применении в особом процессуальном порядке уполномоченным на то субъектом конституционных мер ответственности (санкций) в виде досрочного прекращения полномочий к органам и должностным лицам субъектов Российской Федерации, совершившим конституционное правонарушение (роспуск парламента субъекта Российской Федерации и (или) отрешение от должности руководителя субъекта Российской Федерации) [18, с. 11—12].
В системе федеративных отношений в числе мер конституционно-правового принуждения выделяют институт федерального вмешательства, введение временной финансовой администрации, временное осуществление федеральными органами власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Рос-
сийской Федерации, введение военного или чрезвычайного положения, меры конституционно-правовой ответственности. Основная часть таких мер призвана именно обеспечить или восстановить конституционный правопорядок.
Особое внимание следует уделить чрезвычайным формам воздействия на субъекты правоотношений, подвергающих опасности или нарушающих установленный правопорядок, которые обобщенно называются федеральным принуждением. Так, В.Е. Чиркин относит к ним чрезвычайное положение, президентское правление, институт федеральной интервенции (вмешательства) в дела субъектов, приостановление собственного управления субъекта Российской Федерации [22, с. 333].
В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в дела субъектов федерации в случаях неправомерных действий органов власти субъектов федерации, восстаний, массовых беспорядков. В США федеральные власти неоднократно вводили войска на территорию штатов для наведения конституционного порядка, в Индии в аналогичных целях в отдельных штатах вводилось прямое президентское правление. В литературе применительно к указанным случаям используются термины «федеральное вмешательство», «интервенция». Представляется более удачным термин «федеральное воздействие».
Федеральное воздействие состоит в понуждении субъектов федерации к исполнению возложенных на них обязанностей или в применении к их органам или должностным лицам дополнительных лишений (ограничений) в законодательно установленном порядке. Как подчеркнул Президент РФ в одном из своих первых посланий Федеральному Собранию (2000 год), подобные институты есть во многих федеративных государствах, они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения конституции и федеральных законов.
Таким образом, суть федерального вмешательства состоит в понуждении субъектов Российской Федерации к исполнению возложенных на них обязанностей или применении к их органам или должностным лицам дополнительных ограничений. Как верно подмечено, такие принудительные меры осуществляются Российской Федерацией для приведения внутренних дел субъекта Российской Федерации в конституционный порядок [6, с. 33—34]. Россия уже знает примеры введения прямого федерального правления: например, в 2001 году в Чеченской Республике была образована Администрация Чеченской Республики, руководитель которой назначался и освобождался от должности Президентом РФ.
Под правовым институтом федерального вмешательства понимается институт конституционного права, представляющий собой совокупность норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти, которые сводятся к определению оснований и порядка применения специальных мер принуждения федеральными органами власти к региональным органам власти. И.В. Гончаровым обстоятельно показана двойственная природа института федерального вмешательства, который одновременно выступает мерой и конституционного принуждения, и конституционно-правовой ответственности [7, с. 53—54].
Можно согласиться с тем, что институт федерального вмешательства должен включать в себя целый комплекс мер (политического, экономического и иного воздействия), в том числе и такую исключительную меру, как федеральная интервенция, порядок реализации которой должен быть строго регламентирован федеральным законодателем [17, с. 496]. В свое время предлагалось принятие федерального закона «О федеральном вмешательстве» (далее — Закон о федеральном вмешательстве), предусматривающего основания и порядок введения конкретных мер федерального вмешательства; перечень этих мер; орган, уполномоченный вводить названные меры; срок действия мер федерального вмешательства; ограничение правомочий региональных органов государственной власти; органы, образуемые для осуществления мер федерального вмешательства, их полномочия, подчиненность и ответственность [17, с. 496].
Признавая необходимость принятия Закона о федеральном вмешательстве, подчеркнем, что федеральное вмешательство — это лишь одно из направлений конституционно-правового принуждения, где федеральные органы власти — субъекты применения конституционного принуждения, а законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, претерпевающие неблагоприятные последствия, — его объекты. Граждане не должны и не могут выступать в качестве объектов такого принуждения. Если понимать под федеральным вмешательством такую крайнюю форму, как военное вмешательство, то ее нельзя поддержать.
Возможность введения чрезвычайного положения предусмотрена большинством конституций федеративных государств. Однако данный способ не является способом, связанным с установлением специфических отношений федерации и субъектов. Он может применяться не только в федерациях и не обязательно в целом на территории всего субъекта федерации. Остальные способы применяются только в федерациях, связаны с федеративными отношениями и используются только в целом на территории одного или нескольких субъектов [22, с. 333].
Статья 88 Конституции РФ устанавливает возможность введения чрезвычайного положения на территории всей России или в отдельных местностях. Чрезвычайное положение вводится Президентом РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении».
В зарубежных федерациях чрезвычайное положение вводилось часто в развивающихся странах, в том числе на всей территории страны и в некоторых субъектах в связи с общественными беспорядками, сепаратистскими выступлениями, стихийными бедствиями (Индия, Канада, Малайзия).
Конституция РФ не предусматривает возможности введения президентского правления. В СССР такая новелла вводилась в текст Конституции 1977 года при ее изменении в 1990 году, но на практике она не применялась. Ряд положений Конституции РФ (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80, ст. 85) позволяет федеральным органам, в первую очередь Президенту РФ как гаранту Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, оказывать решительное влияние на субъекты Российской Федерации и установление конституционного правопорядка. В Конституции РФ закрепляется важнейшая роль Президента РФ по обеспечению согласованного действия органов государственной власти, что свидетельствует о его функции арбитра в вертикальном разделении государственной власти. Конституционные полномочия Президента РФ проявляются в его праве использовать согласительные процедуры при разрешении разногласий между федеральными и региональными органами власти, а при недостижении такового — передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
В соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод граждан. И Президент РФ фактически неоднократно использовал данное полномочие в случае превышения главами субъектов Российской Федерации своих конституционных полномочий, приостанавливал действие актов исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, предложив соответствующим должностным лицам привести их в соответствие федеральному законодательству. В этой связи не вызывает сомнений обоснованность определения Президента РФ как основного субъекта применения мер федерального вмешательства [8, с. 10—13], который играет ключевую роль в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка [4, с. 175—267].
Таким образом, в системе многообразных конституционно-правовых средств обеспечения правопорядка представляется необходимым обратить особое внимание на меры принудительного характера, а именно на конституционно-правовое принуждение, которое, аккумулируя все отраслевые правовые инструменты обеспечения правопорядка, является важнейшим и наиболее эффективным средством его установления, поддержания и обеспечения в целом.
Список литературы
1. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966.
2. Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6. С. 14.
3. Безруков А.В. Конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка органами публичной власти в Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2017.
4. Безруков А.В. Конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка органами публичной власти в России: моногр. М., 2018. С. 175—267.
5. Безруков А.В. Конструкция конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка в России // Российское право: образование, наука, практика. 2017. № 1 (97). С. 55—64.
6. Громов В.Г. Институт отрешения от должности в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации // Современное право. 2016. № 10. С. 32—38.
7. Гончаров И.В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности: моногр. М., 2003. С. 53—54.
8. Едалов Г.В. Полномочия Президента России в сфере федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 10—13.
9. Жаренов И.П. Государственное принуждение в условиях демократического общества: дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 10—11.
10. Иеринг Р. Цель в праве. Спб., 1881. Т. 1.
11. Кокотов А.Н. Конституционно-правовое принуждение // Российский юридический журнал. 2003. № 1. С. 17—21.
12. Конституционное право России: учеб. для бакалавров / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.С. Саликов. М., 2014. С. 33—37.
13. Корнев В.Н. Правопонимание и правовое государство // Государство и право. 2016. № 6. С. 5—11.
14. Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации: проблемы теории и практики: дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2003. С. 37.
15. Малько А.В. Правовые средства как общетеоретическая проблема // Правоведение. 1999. № 2. С. 4—15.
16. Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013.
17. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России: моногр. Екатеринбург, 1998. С. 496.
18. Суркова И.С. Конституционно-правовое принуждение, применяемое к органам государственной власти субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений: дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2008. С. 7—12.
19. Смирнов П.В. Меры конституционно-правового принуждения в избирательном праве Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Сургут, 2005. С. 225—226.
20. Третьяк И.А. Конституционно-правовое принуждение в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2015. С. 6—7.
21. Черногор Н.Н. Правовое регулирование юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовое исследование): моногр. М., 2006.
22. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 333.
23. Шарнина Л.А. Категория усмотрения в конституционном праве: моногр. М., 2017. С. 37—42.
24. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1912. С. 639.
Автор публикации
