К вопросу об охране и защите прав и свобод граждан в деятельности полиции

УДК 342.95 

Страницы в журнале: 29-34

А.Н. Грищенко,

кандидат юридических наук, преподаватель кафедры оперативно-розыскной деятельности и специальной техники Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя Россия, Москва grishenko1981@mail.ru

Рассматриваются правовые и организационные моменты реализации функций полиции по охране и защите прав и свобод граждан в сфере внутренних дел.  Отмечается, что базой для деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод являются нормы международного права, которые определяют ключевые стандарты правового регулирования в данной сфере.

Ключевые слова: полиция, защита, охрана, человек, гражданин, МВД России, функция, правоохрана, воздействие, обеспечение, компетенция, ОВД, нарушение. 

Полиция осуществляет самые разнообразные функции, связанные с обеспечением правопорядка. В процессе этой деятельности порой решаются весьма специфические задачи, в том числе связанные с охраной и защитой прав и свобод человека и гражданина.

Функции полиции по охране и защите прав и свобод граждан достаточно разнообразны,  поэтому у каждого структурного подразделения своя компетенция в данной сфере. Как следует из приказа Министерства внутренних дел РФ (далее — МВД России) от 31.12.2012 № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции», участковый уполномоченный полиции при несении службы выполняет задачи по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан. В свою очередь приказ МВД России от 29.01.2008 № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции» определяет, что сотрудники патрульно-постовой службы полиции осуществляют обеспечение безопасности личности, а также предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на постах и маршрутах патрулирования.

Исходя из этого представляется, функциональность административной деятельности полиции в сфере охраны и защиты прав и свобод граждан должна учитывать объективные реалии, а также имеющиеся правовые средства и возможности их реализации. Функциональность работы полиции в рассматриваемой сфере должна исходить из содержательного наполнения соответствующих функций. В этой связи нужно разобраться, что понимается под такими функциями.

В.В. Игнатенко функцией называет «некоторое правовое явление по отношению к другому явлению. В связи с этим оно воспроизводит определенное отношение, касающееся соотношения части к целому и целого к части в границах определенных правовых реалий» [7, с. 196]. Анализ функций полиции имеет непосредственное практическое значение. В этой связи Ю.П. Соловей справедливо подчеркивал: «Анализ социального назначения милиции является необходимым условием выяснения содержания и объема задач и функций, на нее возлагаемых» [14, с. 109].

Осуществляя свою правоохранительную деятельность, сотрудники полиции реализуют нормы законодательства различной отраслевой принадлежности. Такой подход в полной мере согласуется с предписаниями Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (далее — Закон о полиции). В частности, в упомянутом законе закрепляется исчерпывающий перечень направлений деятельности полиции (ст. 2), но при этом отмечается, что по решению Президента РФ сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного правопорядка и безопасности.

Таким образом, полиция является частью правоохранительной системы государства и, как отмечает А.И. Волошко, «органы внутренних дел участвуют в решении общей задачи обеспечения и защиты прав личности. В отличие от суда, который призван восстановить нарушенные права личности, органы внутренних дел выполняют не только эту функцию, но и осуществляют обеспечение прав личности, гарантируют их беспрепятственную реализацию» [5, с. 151].

Обратим внимание, что деятельность полиции может регламентироваться не только российским законодательством, но и нормами международного права, действие которых направлено на обеспечение международной безопасности. В условиях экономической и правовой глобализации российская полиция также интегрирована в международное полицейское пространство. Такой статус российской полиции должен налагать на нее повышенные обязательства в деле охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Однако, несмотря на то что российская полиция является субъектом правоохранительной деятельности, реализующим законодательство различной отраслевой принадлежности, ключевой отраслью системы российского права, регламентирующей деятельность полиции в сфере защиты и охраны прав и свобод граждан, является административное право.

Отметим, что не всегда предмет административного права непосредственно касался вопросов защиты и охраны прав и свобод граждан, понимание такой регламентации прошло длительный путь развития.

В настоящее время вопросы регулирования и обеспечения прав и свобод граждан имеют ключевое значение для всего российского законодательства. В этой связи П.В. Крашенинников справедливо, на наш взгляд, отметил, что «магистральным направлением развития законодательства в нашей стране является построение правового государства, нацеленного, прежде всего, на защиту прав и законных интересов каждого гражданина» [11, с. 19].

Оценивая современное законодательство,  В.Д. Зорькин пишет: «В представлении людей и юристов право — это всего лишь узы законов, сочиненных для удобства управления. И тот, у кого сила, может их менять по своему усмотрению. Однако это не так. Подобно тому, как стрелки часов не движут время вперед, так и законы не создают права — они лишь отмеряют его естественный ход» [6].

Следует согласиться с тем, что построение правового государства немыслимо без качественного законодательства, а также правового и организационного механизма защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина. Аналогичные тенденции развития мы можем обнаружить и в административном законодательстве, регламентирующем различные отношения административно-правового характера. В частности, в Кодексе РФ об административных правонарушениях прописано, что задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан (ст. 1.2); при применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство (п. 3 ст. 1.6).

В свою очередь Закон о полиции определяет, что «полиция осуществляет свою деятельность на основе соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина»; кроме того, «сотруднику полиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению». Также сотрудник полиции «обязан пресекать действия, которыми гражданину умышленно причиняются боль, физическое или нравственное страдание» (ст. 5 Закона о полиции).

В настоящее время ключевой задачей российской полиции является защита и охрана прав и свобод граждан. Иные задачи хоть и имеют по форме другой предмет реализации, однако так или иначе связаны с обеспечением прав и свобод граждан в сфере внутренних дел. В настоящее время полиция реализует административное законодательство по целому ряду направлений, в связи с чем использует для решения поставленных перед ней задач различные формы и методы. Заметим, что достаточно часто в деятельности полиции применяется административное принуждение, цель которого — обеспечение правопорядка в той сфере, где оно реализуется, а также защита прав и свобод граждан от различного рода негативного воздействия.

Следует подчеркнуть, что функции полиции по защите и охране прав и свобод граждан отчасти связаны с функциями той отрасли права, которая регламентирует соответствующую деятельность. Поэтому представляется необходимым несколько слов сказать о функциональной составляющей административного права. Функциональная составляющая отрасли права иногда определяется через задачи, которые решают правовые нормы данной отрасли. Исходя из этого А.П. Коренев отмечает, что нормы административного права «упорядочивают и закрепляют наиболее целесообразные общественные отношения в сфере управления; охраняют урегулированные правом общественные отношения; вытесняют из сферы управления общественные отношения, не отвечающие современным условиям; способствуют зарождению и развитию новых общественных отношений» [10, с. 3].

Д.Н. Бахрах считает, что «предмет административного права достаточно широк, труднообозрим, а также весьма подвижен. Административное право регламентирует общественные отношения, складывающиеся в охранительной и регулятивной административной деятельности, при этом нормы данной отрасли права регламентируют как материальные, так и процессуальные отношения» [3, с. 7]. 

Такой подход исходит из институциональной и функциональной составляющей административного права, использующей разнообразные правовые средства. Исходя из этого такая составляющая может гибко и дифференцированно воздействовать на общественные отношения, в том числе связанные с защитой и охраной прав и свобод граждан.

Ю.М. Козлов был одним из немногих ученых, кто определил функциональную сущность административного права, выделив его регулятивную, охранительную, восстановительную, а также правотворческую и правоохранительную функции [9, с. 22].  Такой подход в целом охватывает все аспекты административно-правового воздействия. Однако, как нам представляется, в обозначенном подходе можно видеть дублирующие функции, в частности это касается охранительной и правоохранительной функции административного права. По нашему мнению, эти функции отчасти дублируют друг друга, а разница между этими двумя понятиями носит чисто стилистический характер.

Исходя из такого посыла можно сделать вывод, что функцией административного права является регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. Иногда государственное управление ассоциируется с функционированием исполнительной власти. Например, Ю.М. Козлов писал, что «административное право — это совокупность правовых норм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти» [9, с. 13]. 

Заметим, что качество административно-правового воздействия зависит от средств, использующихся в таком воздействии. В этой связи Ю.А. Тихомиров верно отмечает: «Для современной концепции административного права важнейшее значение имеют административно-правовые регуляторы» [15, с. 11]. Административно-правовые регуляторы дают возможность осуществлять реализацию публичных функций, в том числе касающихся охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Представляется, такой подход не в полной мере отражает сущность административно-правового регулирования. Следует согласиться с тем, что нормы административного права регламентируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления. В связи с этим нормы административного права определяют формы и методы реализации функций органов государственной власти и управления, причем не всегда формально относящихся к органам исполнительной власти (Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ). В учебнике, посвященном теоретическим и практическим вопросам административного права и административной деятельности органов внутренних дел, предмет административного права определяется применительно к сфере внутренних дел. В связи с этим отмечается, что административное право представляет собой совокупность юридических норм и институтов, регламентирующих исполнительную, распорядительную и текущую внутриорганизационную и внешненаправленную управленческую деятельность государственных органов, а также участвующих в государственном управлении общественных организаций [1, с. 3].

Можно говорить о целой системе законодательных актов, так или иначе регламентирующих участие институтов гражданского общества и граждан в сфере государственного управления. Так, в настоящее время действуют Федеральный закон от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка», Федеральный закон от 21.07.2014  № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и др. В статье 32 Конституции РФ определяется, что  граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Кроме того, граждане России имеют равный доступ к государственной службе: Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» определяет, что на службу в органы внутренних дел вправе поступать граждане не моложе 18 лет независимо от пола, расы, национальности, отношения к религии, при этом гражданин обязан владеть государственным языком, быть способным по своим личным и деловым качествам, физической подготовке и состоянию здоровья выполнять служебные обязанности сотрудника органов внутренних дел и др. (ч. 1 ст. 17).

Более объемно и содержательно с точки зрения своей функциональности предмет административного права представлен в концепции полицейского права, разработанной К.С. Бельским. Полицейское право определяет специфическое направление деятельности государства, преимущественно касающееся вопросов обеспечения общественной и личной безопасности. В этой связи не случайно еще Н. Деламар в «Трактате о полиции» (1705 год) определял полицию как вид государственной деятельности, которая наиболее приближена к народу, благодаря чему полиция способна осуществлять защиту прав граждан. Продолжительное время по идеологическим соображениям полицейскому праву как ключевому элементу права административного не находилось места в его системе. Так, К.С. Бельский  отмечает:

«К сожалению, при том понимании административного права, которое сегодня является господствующим и которое нам досталось по наследству от СССР, в системе административного права не находится места полицейскому праву» [4, с. 45]. 

Между тем сейчас совершенно очевидно, что без полицейской составляющей административно-правовое регулирование общественных отношений не эффективно, в том числе и в деле обеспечения прав и свобод граждан.

Закон о полиции закрепил ряд стимулирующих средств, которые могут быть реализованы в отношении граждан. Например, должностные лица полиции вправе объявлять о назначении вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его гражданам; поощрять граждан, оказавших помощь полиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей (п. 34 ст. 13). В КоАП РФ закреплено предписание, которое можно расценить как стимулирующее средство, касающееся уплаты административного штрафа за нарушение правил дорожного движения: если административный штраф будет уплачен не позднее двадцати дней со дня вынесения постановления о его наложении, он может быть уплачен в размере половины суммы наложенного административного штрафа (ст. 32.2).

Представляется целесообразным рассмотреть соотношение некоторых категорий, используемых в ходе настоящего исследования. В частности, обратим внимание на то, как соотносятся между собой в административной практике полиции такие дефиниции, как «охрана» и «защита» прав и свобод граждан. В действующем законодательстве представленные понятия достаточно часто рассматриваются как тождественные. Между тем в научной литературе взгляды на их соотношение расходятся. Например, И.В. Потапенкова пишет, что «охрана осуществляется тогда, когда нет непосредственного нарушения прав и законных интересов граждан. В свою очередь, когда есть само правонарушение, тогда и должна наступать защита» [12, с. 25].

Такой подход достаточно типичен, поэтому рассмотрим его более подробно. Так, П.П. Сергун пишет, что по вопросу соотношения таких категорий, как «охрана» и «защита», в научной литературе нет четкой позиции. Одни авторы вообще не проводят различий между обозначенными категориями, другие отмечают, что понятие «защита» более широкое, чем «охрана». Ряд специалистов полагает, что дефиниция «охрана» более содержательна, нежели «защита». Сам же П.П. Сергун констатирует: «В основу соотношения и разграничения таких категорий, как “охрана” и “защита” должен быть положен объективный критерий, который должен прямо указывать на наличие или отсутствие нарушенного права» [13, с. 37].

Заметим, что в Конституции РФ используется применительно к предмету своего регулирования как тот, так и другой термин. В частности, отмечается, что достоинство личности охраняется государством, и ничто не может быть основанием для его умаления (ст. 21); право частной собственности охраняется законом (ст. 35); права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом (ст. 52). Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 56). Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации (ст. 59) и др. В контексте Конституции РФ термин «охрана» используется преимущественно по отношению к правам и свободам гражданина, а термин «защита» по большей части увязывается с публичной сферой, а также функционированием самого государства.

В действующем законодательстве рассматриваемые категории также используются в самых разных аспектах, прямо или косвенно касающихся обеспечения прав и свобод граждан. Так, анализ Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», Федерального закона от 23.02.2013 № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» и ряда иных законодательных актов позволяет сделать вывод, что термины «охрана» и «защита» зачастую могут быть рассмотрены как тождественные, а в ряде случаев можно говорить, что один из них касается статики, а другой — динамики процесса обеспечения прав и свобод граждан.

В свою очередь Закон о полиции определяет, что функциональное предназначение полиции — это защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан, а также охрана общественного порядка и собственности (ст. 1).  Следовательно, термин «защита» касается граждан, а также их прав и свобод, а «охрана» — иных социальных благ и ценностей.

В завершение стоит отметить, что понятия  «охрана» и «защита» прав и свобод граждан в своей совокупности образуют содержание их обеспечения. В этой связи возможно согласиться с И.А. Адмираловой в том, что «административно-правовое обеспечение прав и свобод граждан в сфере внутренних дел в концептуальном плане может быть рассмотрено в нескольких аспектах: как деятельность по обеспечению конституционных прав и свобод граждан, а также деятельность по обеспечению производных от них прав и свобод, реализуемых в административно-правовой сфере» [2, с. 5].

Как следует из Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Хотелось бы подчеркнуть, что в ходе охраны прав и свобод граждан осуществляется их непосредственная защита. Таким образом, механизм охраны прав и свобод граждан дает возможность реализовать  предусмотренные нормами права средства защиты. Поэтому стоит согласиться с И.А. Ивановой, которая отмечает, что «реализация защитной функции административно-правовой охраны происходит при осуществлении защиты субъективных прав граждан, т. е. после того, когда указанные права нарушены. Административно-правовая охрана субъективных прав граждан состоит в деятельности уполномоченных органов» [8, с. 48].

Конечно, в целях повышения эффективности административно-правовой охраны прав и свобод граждан необходима надлежащая организация данной работы, должная обеспеченность этого процесса кадровыми, информационными, а также материально-техническими ресурсами.  Исходя из этого можно сделать вывод, что административно-правовая база деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан достаточно разнообразна: она включает как институциональные, так и функциональные аспекты. Административно-правовая обеспеченность деятельности полиции по защите прав и свобод граждан зависит от целого ряда политико-правовых факторов, компетенции субъекта, осуществляющего со-ответствующую работу, а также ряда иных обстоятельств.

Список литературы

1. Административное право и административная деятельность ОВД / под ред. Л.Л. Попова. М., 1990. С. 3.
2. Адмиралова И.А. Реализация полицией административно-правовых средств обеспечения прав и свобод граждан.М., 2016. С. 5.
3. Бахрах Д.Н. Предмет и источники административного права России // Административное право на рубеже веков. Екатеринбург, 2003. С. 6—27.
4. Бельский К.С., Елисеев Б.П., Кучеров И.И. Полицейское право как подотрасль административного права // Государство и право. 2001. № 12. С. 45—53.
5. Волошко А.И. Нормативно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере охраны прав личности с учетом норм международного права // Проблемы развития правоохранительных органов. М., 1994. С. 151.
6. Зорькин В. Сон права рождает произвол // Российская газета. 2017. 6 июня.
7. Игнатенко В.В. Административно-деликтное законодательство: понятие и функции // Административное право на рубеже веков. Екатеринбург, 2003. С. 196—208.
8. Иванова И.А. Административно-правовая охрана субъективных прав советских граждан в сфере общественного порядка: дис. … канд. юрид. наук. М., 1986. С. 48.
9. Козлов Ю.М. Административное право. М., 2001. С. 13, 22.
10. Коренев А.П. Административное право. Ч. I. М., 2000. С. 3.
11. Крашенинников П.В. Закон и законотворческий процесс. М., 2017. С. 19.
12. Потапенкова И.В. Административно-правовой статус подразделений и служб полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. М., 2014. С. 25.
13. Сергун П.П. Охрана прав и свобод личности в производстве по делам об административных правонарушениях: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1987. С. 37.
14. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1993. С. 109.
15. Тихомиров Ю.А. Административное право на рубеже столетий // Административное право: теория и практика. М., 2002.С. 11.