К вопросу создания действенного бюджетно-правового механизма

УДК 347.73:342.553

Страницы в журнале: 66-72

Б.Г. Темирова,

аспирант Уральского института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Екатеринбург bariata2015@yandex.ru

И.В. Выдрин,

доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института философии и права Уральского отделения РАН  Россия, Екатеринбург inst-vidrin@mail.ru

Предпринята попытка проанализировать реализацию определенных в нормативно-правовой базе приоритетов по повышению эффективности управления государственными и муниципальными финансами с использованием перевода основной части расходов на программный принцип. На современном этапе реформирования местного самоуправления важнейшей становится проблема поиска и практического применения эффективных и соответствующих конституционным принципам форм и методов функционирования бюджетной системы. Задача повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами при переводе основной части расходов на программный принцип с течением времени будет только актуализироваться. Практика показывает, что необходимо срочное совершенствование бюджетных отношений. Авторами предлагается определение бюджетно-правового механизма, а также ряд мер на региональном и местном уровнях, направленных на эффективное муниципальное управление.

Ключевые слова: местный бюджет, бюджетно-правовой механизм, формирование доходной части бюджета, бюджетные расходы, целевые показатели, социально-экономическое развитие территорий.

Современный этап реформирования местного самоуправления характеризуется усилением внимания к такой важной его составляющей, как местный бюджет. Это обусловлено прежде всего назначением местного бюджета, которое раскрывается в следующих его функциях:

— формирование денежных фондов, т. е. аккумулирование денежных средств в бюджете муниципального образования, что создает возможность обеспечивать его экономическое и социальное развитие;

— перераспределение всех поступающих в муниципальный бюджет доходов по расходным статьям местного бюджета (распределительная функция);

— контроль за поступлением и использованием бюджетных средств (контрольная функция) [10, с. 101].

Местный бюджет выступает важнейшим инструментом регулирования и стимулирования социально-экономических отношений в муниципалитете. Практика показывает, что от степени эффективности функционирования местных бюджетов зависит реализация стратегически важных программ жизнеобеспечения на местном уровне и развитие соответствующего региона в целом.

В Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года была определена главная задача — обеспечить долгосрочную сбалансированность и устойчивость бюджетной системы России [6, с. 14]. Для этого следует соблюдать основные принципы ответственной бюджетной политики, а именно: консервативность экономических прогнозов; сокращение бюджетного дефицита; ограниченное использование нестабильных (зависящих от внешних условий) доходов для финансирования «длящихся» расходов; предсказуемость налоговой политики; создание необходимых финансовых резервов и др.

Необходимость реализации приоритетов в области расходов в условиях ограничения на величину ресурсов бюджетной системы ставит задачу повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами с использованием перевода основной части расходов на программный принцип, включая формирование ограниченного числа приоритетных долгосрочных (федеральных) целевых программ. При этом нужен жесткий мониторинг целевых индикаторов и реализации программных мероприятий. Особо в  Программе отмечено, что с течением времени актуальность этой задачи будет усиливаться.

На практике не все заявленные планы были реализованы, не удалось применить ряд норм Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении), Бюджетного кодекса РФ, принципов и механизмов, заложенных в этих нормативных актах. Как следствие сохраняется ряд нерешенных проблем как на муниципальном, так и на региональном уровне.

В связи с необходимостью достижения долгосрочных целей социально-экономического развития, реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также модернизации управления общественными финансами Российской Федерации существенно возрастает роль разработки действенного бюджетно-правового механизма регулирования социально-экономического развития регионов и муниципалитетов.

В настоящей статье бюджетно-правовой механизм рассматривается как совокупность законодательно установленных методов аккумуляции средств в бюджете, методов и форм выделения средств из бюджета. В этой связи доходы и расходы являются многофункциональными инструментами управления, действенными регуляторами социально-экономических процессов, средствами планирования развития территории муниципального образования.

Можно выделить два аспекта данной проблематики: формирование доходной части бюджета и бюджетные расходы социально-экономического развития территорий.

Первый аспект состоит в том, что вопросы реформирования муниципального управления, направленного на создание условий формирования доходов местного бюджета, законодательно определены крайне нечетко, не учтен разный экономический потенциал развития территорий. При этом острота споров по вопросам правового регулирования местного самоуправления ничуть не ослабевает, а с появлением многочисленных актов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство дебаты о законодательной регламентации муниципального строительства, ее перспективах имеют почти перманентный характер [1, с. 72].

Несмотря на целый ряд позитивных изменений Закона о местном самоуправлении одним из основных его недостатков является отсутствие стимулов для развития доходной части бюджетов и налогооблагаемой базы на региональном и муниципальном уровнях. Введенные механизмы дотирования муниципалитетов, а не налогового регулирования, механизмы трансфертов не стимулируют экономический рост муниципалитетов, а лишь создают почву для иждивенчества. Даже при наличии достаточной ресурсной базы у органов местного самоуправления отсутствует заинтересованность в формировании и развитии собственных доходов и создании тем самым условий экономического роста муниципального образования.

Вопрос активной работы над пополнением собственной доходной базы муниципалитетов Свердловской области обсуждался 21 августа 2016 г. на заседании согласительной комиссии по бюджету, участниками которой являются представители органов региональной и муниципальной власти и депутаты Законодательного собрания Свердловской области. По мнению участников заседания, у муниципалитетов уже сегодня есть механизм замены дотаций на процент отчислений налогов, которым можно воспользоваться, чтобы иметь возможность увеличить свои доходы, развивая малое и среднее предпринимательство.

Для выравнивания бюджетной обеспеченности предложено с 1 января 2017 г. одновременно с введением норматива по упрощенной системе налогообложения уменьшить на два процента норматив зачисления НДФЛ в местные бюджеты и перераспределять эти средства между муниципальными образованиями в форме межбюджетных трансфертов. Предполагается, что этот механизм позволит повысить доходный потенциал муниципалитетов, а также четко контролировать адресное использование бюджетных средств.

Вместе с тем нельзя не обратить внимание, что в целом удельный вес местных налогов не меняет финансовую ситуацию в муниципалитетах, они не являются определяющими в структуре местных доходов и не покрывают значительную часть расходных обязательств. Определение величины налогов происходит без учета фактических финансовых потоков, которые могут обеспечить тот или иной налог муниципальных образований с учетом потенциала развития территории. По-прежнему основным источником доходов муниципальных образований остаются регулируемые, так называемые расщепляемые, налоги.

Председатель Исполнительного комитета СРОО «Ассоциация депутатов местного самоуправления», депутат Законодательного собрания Свердловской области Г. Артемьева, обсуждая отказ одного из муниципалитетов воспользоваться возможностью применения данного механизма, отметила, что муниципалитеты хотят, чтобы область решала их проблемы, а сами они не хотят работать над доходами [7].

Распоряжением Правительства Свердловской области от 31.01.2014 № 88-РП был утвержден План мероприятий («дорожная карта») на повышение доходного потенциала Свердловской области на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов, включающий рекомендации органам местного самоуправления муниципальных образований Свердловской области следующего содержания:

— организовать работу по привлечению к постановке на налоговый учет обособленных подразделений организаций, участвующих в реализации инвестиционных проектов на территориях муниципальных образований;

— в соответствии с полномочиями, а также во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов государственной власти принять меры по повышению роли имущественных налогов в формировании бюджетов, в первую очередь за счет постановки на учет неучтенных объектов налогообложения, проведения подготовительных работ по введению единого налога на недвижимое имущество.

По результатам анализа информации Счетной палаты Асбестовского городского округа Свердловской области о результатах контрольных мероприятий по проверке полноты начислений, учета и контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов доходов от реализации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, по проверке полноты и своевременности осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов, получаемых в виде арендной платы за земли, государственная собственность на которые не разграничена и которые находятся на территории Асбестовского городского округа, за 2015—2016 годы, заключения Счетной палаты Асбестовского городского округа Свердловской области по результатам экспертизы проекта решения Думы Асбестовского городского округа «О бюджете Асбестовского городского округа на 2016 год», необходимо отметить, что в муниципалитете формально проводится инвентаризация нефинансовых активов имущества казны Асбестовского городского округа, а следовательно, ведется  недостоверный учет нефинансовых активов имущества казны городского округа, что негативно влияет на общие экономические показатели округа [5, с. 8].

Причин такого положения дел несколько.

Во-первых, в связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов муниципальные образования становятся дотационными. В системе финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают трансферты в форме долевого участия регионального уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Российской Федерации считает необходимыми.

Во-вторых, использование данных о фактических доходах при расчете бюджетной обеспеченности приводит к снижению стимулов у муниципальных образований по мобилизации доходов, поскольку уменьшение доходов от налоговых источников будет компенсировано (при учете их в расчетных экономических доходах) увеличением финансовой помощи в планируемом периоде.

И наоборот, увеличение полученных доходов местного бюджета приведет к соответствующему снижению объема финансовой поддержки и к отсутствию прироста местных доходов.

Согласно п. 3 ст. 138 БК РФ уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа, городского округа с внутригородским делением) исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам (городским округам, городским округам с внутригородским делением) данного субъекта Российской Федерации с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Расчет бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) представляется достаточно затруднительным ввиду необходимости учитывать весь перечень экономических, географических или иных показателей. 

Определение же уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) производится по единой методике, позволяющей сопоставить показатели, характеризующие факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Представляется, законодатель стремится вывести некий универсальный показатель. Однако на законодательном уровне отсутствуют какие-либо требования к определению «минимального предела бюджетной обеспеченности муниципальных образований для исполнения необходимого объема расходных обязательств муниципального образования в соответствии со стратегией развития муниципального образования».

В-третьих, следует отметить, что в состав доходов, зачисляемых в бюджеты муниципальных образований, могут входить не только налоговые, но и неналоговые доходы, чья роль в условиях недостатка финансовых средств значительно возрастает.

Согласно ст. 62 БК РФ к основным неналоговым доходам местных бюджетов относятся доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; доходы от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности; доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями; часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, определяемых в порядке, установленном муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; плата за использование лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности; плата за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности. Исходя из нормативов отчислений от арендной платы за земельные участки, государственная собственность которых не разграничена, представляется, что для муниципальных образований выгодно разграничивать земельные участки, межевать их с целью последующей продажи и получения соответствующих доходов.

В-четвертых, главы муниципальных образований должны быть заинтересованы в привлечении инвесторов, чтобы пополнять муниципальную казну. Это даст толчок развитию малого бизнеса на местах, заявил «Парламентской газете» первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по экономической политике А. Майоров [2].

По итогам Петербургского международного экономического форума 2017 года Свердловская область подтвердила высокий уровень поддержки малого бизнеса в рейтинге Агентства стратегических инициатив. По оценке региональных политологов, основная работа в этом направлении ложится на плечи муниципалитетов и их глав.

На пленарном заседании 7 апреля текущего года с главами муниципальных образований, членами комиссий по мониторингу достижения целевых показателей, установленных майскими указами Президента РФ, губернатор Свердловской области Е.В. Куйвашев отметил, что особое значение на данном этапе развития муниципалитетов приобретает повышение профессионализма муниципальных служащих [8].

Политологи отмечают, что привлечение инвесторов — это обоюдный процесс, в котором участвуют власти и субъекта, и муниципалитета. Последние действительно должны создать предпосылки, условия и инфраструктуру для инвестиций. По мнению главы уральского филиала «Фонда развития гражданского общества» А. Гагарина, «с инвестиционной активностью муниципалитетов есть проблемы везде. В основном это связано с непрофессионализмом чиновников местных администраций, которые не знают, как привлекать бизнес. Должно быть встречное движение от регионального центра. Областные власти должны проанализировать инвестиционные возможности муниципалитета и создать некую карту инвестиционных перспектив. Область должна помогать кредитными ресурсами или возможностями прохождения всех согласований для бизнеса через одно окно, а муниципалитеты — предоставлять площадку, инфраструктуру и благожелательное отношение общественности» [3].

Второй аспект проблематики — бюджетные расходы социально-экономического развития территорий. Программой Правительства РФ предложено внедрить программно-целевой принцип организации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов. Предполагается, что переход к программно-целевым методам бюджетного планирования обеспечит прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими результатами их использования.

Аудитор Счетной палаты Свердловской области В.И. Шарин, высоко оценивая успешное применение программно-целевого метода в мире, отмечает его ключевые моменты: долгосрочное целевое планирование; постановка целей; разработка программы; ресурсное обеспечение программы; определение качественно измеримых результатов; анализ (затраты — результаты), методика оценки результативности и эффективности реализации мероприятий программы и программы в целом, а также произведенных расходов.

Особого  внимания требует сам процесс оценки эффективности реализации целевых программ. Рассмотрев проблемы реализации программно-целевого метода на примере Свердловской области, В.И. Шарин подчеркивает, что дело это относительно новое для заказчиков (исполнителей) программ и проверяющих — контрольно-счетных органов. Однако ясно, что проблемой является установление достоверности достигнутых результатов, что имеет огромное влияние на качество оценки программ. Наиболее слабое звено областных целевых программ — методика оценки эффективности их реализации и оценка эффективности бюджетных расходов, а также отсутствие четкой увязки целей, задач, мероприятий и ожидаемых результатов. Порядок оценки эффективности реализации программ часто отсутствует, оценка эффективности бюджетных расходов не предусмотрена или носит формальный характер. Формализм в оценке исполнения целевых программ неизбежно приведет к снижению их эффективности [9, с. 76—78].

В рамках подготовки к формированию и исполнению областного бюджета с использованием программно-целевого подхода принято постановление Правительства Свердловской области от 13.08.2013 № 1009-ПП «Об утверждении Порядка формирования и реализации государственных программ Свердловской области и внесении изменений в постановление Правительства Свердловской области от 17.09.2010 № 1347-ПП “Об утверждении Порядка разработки и реализации областных целевых программ”». В целях реализации данного постановления Министерством финансов Свердловской области и Министерством экономики Свердловской области совместным приказом от 30.08.2013 № 106/428 утверждены Методические рекомендации по формированию и реализации государственных программ Свердловской области. Действует Порядок формирования и реализации государственных программ (утв. постановлением Правительства Свердловской области от 17.04.2014 № 790-ПП; далее — Постановление № 790-ПП), в соответствии с которым проекты государственных программ, а также проекты изменений государственных программ направляются для проведения экспертизы в Счетную палату Свердловской области.

Председатель Счетной палаты Свердловской области А.Б. Ефимов, оценивая результаты проведенных экспертиз проектов государственных программ за период 2014—2015 годов, выделяет основные предложения и рекомендации, направленные Счетной палатой Свердловской области в адрес исполнительных органов государственной власти:

— обеспечение четкой взаимосвязи между мероприятиями, целевыми показателями, на достижение которых направлены эти мероприятия, и финансовым обеспечением мероприятий. Государственная программа — документ стратегического планирования, содержащий комплекс мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития Свердловской области. По мнению Счетной палаты Свердловской области, в государственную программу не должны включаться мероприятия или целевые показатели, существующие «сами по себе», либо целевые показатели, на которые невозможно повлиять посредством выполнения мероприятий;

— обеспечение корректности составления целевых показателей для отражения качественного состояния системы: целевой показатель должен характеризовать результат выполнения мероприятия, новое состояние в регулируемой сфере, достижение цели. Представляется недостаточной только фиксация факта выполнения мероприятия, т. е. количественная оценка мероприятия;

— исключение из государственной программы мероприятий без финансового обеспечения: мероприятия без финансового обеспечения, как правило, отражают задачи, выполняемые в рамках полномочий органа исполнительной власти (заказчика государственной программы) и финансируемые за счет расходов на его содержание. При исполнении полномочий у исполнительного органа государственной власти имеются иные инструменты контроля реализации тех или иных задач, кроме государственной программы;

— использование при оценке эффективности государственных программ уточненных показателей на основе данных статистического наблюдения. При наличии в методике оценки значений целевых показателей ссылок на статистические данные необходимо учитывать сроки их предоставления: если процедура оценки эффективности государственной программы основана на прогнозных данных, то во избежание искажений необходимо корректировать данную оценку после поступления основной статистической отчетности.

Выявленные в процессе анализа областных целевых программ нарушения и недостатки наверняка присутствуют в целевых программах других регионов и муниципалитетов.

А.Б. Ефимов отмечает, что по итогам данных рекомендаций и предложений Счетной палаты Свердловской области были внесены изменения в Постановление № 790-ПП: скорректированы требования к цели государственной программы (специфичности, конкретности, измеримости, достижимости, релевантности); к единицам измерения целевых показателей (в абсолютных или относительных величинах). Кроме того, Постановление № 799-ПП дополнено приложениями, содержащими детальный план-график реализации государственной программы, сводную информацию об изменениях объемов финансирования, значений показателей, методику оценки эффективности предоставления субсидий из областного бюджета местным бюджетам в рамках мероприятий государственных программ [4, с. 68—75].

Таким образом, анализируя непростой процесс формирования доходной части местных бюджетов, а также фактические результаты освоения бюджетных ресурсов, можно сделать вывод о неэффективности  действующего бюджетно-правового механизма. Исходя из того, что бюджетно-правовой механизм образован системой взаимосвязанных и взаимообусловленных составляющих элементов — эффективного формирования доходной части и обоснованных бюджетных расходов, ориентированных на эффективное муниципальное управление — предлагается:

1) на региональном уровне установить требования к определению «минимального предела бюджетной обеспеченности муниципальных образований для исполнения необходимого объема расходных обязательств муниципального образования в соответствии со стратегией развития муниципального образования»;

2) на региональном и местном уровне разработать Порядок формирования и реализации государственных (муниципальных) программ, учитывающий методику оценки эффективности их реализации и оценку эффективности расходов;

3) муниципальным образованиям:

— продолжить работу по инвентаризации нефинансовых активов имущества казны муниципалитетов, всех имеющихся расходных обязательств и их анализ с целью определения соответствия приоритетам развития;

— планирование затрат осуществлять с учетом расчета нормативных затрат, связанных с оказанием муниципальных услуг, и нормативных затрат на содержание муниципального имущества; 

— продолжить работу по разграничению земельных участков: межевать их с целью последующей продажи и получения соответствующих доходов;

— усилить работу по развитию внутреннего контроля за формированием доходной части бюджета и обоснованным расходованием бюджетных средств.

Список литературы

1. Выдрин И.В. Муниципальное право России. изд. 4-е. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 72.
2. Главы муниципальных образований должны быть заинтересованы в привлечении инвесторов // Парламентская газета. 2016. 11 окт.
3. Дубровский оставил неэффективные муниципалитеты без поддержки // Правда УрФО. 2016. 22 июня.
4. Ефимов А.Б. Практика Счетной палаты Свердловской области по проведению экспертизы государственных программ // АКСОР. 2016. № 1 (39). С. 68—75.
5. О бюджете Асбестовского городского округа на 2016 год: информация Счетной палаты Асбестовского городского округа о результатах контрольного мероприятия (акт контрольного мероприятия от 09.09.2016), заключение Счетной палаты Асбестовского городского округа по результатам экспертизы проекта решения Думы Асбестовского городского округа. URL: http://spasbest.ru/ (дата обращения: 10.03.2017).
6. Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р (ред. от 07.12.2011) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
7. Региональный минфин принял предложения администрации Первоуральска // Первоуральск ОнЛайн. 2015. 15 сент.
8. Сайт Министерства экономики Свердловской области. URL: http://economy.midural.ru/
9. Шарин В.И. Программно-целевой метод: реалии и проблемы реализации // АКСОР. 2011. № 4 (19). С. 75—80.
10. Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. М.:Статут, 2002.С. 101.