К вопросу о специфике концессионных договоров периода НЭПа

УДК 346.543.4(091)

Страницы в журнале: 140-145

А.С. Леденев,

председатель  Совета директоров ООО «Веда Капитал Групп» Россия,  Москва Ledenevmba@gmail.com

Рассматривается специфика концессионных договоров периода НЭПа (1921—1929 годы), которые трактовались в рассматриваемый период в качестве специальных законов, поскольку утверждались соответствующим декретом (постановлением) Совета народных комиссаров РСФСР (СССР) и содержали в себе определенные изъятия из общего правового регулирования.

Ключевые слова: концессии, концессионер, концессионное законодательство, концессионный договор, новая экономическая политика (НЭП).

Богатый международный концессионный опыт и практика наглядно свидетельствуют, что юридическая структура концессии, находящая свое выражение и (одновременно) закрепление в соответствующем концессионном договоре (соглашении), имеет исключительное значение при реализации концессии.

Стал уже аксиоматичным тезис, согласно которому именно юридическая структура концессии в максимально полной мере детерминирует предел возможностей любой экономической деятельности концессионеров. Ведь успех такой деятельности напрямую зависит от характера указанной структуры: она должна быть корректной, гибкой и стабильной.

Согласно статьям 53, 54, 55 Гражданского кодекса РСФСР 1922 года такие принадлежащие государству блага, как земля и ее недра, леса, водные пространства, железные дороги общего пользования, их подвижной состав, а также транспорт, обеспечивающий передвижение по воздуху и т. д., могли быть предметом собственности только на основании концессии, заключенной с государством. Следовательно, советская концессия заключалась в юридическом порядке.

Каковы же должны были быть формально-юридические выводы из диалектической противоречивой социально-экономической природы иностранной концессии в СССР? Какова та юридическая форма, в которую целесообразнее всего было облечь отношения сторон в данном случае? Каково должно было быть главное правовое содержание таких отношений?

Поскольку речь шла о взаимодействии двух классовых антагонистов, не подчиненных один другому, отлично сознававших свою классовую противоположность и продолжавших классовую борьбу, хотя бы и в модифицированном виде, правовой формой взаимодействия по общему правилу мог быть исключительно договор (концессионный договор) [13, с. 10—11].

Специальный закон (декрет), изданный Советом народных комиссаров РСФСР, позволял некоторым иностранным лицам вступать во владение предметами государственной собственности. При этом обязательным условием предоставления концессии являлось наличие общественной пользы для государства. В данной связи известный теоретик советского концессионного права Б.А. Ландау утверждал: «Концессия есть акт, предоставляющий объект, изъятый из частного оборота, в частное обладание в общеполезных целях (развитие производительных сил страны, улучшение санитарного состояния данной местности и т. п.)» [9, с. 28].

Концессия являлась легитимной лишь будучи закрепленной договором, утвержденным соответствующим декретом (постановлением) СНК СССР. Этот договор назывался концессионным, от него полностью зависела стабильность концессии. Как отмечал в свое время С.А. Сосна, «в одном из ключевых вопросов — об одностороннем изменении условий концессионного договора со стороны государства — советская правовая теория придерживалась распространенной точки зрения о принципиальной возможности таких изменений. Своеобразие этой позиции заключалось в том, что каждая концессия в СССР принималась, по сути, законом (декретом СНК), в силу чего сам концессионный договор становился законом (курсив наш. — А.Л.), и изменить его можно было только по закону. Концедент в СССР одновременно выступал как бы в двух лицах: и как законодатель, и как сторона в договоре. В современной концессионной практике такой ситуации, как правило, не существует» [15, с. 125].

Е.Е. Китанина также утверждает, что «по советскому законодательству, концессионный договор являлся специальным законом СССР, поскольку утверждался СНК СССР и содержал определенные изъятия из общего правового регулирования, в частности в гражданско-правовой сфере. Отменить или изменить акт о предоставлении концессии государственная власть могла только посредством принятия нового специального закона» [5, с. 59].

Полагаем, тезис С.А. Сосны, согласно которому «каждая концессия в СССР принималась, по сути, законом (декретом СНК)», нуждается в весьма существенном уточнении. Дело в том, что не каждая концессия принималась декретом СНК СССР, а только та, которая имела общенациональный масштаб и предоставлялась представителю иностранного частного капитала. Что касается утверждения С.А. Сосны о том, что «сам концессионный договор становился законом», то здесь также нужно сделать уточнение. Не совсем верно, что весь (в полном объеме) концессионный договор становился законом. М.О. Рейхель в свое время особо подчеркивал, что «практика, т. е. конкретные концессионные договоры, утверждаемые притом СНК и поэтому имеющие в соответствующих частях (курсив наш. — А.Л.) силу закона, обычно предоставляет концессионеру еще следующие правовые гарантии…» [13, с. 12].

Принимая во внимание авторитет М.О. Рейхеля [1], который в середине 1920-х годов занимал пост заместителя председателя Главного концессионного комитета при СНК СССР (далее — ГКК) и, по сути, относился к тем немногочисленным лицам, которые не только на практике, но и в теории определяли советскую концессионную политику, следует признать научную корректность его тезиса, приведенного ранее. Таким образом, концессионный договор, утвержденный декретом СНК РСФСР, не становился автоматически законом, а лишь имел в «соответствующих частях» силу закона.

На наш взгляд, необходимо учитывать, что в период новой экономической политики «концессионный договор являлся специальным законом СССР», поскольку такие нюансы содействуют более углубленному пониманию правовой природы советских концессий (концессионных договоров). Дело в том, что рассматриваемый тезис был весьма распространен не только в работах советских теоретиков права (Б.А. Ландау и др.), но и в секретных документах и материалах ГКК.

В качестве наглядного примера уместно привести следующий рассекреченный документ под названием «Служебная записка ГКК при СНК СССР в Управление делами СНК СССР о посылке копий проектов концессионных договоров в Верховный Суд СССР» от 15—16 апреля 1926 г., содержащий характеристику концессионного договора в качестве специального закона: «Концессионный договор рассматривается как специальный закон, издаваемый Советом Народных Комиссаров Союза ССР; поэтому в тех пределах, в которых Верховный Суд наблюдает за законодательной деятельностью Совета Народных Комиссаров Союза ССР (на тот случай, если то или иное постановление СНК СССР противоречит Конституции СССР), в тех же пределах Верховный Суд наблюдает за тем, чтобы концессионные договоры не противоречили Конституции СССР» [14, с. 72].

Представляется, что основным «специальным законом» (lex specialis), регулировавшим сферу концессий периода НЭПа, можно назвать Декрет СНК РСФСР от 23.11.1920 «Об общих экономических и юридических условиях концессий» (далее — Декрет 1920 года). С точки зрения А.П. Вихряна, отечественный концессионный опыт свидетельствует о том, что в 1920—1930-е годы единого (базового, рамочного) закона не существовало. Как утверждает названный автор, концессионные отношения регулировались декретами (постановлениями) СНК СССР (правительства). Исключение составлял Декрет 1920 года [2, с. 147].

В 1925 году А. Карасс писал: «Общего закона о концессиях, кроме Декрета 23 ноября 1920 г. — акта весьма важного по провозглашенным в нем общим началам, но весьма скудного по содержащимся в нем конкретным нормам, — у  нас нет. И нужно думать, это не случайность. В сношениях с передовыми капиталистическими странами, т. е. в конечном итоге с классовыми врагами Советской власти, может оказаться вредной и опасной всякая общая норма, всякий закон, который взялся бы определять конкретные условия концессий. Прежде всего эти условия не могут быть одинаковыми для всех концессий и концессионеров. Отдельные концессионные договоры должны в каждом конкретном случае приспособляться, с одной стороны, к потребностям нашего народного хозяйства, с другой, — неизбежно считаться и со степенью солидности контрагента-концессионера. Здесь нет места никакому трафарету» [4, с. 37—38].

Этот тезис А. Карасса наглядно подтверждается анализом текстов ряда концессионных договоров (главным образом речь идет о договорах из природоресурсной сферы). Представляется исключительно важным с научной точки зрения установление «тех соответствующих частей» концессионного договора периода НЭПа, о которых речь шла ранее.

В результате контентанализа целого ряда концессионных договоров, утвержденных декретом СНК СССР, в том числе и так называемых примерных концессионных договоров [11], нами было установлено, что такой договор имел силу закона в тех частях, в которых содержались нормы, регулировавшие прежде всего следующие ключевые моменты:

— объект концессии, права и имущество, предоставленные концессионеру;

— предоставление концессионеру вознаграждения долей продукта;

— установление продолжительных сроков концессии;

— обеспечение гарантии прав концессионера (вложенное в предприятие концессионера имущество не должно подвергаться ни национализации, ни конфискации, ни реквизиции), а также недопустимость одностороннего изменения какими-либо распоряжениями или декретами правительства условий концессионного договора;

— предоставление концессионеру ряда преимуществ (например, специальные договоры на крупные заказы и др.);

— предоставление концессионеру права найма рабочих и служащих для своих предприятий на территории РСФСР с соблюдением Кодекса законов о труде РСФСР.

По сути речь идет о тех шести основных пунктах, содержавших конкретные, закрепленные в Декрете 1920 года нормы[2], которые обязательно присутствовали практически в каждом концессионном договоре, заключавшемся от имени Советского правительства и утверждавшемся соответствующим декретом СНК СССР. И самое главное — именно содержание указанных пунктов, выраженное в соответствующих частях того или иного концессионного договора, придавало последним силу закона. Так, положение, согласно которому «концессионеру будет предоставляться вознаграждение долей продукта, обусловленной в договоре, с правом вывоза за границу», было практически в каждом подобном договоре. В частности, речь идет о § 6 концессионного договора между Правительством СССР и В.А. Харриман и Ко, Инк., в Нью-Йорке, относительно марганцевых залежей в Чиатурах, в Грузии от 12.06.1925 [1, с. 302], а также о § 21 концессионного договора Правительства СССР с английским обществом «Лена Гольдфильдс Лимитед» от 14.11.1925 [8, с. 762]  и др.

Обязательной была норма о предоставлении продолжительных сроков концессий в целях обеспечения полного возмещения концессионера за риск и вложенные в концессию средства. Как правило, такие сроки колебались в пределах от 12 до 50 лет. Так, срок планировавшейся концессии (согласно проекту концессионного договора между Правительством СССР и американской фирмой «Калифорния Пекинг Корпорейшен» от 30.03.1925) составлял 12 лет, считая со дня вступления договора в силу (§ 11 Проекта договора) [12, с. 119].

Срок же концессии по концессионному договору от 22.05.1923 между Правительством РСФСР с норвежским гражданином Христеном Христенсоном на право китобойного промысла в северных водах РСФСР определялся в 15 лет и 5 месяцев (§ 2 Договора)  [7, с. 83].

Срок действия концессионного договора, заключенного от имени СНК СССР с В.А. Харриманом на разработку марганцевых руд в Чиатурах (Грузия), составлял 20 лет (§ 2 Договора) [1, с. 301], а срок концессии между Правительством СССР и Американской алюминиевой компанией должен был быть установлен в пределах от 30 до 50 лет, в зависимости от размеров инвестируемого капитала (§ 14 Договора) [6, с. 343].

Следует подчеркнуть, что в некоторых договорах имело место разделение срока концессии с учетом территориального принципа. Так, концессионный договор Правительства СССР с английским обществом «Лена Гольдфильдс Лимитед» от 14.11.1925 заключался «для предприятия в Ленско-Витимском горном округе на срок в 30 лет, для всех остальных предприятий, предусмотренных настоящим договором, на срок в 50 лет, считая со дня заключения договора» (§ 13 Договора) [8, с. 760].

Силу закона приобретала та часть концессионного договора периода НЭПа, которая была посвящена гарантии прав концессионера.

В Декрете 1920 года было зафиксировано: «Правительство РСФСР гарантирует, что вложенное в предприятие концессионера имущество не будет подвергаться ни национализации, ни конфискации, ни реквизиции». Однако по истечении всего пяти лет с момента принятия названного Декрета данная норма подверглась существенному уточнению. Например, в концессионном договоре с В.А. Харриманом уже было закреплено, что «имущество, составляющее собственность Концессионера, не может подвергаться реквизиции, а также национализации или муниципализации, или иным актам конфискации. Однако Концессионер подчиняется общим правилам о реквизициях военного времени (курсив наш. — А.Л.), которые должны производиться за справедливое вознаграждение» (§ 22 Договора) [1, с. 314].

Кроме того, силу закона приобретала и та часть концессионного договора, которая содержала конкретные нормы, регулировавшие предоставление концессионеру права найма рабочих и служащих для своих предприятий на территории РСФСР с соблюдением КЗОТ РСФСР или специального договора, гарантирующего соблюдение по отношению к ним определенных условий труда, ограждающих их жизнь и здоровье.

В заключение сформулируем несколько ключевых выводов обобщающего плана, которые, полагаем, наиболее полно выражают специфику концессионных договоров периода НЭПа.

Во-первых, концессионный договор указанного периода, утвержденный декретом СНК РСФСР (СССР), не становился автоматически законом, а лишь имел в «соответствующих частях» силу закона.

Во-вторых, представляется, что основным специальным законом, регулировавшим сферу концессий того времени, однозначно можно назвать Декрет  1920 года.

В-третьих, те базовые шесть пунктов, содержавшие конкретные принципы и нормы, закрепленные в Декрете  1920 года, в обязательном порядке присутствовали практически в каждом концессионном договоре, заключавшемся от имени Советского правительства и утверждавшемся соответствующим декретом СНК.

В-четвертых, именно нормативное содержание указанных пунктов, выраженное в соответствующих частях того или иного концессионного договора, придавало последним силу закона.

Список литературы

1. Концессионный договор между Правительством Союза Советских социалистических Республик (СССР) и В.А. Харриман и Ко, Инк., в Нью-Йорке, относительно марганцевых залежей в Чиатурах, в Грузии от 12.06.1925 // Иностранные концессии в сфере добычи и обработки руд цветных металлов в России и СССР (1920—1930-е гг.): Документы и материалы. Серия «Отечественный опыт концессий». Т. III / под ред. А.А. Клишаса. М.: Современная экономика и право, 2005. С. 299—337.
2. Вихрян А.П. Будущее концессий в России: политико-организационные и законодательные аспекты // Транснациональные процессы: ХХI век/ ИСП РАН, Нац. общ.-научн. фонд; науч. ред.: руковод. Г.Ю. Семигин. М.: Современная экономика и право, 2004. С. 140—150.
3. Вихрян А.П. Инвестиции в России на концессионной основе: экономико-правовые проблемы реализации в зеркале отечественного опыта концессий // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Вып. 5. Ч.I / отв. ред.  Ю.С. Пивоваров. М.: ИНИОН РАН, 2010. С. 76—80.
4. Карасс А. Концессии в советском праве // Советское право. 1925. № 2. С. 30—49.
5. Китанина Е.Е. Концессионные соглашения по российскому законодательству: теория и практика // Законодательство и экономика. 2008. № 3. С. 59—64.
6. Концессионный договор между правительством СССР и Американской алюминиевой компанией на предмет предоставления компании исключительного права на поиски и разведку алюминиевых руд на всей территории СССР в течение двух летних сезонов от 10.06.1926. ГАРФ. Ф.Р. 8350. Оп. 1. Д. 704. Л. 15—21. Копия // Иностранные концессии в сфере добычи и обработки руд цветных металлов в России и СССР (1920—1930-е гг.): Документы и материалы. Серия «Отечественный опыт концессий». Т. III / под ред. А.А. Клишаса. М.: Современная экономика и право, 2005. С. 343.
7. Концессионный договор Правительства РСФСР с норвежским гражданином Христеном Христенсоном на право китобойного промысла в северных водах РСФСР от 22.05.1923. ГАРФ. Ф.Р. 8350. Оп. 1. Д. 2396. Л. 3–7. Заверенная копия // Иностранные концессии в отечественном рыбном хозяйстве (1920—1930-е гг.): Документы и материалы. Серия «Отечественный опыт концессий». Т. I / под ред. проф. М.М. Загорулько, проф. А.Х. Абашидзе; ответ. сост. А.П. Вихрян. М.: Современная экономика и право, 2003. С. 83—85.
8. Концессионный договор Правительства Союза Советских Социалистических Республик с английским обществом «Лена Гольдфильдс Лимитед» (The Lena Goldfields Limited) от 14.11.1925 // Иностранные концессии в СССР (1920—1930-е гг.): Документы и материалы.Серия «Отечественный опыт концессий». Т. II  / под ред. проф. М.М. Загорулько; сост. М.М. Загорулько, В.В. Булатов, А.П. Вихрян, О.В. Иншаков, Ю.И. Сизов, Т.В. Царевская-Дякина. М.: Современная экономика и право, 2005. С. 753—783.
9. Ландау Б.А. Концессионное право Союза ССР (с приложением действующих законов о порядке предоставления концессий). М.: ПРАВО и ЖИЗНЬ, 1925. С. 28.
10. Носов Е. К кризису понятия концессионного договора // Советское право. 1926. № 3. С. 47—56; № 4. ─С. 85—95.
11. Примерный концессионный договор на золотопромышленную концессию (февраль 1925 года). ГАРФ. Ф.Р. 8350. Оп. 1. Д. 170. Л. 67—81. Копия // Иностранные концессии в сфере добычи и обработки руд цветных металлов в России и СССР (1920—1930-е гг.): Документы и материалы. Серия «Отечественный опыт концессий». Т. III / под ред. А.А. Клишаса. М.: Современная экономика и право, 2005. С. 291—298.
12. Проект концессионного договора Правительства СССР с американской фирмой «Калифорния Пекинг Корпорейшен» от 30.03.1925. ГАРФ. Ф.Р. 8350. Оп. 1. Д. 2359. Л. 63—75. Копия // Иностранные концессии в отечественном рыбном хозяйстве (1920—1930-е гг.): Документы и материалы. Серия «Отечественный опыт концессий». Т. I/ под ред. проф. М.М. Загорулько, проф. А.Х. Абашидзе; ответ. сост. А.П. Вихрян. М.: Современная экономика и право, 2003.  С. 117—123.
13. Рейхель М. Концессии в советском законодательстве и практике // Советское право. 1927.

№ 4 (28). С. 3—29.

14. Служебная записка ГКК при СНК СССР в Управление делами СНК СССР о посылке копий проектов концессионных договоров в Верховный Суд СССР. Секретно. г. Москва, 15—16 апреля 1926 г. ГАРФ. Ф. 8350. Оп. 3. Д. 154. Л. 56—57. Подлинник // Иностранные концессии в отечественном рыбном хозяйстве (1920—1930-е гг.): Документы и материалы. Серия «Отечественный опыт концессий».Т. 1 / под ред. проф. М.М. Загорулько, проф. А.Х. Абашидзе; ответ. сост. А.П. Вихрян. М.: Современная экономика и право, 2003. С. 72—73.
15. Сосна С.А. Концессионные соглашения: теория и практика. ─М.: Нестор Академик Паблишерз, 2002. С. 125.

Библиография

1 Следует заметить, что М.О. Рейхель специализировался не только на теоретических проблемах концессий, но и был известным специалистом в сфере советского наследственного права. В 1930 году под редакцией М.О. Рейхеля  вышла в свет работа И.Н. Берштейна «Очерк концессионного права СССР», которая по решению Научно-политической секции Государственного ученого совета была допущена в качестве учебного пособия для вузов.

2 «1. Концессионеру будет предоставляться вознаграждение долей продукта, обусловленной в договоре, с правом вывоза за границу.

3. В случае применения особых технических усовершенствований в крупных размерах концессионеру будут предоставляться торговые преимущества (например, специальные договоры на крупные заказы).
4. В зависимости от характера и условий концессий будут предоставляться продолжительные сроки концессий для обеспечения полного возмещения концессионера за риск и вложенные в концессию средства.
5. Правительство РСФСР гарантирует, что вложенное в предприятие концессионера имущество не будет подвергаться ни национализации, ни конфискации, ни реквизиции.
6. Концессионеру будет предоставляться право найма рабочих и служащих для своих предприятий на территории РСФСР с соблюдением КЗОТ или специального договора, гарантирующего соблюдение по отношению к ним определенных условий труда, ограждающих их жизнь и здоровье.
7. Правительство РСФСР гарантирует концессионеру недопустимость одностороннего изменения какими-либо распоряжениями или декретами правительства условий концессионного договора».