УДК 347.44
Страницы в журнале: 50-59
О.А. Пугина,
кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового и предпринимательского права Юридического института Тамбовского государственного технического университета Россия, Тамбов pugina.olga@mail.ru
В наиболее общем виде компромисс в праве, или юридический компромисс, — это разновидность социального компромисса, основным отличительным признаком которого является наличие юридической составляющей. При создании энергетического права юристы и физики пришли к компромиссу и подвели физические свойства энергии под юридический понятийный фундамент. Для баланса частных и публичных интересов в энергетическом праве необходимы исторические предпосылки, создание конкурентных условий для субъектов электроэнергетики, систематизация договорного правового регулирования и реализация формы государственного частного и муниципального частного партнерства. Государственно-частное партнерство — одна из приоритетных форм достижения баланса публичных и частных интересов, где риски поделены между участниками правоотношений. Основная его цель — активное вовлечение частного бизнеса в решение государственных задач.
Ключевые слова: компромисс в праве, публичные и частные интересы, различие и баланс публичных и частных интересов, субъекты электроэнергетики, оптовый и розничный рынки электроэнергии, субъекты рынков электроэнергии, естественная монополия, оперативно-диспетчерское управление, конкуренция, система договоров в электроэнергетике, государственно-частное партнерство, публичный партнер, частный партнер.
Процесс производства, передачи и потребления энергии, прежде всего электрической и тепловой, идет двумя путями — физическим и экономическим. И юристы, естественно, не могут остаться в стороне от регулирования этого процесса правовыми средствами. Электрическая энергия уже получила статус «товара особого рода» [29]. Так разрешился давний спор сторонников различных точек зрения о месте энергии как объекта гражданских прав. При создании энергетического права юристы и физики пришли к компромиссу и подвели физические свойства энергии под юридический понятийный фундамент.
В наиболее общем виде компромисс в праве, или юридический компромисс, — это разновидность социального компромисса, основным отличительным признаком которого является наличие юридической составляющей. Компромисс возникает в сфере правового регулирования отношений между субъектами права и достигается при помощи юридических средств и технологий. Он рождается на базе конфликта как социальный, но становится юридическим, если приобретает форму нормативного правового акта. Например, на основе конфликта интересов личности появляется компромисс между частными и публичными интересами государственных служащих [2]. Если компромисс принимает форму судебного решения, то он вызывает юридически значимые последствия.
Рассмотрим действие юридического компромисса как способа разграничения и балансирования публичных и частных интересов субъектов права. При этом необходимо иметь в виду, что частный интерес служит цели удовлетворения потребностей личности, тогда как публичный — цели обеспечения существования общества как единого целого. Иными словами, частный интерес — это охраняемый правом интерес, присущий гражданам и юридическим лицам [17, с. 46], а публичный интерес —это признанный государством и обеспеченный правом общественный интерес [36, с. 6].
Актуальность юридического компромисса за последнее время заметно повысилась [12, с. 8; 31, с. 24]. Прежде всего это вызвано кризисным состоянием экономики России. Государство в тяжелой экономической ситуации обращается за помощью к частным структурам, поскольку публичные и частные интересы в этом случае совпадают. Государство не может выжить без частного бизнеса, а частному бизнесу негде будет выживать. Российская история уже знает случаи поворота к приоритету частного капитала, например, во времена НЭПа, в 90-е годы прошлого века.
С закреплением в Конституции РФ частной и иных форм собственности расширились права и свободы граждан, например свобода экономической деятельности. Но в то же время не ушли в прошлое и необоснованное вмешательство государства в хозяйственную деятельность, усиление налогового бремени, снижение уровня благосостояния граждан. Повышенное внимание к публичным интересам, безусловно, ущемляет частные и не позволяет им динамично развиваться. Недовольство государственной политикой усиливает противостояние власти и населения, при котором справедливый баланс частных и публичных интересов просто невозможен.
Интерес является достоверной и значительной причиной действия индивидов, аргументом, определяющим статус человека в правовом пространстве. Другими словами, управлять — это значит управлять интересами.
Важную роль в изучении интересов сыграл немецкий философ Г.В.Ф. Гегель, который писал: «Ближайшее рассмотрение истории убеждает нас в том, что действия людей вытекают из их потребностей, их интересов… и лишь они играют главную роль» [8, c. 20].
В этой связи необходимо различать понятия «интерес» и «потребность». Суть различий между этими понятиями сводится к тому, что потребность отражает нужды субъекта, а интерес — способы их удовлетворения, например путем приобретения или сохранения за собой определенного блага. Потребности и интересы можно разделить на индивидуальные и групповые, выражающие общие потребности лиц, их составляющих. Общественные же потребности представляют собой некую усредненность индивидуальных и групповых интересов, присущих данному обществу, которая приобретает качественно новое состояние и не сводится к простой совокупности интересов. Например качественное снабжение энергией является потребностью, без которого немыслимо существование современного общества. Кроме того, существуют индивидуальные потребности и интересы конкретных лиц. Реализация групповых и индивидуальных потребностей и интересов в этом случае зависит как от результатов деятельности энергоснабжающих организаций, так и от результатов экономической и иной деятельности государства в целом. При этом то, что энергоснабжающая организация является юридическим лицом, т. е. самостоятельным субъектом, означает, что у данного формирования возникают свои индивидуальные потребности и интересы, относительно обособленные как от общественных, так и от групповых, а также индивидуальных потребностей и интересов отдельных граждан.
Правильное понимание соотношения интересов и потребностей имеет значение при выяснении роли права как инструмента правового воздействия на формирование интересов. Интересы общества в целом формируются исключительно общественно-экономическими условиями и соответствующими им потребностями. Для формирования объективных и субъективных интересов организаций существенное значение имеют те материальные условия, в которые их ставит государство в целях реализации общественных интересов. Разумеется, при этом следует учитывать, что в любом государстве действуют объективные экономические законы, однако государство своей деятельностью может способствовать или препятствовать их проявлению. Таким образом, различие в потребностях субъектов общественных отношений предопределяет и различие их интересов. Интересы каждого из субъектов занимают свое определенное место в общей системе интересов.
В российской юридической науке укоренилось понимание того, что невозможно отграничить частное право от публичного по материальным критериям [4, c. 23]. Поскольку границы частного и публичного права подвижны, в разных социально-экономических и политических ситуациях объекты регулирования перемещаются из сферы публичного права в сферу частного права, и наоборот [5, c. 34]. Все это приводит к развитию комплексных образований в праве, например к образованию таких отраслей, как энергетическое право. Одним из первых, кто указал на формирование данных процессов, был С.С. Алексеев [2, c. 156—160, 184—196]. Он обосновал существование комплексных отраслей права, но не включил их в первичную систему права, а определил им место вторичных, производных.
Общепризнано, что система законодательства является внешним выражением системы права, но эти категории полностью не совпадают. В связи с этим одна группа ученых признает существование комплексных отраслей права, другая — лишь комплексных отраслей законодательства [30, c. 7]. Согласно общей рекомендации теоретиков права нормы комплексных институтов и отраслей законодательства не должны противоречить нормам отраслевого законодательства, но одновременно должны иметь специальный характер [35, c. 343]. Проблема комплексных образований в праве показывает особую роль метода правового регулирования. На законодательном уровне мы все чаще сталкиваемся со смешанными актами, когда на один и тот же объект распространяются различные методы правового регулирования. Поэтому отрасли права по-прежнему следует различать по предмету и методу, но в современных условиях налицо их взаимозависимость и взаимодействие.
Разделение права на публичное и частное не является обязательным признаком современных правовых систем, это — отличительный признак романо-германской системы права. В России в советский период отошли от континентального права и создали систему социалистического права, которая не признавала данного деления: оно было отвергнуто как свойственное буржуазной общественной формации. Однако в советском праве понятия и категории публичного права сохранились в административном праве; использовались и публично-правовой и частноправовой методы регулирования, называемые административным и гражданским методами. Более того, сохранилось и основное их отличие, связанное с подчинением власти, строгой вертикалью правовых отношений одного и равноправными договорными отношениями другого.
С возвращением в континентальную систему права вернулось и его разделение на публичное и частное. Ю.А. Тихомиров отмечает: «Многовековое сосуществование публичного и частного права часто отражало подвижный баланс интересов политических сил, устройство государства и механизм управления, меру свободы и самостоятельности граждан, собственников и участников любой деятельности» [37, c. 3].
Средством обеспечения баланса публичных и частных интересов является компромисс. Достижение баланса публичных и частных интересов в правовом регулировании энергетической отрасли является и целью, и необходимым условием ее эффективного функционирования. В настоящее время концепция взаимодействия публичных и частных интересов в энергетике не нашла должного отражения в юридической литературе, хотя практика показывает, что она, несомненно, выдвигается на первый план.
На разных этапах эта сфера претерпевала существенные изменения, что влекло за собой изменения в правовом регулировании. В советский период электроэнергетика представляла собой единый монопольный комплекс, который регулировался ведомственными нормативными актами. Активно использовался административный подход. Отношения между энергоснабжающими организациями и потребителями оформлялись договором на энергоснабжение через присоединенную сеть, который был запланирован и заключался по заявкам потребителей. В процессе создания единой энергетической системы страны отдельные ее элементы вступали в правовые отношения, которые были оформлены договорами о взаимном резервировании электроэнергии, договорами на снабжение энергосистем от блок-станций и др. [14, c. 12]. Это и послужило началом компромисса между публичными интересами энергоснабжающих организаций и частными интересами потребителей.
Современный период развития электроэнергетики связан с переходом России в начале 90-х годов к рыночной экономике. В результате приватизации государственных предприятий в электроэнергетике были созданы открытые акционерные общества, а затем учреждено государственное российское акционерное общество энергетики и электрификации — РАО «ЕЭС России» [27]. Современное состояние топливно-энергетического комплекса страны характеризуется наличием крупных национальных систем энергообеспечения. Но из-за вторжения в эту сферу частного бизнеса и, соответственно, частноправового регулирования в топливно-энергетическом комплексе произошли серьезные перемены. Последствия были и негативными, и позитивными. Была создана база для реализации принципов и основ рыночной экономики, однако этот процесс часто носил спонтанный характер, без определенной концепции воздействия. Поэтому достижение баланса публичных и частных методов правового регулирования в этой сфере очень важно.
В середине 90-х годов был создан федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии (мощности) — ФОРЭМ [26]. Однако конкуренция на рынке отсутствовала, поскольку цены устанавливались государством: РАО «ЕЭС России» занималось административным перераспределением электроэнергии от избыточных региональных энергосистем к дефицитным. Для развития рынка электроэнергетики необходимо было демонополизировать и либерализировать отношения в этой отрасли. Постепенно эти механизмы начали действовать. Появились договоры по правилам техники безопасности, условиям передачи и потребления электроэнергии, но законодательного регулирования этих процессов еще не существовало.
В настоящее время в систему энергетического комплекса страны входит еще и нетопливная, возобновляемая энергетика, отношения в сфере которой также требуют надлежащего правового регулирования. Речь идет о солнечной энергии, ветряной энергии, геотермальной электрической и тепловой энергии, энергии биомассы, океанской термальной энергии и энергии приливов и отливов, синтетическом топливе как источнике энергии, водородной, а также малой энергетике. Структурно единая система правового обеспечения в названной сфере обусловлена предметом регулирования — отношениями, связанными с организацией и функционированием топливно-энергетического комплекса России и нетопливной энергетики. Поэтому энергетическое право следует рассматривать в качестве интегрированной комплексной отрасли права, где предмет регулирования включает в себя элементы других первичных фундаментальных отраслей, не говоря уже о юридических режимах, методах и механизмах правового регулирования. Это дает возможность использования межотраслевого взаимодействия правовых норм.
В энергетическом праве в значительной степени представлено частное право — гражданское право (корпоративное право, право собственности, договорно-обязательственное право, право интеллектуальной собственности), трудовое право и т. д. С другой стороны, представлено и публичное право. Органичное переплетение частного и публичного права, пожалуй, одна из главных особенностей этого правового комплекса (статьи 9, 36 Конституции РФ). Недра — публичная собственность, поэтому на стадии представления недр в пользование применяются элементы административно-правового регулирования в виде лицензий, установления обязательных правил; принимают в этом участие и налоговое, финансовое, уголовное право.
Предмет правового регулирования энергетического права — энергетические отношения — служит причиной своеобразия норм, составляющих эту отрасль. Для надлежащего и эффективного правового регулирования отношений в области энергетики большое значение имеют технические и технологические условия, базирующиеся на выводах естественных наук. Без знания и учета этих качеств энергетических отношений разработка и применение правовых норм будут неполными, а во многих случаях — ошибочными. В энергетическом праве мы должны исходить из совершенно очевидного факта признания приоритета естественных законов перед социальными. С принятием Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» была начата большая работа по установлению обязательных требований (технических регламентов) к продукции и видам деятельности, в том числе и в энергетической сфере.
Особенностью современной электроэнергетической отрасли России является то, что наряду с естественно-монопольными видами деятельности (передача электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление) в ней присутствуют потенциально конкурентные сферы (производство и сбыт электроэнергии, ремонт и сервис электрических сетей). Между ними также необходим правовой компромисс.
Законодательно установлено, что субъекты естественной монополии заведомо доминируют на соответствующем товарном рынке, но они не должны нарушать запреты антимонопольного законодательства. Таким субъектам не требуется проведение анализа рынка, достаточно доказать, что они осуществляют естественно-монопольный вид деятельности. Для установления доминирующего положения остальных субъектов (энергосбытовых организаций, гарантирующих поставщиков, производителей электроэнергии) антимонопольный орган проводит анализ соответствующего товарного рынка. В первую очередь на них распространяются положения ст. 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [24] — запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением.
Позже были приняты меры по разделению объектов государственного регулирования и конкурентных сфер деятельности. Энергия стала рассматриваться как особый товар, продукт труда, а мощность — скорость передачи энергии. Субъектам оптового рынка предоставлялись равные права доступа на него, хотя электроэнергия по-прежнему поставлялась в условиях сложившейся естественной монополии, заключающейся в услугах по передаче электроэнергии [23]. Антимонопольное законодательство призвано помочь внедрению конкурентных отношений в электроэнергетику в целях недискриминационного доступа к естественно-монопольным видам бизнеса и применения мер ответственности к нарушителям. Генерирующие компании вырабатывают и реализуют электроэнергию на оптовом или розничном рынке сбытовым организациям либо крупным конечным потребителям —участникам оптового рынка. Купля-продажа происходит в соответствии с установленными Правительством РФ Правилами работы оптового рынка электрической энергии и мощности и Договором о присоединении к торговой системе оптового рынка электроэнергии и мощности [33]. Запрещается совмещать деятельность по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии группам лиц и аффилированным лицам в границах одной ценовой зоны оптового рынка [29].
Для создания конкурентной среды на рынке принимаются меры ограничения возможности вертикальной интеграции по топливу в виде образования топливно-генерирующих компаний. Но они стремятся использовать свое доминирующее положение на топливном рынке для оказания давления на своих конкурентов. Поэтому необходимо юридически отделить оперативно-диспетчерское управление от производителей и покупателей. Законодательством предусмотрено увеличение доли государства в системе оперативно-диспетчерского управления. Прямой контроль со стороны государства обеспечит реальную независимость оперативно-диспетчерского управления, что позволит избежать конфликта интересов. Основы взаимодействия государства и субъектов электроэнергетики заложены в Правилах осуществления антимонопольного регулирования и контроля в электроэнергетике [28] и соглашениях между Федеральной антимонопольной службой (далее — ФАС России) и Некоммерческим партнерством Администратора торговой системы (НП АТС). Прежде всего обращается внимание на недопустимость «перехвата» рынка сбыта крупными гарантирующими поставщиками, чтобы обеспечить конкуренцию с другими участниками рынка. В этом случае потребители получат возможность сравнивать эффективность работы своего гарантирующего поставщика и других с соседних территорий, а значит, опосредованно влиять на выбор гарантирующего поставщика по конкурсу.
СТАТЬЯ БОЛЬШАЯ, ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!