К вопросу о развитии правовых форм регулярной публичной самоорганизации жителей муниципалитетов [1]

УДК 342.51

Страницы в журнале: 24-30

С.Г. Соловьев,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного, административного  и муниципального права Южно-Уральского государственного университета, председатель Общественной палаты Миасского городского округа, член экспертного совета Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы Россия, Челябинск solovev@feml.miass.susu.ru

Исследуются концептуальные, идеологические, организационные, а также теоретические и практические правовые аспекты развития правовых форм регулярной публичной самоорганизации жителей муниципалитетов. Рассматриваются проблемы внедрения в практику российского муниципального строительства таких форм регулярной  публичной самоорганизации местных жителей, как территориальное общественное самоуправление, товарищества собственников жилья, общественные палаты муниципальных образований, мелкие городские и сельские поселения, внутригородские муниципальные образования. Анализируются ключевые организационные и идеологические проблемы развития форм регулярной публичной самоорганизации местных жителей, предлагаются пути их решения. Намечены направления повышения эффективности способов регулярной  публичной самоорганизации жителей и оптимизации соответствующих форм их правового закрепления.

Ключевые слова: местное самоуправление, идеалы местного самоуправления, публичная самоорганизация жителей.

Ни одна  армия не может противостоять силе идеи, время которой пришло.

Виктор Гюго

Вопросы развития правовых форм публичной самоорганизации жителей муниципалитетов представляют собой давний объект научного поиска представителей муниципальной науки и предмет приложения усилий практиков муниципального строительства. На сегодня очевидным является тот факт, что для эффективного функционирования современной российской системы местного самоуправления необходимо учитывать специфику его содержания и организовать продуктивное взаимодействие его публично-властных и самоорганизующих элементов.

Особую злободневность данной проблеме придает и то обстоятельство, что в настоящих непростых внешнеполитических и социально-экономических условиях государству в лице органов публичной власти все сложнее становится эффективно обеспечивать решение вопросов местного значения как непосредственно (через деятельность  органов государственной власти), так и опосредованно (через функционирование органов местного самоуправления).

В сложившейся ситуации для качественного решения местных вопросов все более важное место приобретают наработанные к настоящему времени формы публичной самоорганизации жителей муниципалитетов, имеющие значительные резервы неиспользованного потенциала, обусловленного в первую очередь тем, что местные жители объективно заинтересованы в порядке на своей территории и им не безразлично, как решаются местные вопросы.

На актуальность данной задачи указывают как теоретики государственного и муниципального права [1, с. 5—11; 9, с. 30—32; 6, с. 27—31; 14, p. 73—74], так и официальные лица, отвечающие за постановку целей развития страны (как известно, любое управление начинается с постановки целей). В связи с этим Президент РФ еще в 2013 году в своем Послании Федеральному Собранию поставил четкую цель поддерживать гражданскую активность на местах, чтобы у людей была возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом[2], а в 2016 году он же, обращаясь к избранным депутатам Государственной Думы, особо подчеркнул тот факт, что «сила России — внутри нас самих, она внутри нашего народа, в наших людях, в наших традициях и в нашей культуре»[3].

Говоря о российских традициях, можно утверждать, что участие в общественном самоуправлении является естественной, пусть не всегда отчетливо осознаваемой, потребностью многих российских граждан, так как традиции самоорганизации жителей, проживающих на территории современной России, имеют достаточно давние и крепкие корни. Еще хронист эпохи императора Юстиниана, известный византийский историк Прокопий Кесарийский, анализируя традиции славян, писал: «Эти племена, славяне и анты, не управляются одним человеком, но издревле живут в народоправстве (демократии), и поэтому у них счастье и несчастье в жизни считается делом общим»[4]. Сложно подвергать сомнению имеющиеся исторические сведения о том, что на всем протяжении российской истории наши предки жили общиной, миром и регулярно самоорганизовывались в разные объединения для самостоятельного решения проблемных вопросов, насущных забот, реализации своих интересов, обеспечения своей жизнедеятельности…

Однако сейчас уже очевидно, что весь комплекс нормативно закрепленных форм самоорганизации местных жителей не обеспечивает соответствующие  потребности общества. Это одна из причин того, что формы самоорганизации населения не могут выйти из продолжительного системного кризиса. Формально все правовые механизмы самоорганизации жителей в законодательстве закреплены, а реально механизмы их эффективной работы не запущены. Этот факт почти никто не отрицает, несмотря на то, что объективно местные жители заинтересованы в порядке на своей территории, им не безразлично то, как решаются местные вопросы.

Так, В.И. Васильев отмечает, что «в большинстве крупных городов самоорганизация граждан для решения вопросов непосредственного жизнеобеспечения отсутствует. Ее заменяет самоуправление муниципальных чиновников, далеко не всегда внимательно относящихся к нуждам населения,.. муниципальная власть как власть самого населения здесь фактически не существует» [2, с. 5].

В подтверждение существования данной проблемы в научной литературе постоянно звучат высказывания о пассивности, инертности жителей муниципалитетов [5, с. 74—76; 7, с. 772—782; 8, с. 6—9], слабой мотивации к самоорганизации у большинства населения, привычке к патернализму и покровительству государства, с одной стороны, и незаинтересованности органов местного самоуправления к расширению участия граждан в решении вопросов местного значения — с другой [3, с. 5].   Соответствующие научные дискуссии идут давно, однако в обозначенной проблеме много белых пятен. К сожалению, муниципальная наука еще не может дать четкие ответы на многие вопросы по данной тематике. В результате и в общероссийской муниципальной практике серьезных изменений не  наблюдается.

В рамках настоящей статьи предпринята попытка рассмотреть проблемные идеологические и правовые аспекты внедрения форм регулярной публичной самоорганизации местных жителей в практику российского муниципального строительства, наметить направления повышения эффективности имеющихся способов самоорганизации жителей и оптимизации соответствующих форм их правового закрепления.

Методология решения проблем внедрения форм регулярной публичной самоорганизации местных жителей. Осознавая всю многовариантность проблем в российских муниципалитетах, мы исходим из того, что для их решения трудно предложить какую-либо панацею. Однако очевидно, что существующие проблемы необходимо перевести в задачи и начать их решать. Для этого требуется комплекс разнообразных правовых, идеологических, организационных и финансовых механизмов. Подобный системный подход, предполагающий учет разных факторов, увеличивает вероятность положительного решения вопроса.

При этом нужно помнить о том, что, действуя локально, следует  мыслить глобально. Сейчас в отношении анализируемой проблемы существует дефицит стратегии будущего. Нужна общая концепция развития форм публичной самоорганизации местных жителей, предполагающая постановку четкой цели, к которой надо стремиться, определение существующего положения и траектории движения, а также оценку имеющихся средств. Следует наметить контуры предполагаемой системы, а далее можно говорить о конкретных правовых средствах и методах решения поставленных задач. В противном случае трудно прогнозировать развитие долгосрочных тенденций, что обусловит ситуацию, когда при дальнейшем развитии форм регулярной публичной самоорганизации местных жителей неизбежно будут возникать «случайные» проблемы, запрограммированные предыдущими теоретическими недоработками и не поддающиеся внятному объяснению со стороны практиков[5].

Обзор правовых форм регулярной публичной самоорганизации местных жителей: теоретические недоработки и рабочие проблемы. Исходя из перечня форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, закрепленного в Федеральном законе  от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении), а также в иных нормативных актах, определяющих статус правовых форм публичной самоорганизации жителей, можно выделить следующие организационные формы, предполагающие образование постоянно действующих и регулярно собирающихся территориальных и функциональных коллективов жителей в целях решения вопросов местного значения.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС). Согласно Закону о местном самоуправлении под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Осуществляется территориальное общественное самоуправление непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

Данная форма самоорганизации местного населения, по мысли законодателя, должна была обеспечить правовые возможности для объединения местных жителей в целях решения местных вопросов. Однако в настоящее время институт ТОС не в полном объеме решает поставленные перед ним задачи на всей территории Российской Федерации в силу комплекса разных причин, в том числе и из-за ряда существенных правовых проблем.

1. Практика муниципального строительства показывает, что реально решать большинство значимых местных вопросов ТОС может, только получив статус юридического лица, предусматривающий ведение бухгалтерской отчетности и соответствующие штрафы за несвоевременное представление отчетных документов. Подобные сложные бюрократические процедуры, несомненно, не способствуют развитию данного института и потому нуждаются в упрощении.
2. Предусмотренная для ТОС организационно-правовая форма некоммерческой организации в виде общественной организации на сегодня во многом выхолащивает его изначальный смысл, лишая плюсов приоритетной формы общественного объединения граждан, стимулируемого государством в силу решаемых задач и его самоуправленческой специфики[6].
3. Достаточно серьезная проблема в деятельности ТОС, являющихся общественными организациями, представляющими собой разновидность общественных объединений, — отсутствие правовой возможности финансирования приоритетных видов их деятельности напрямую за счет средств местного бюджета. Финансирование такойдеятельности возможно лишь в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ по заявкам ТОС (гранты), а также посредством заключения любых видов договоров в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд[7].

К сожалению, данную проблему не решает и указание в ч. 11 ст. 27 Закона о местном самоуправлении на то, что порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, так как указанные нормативные акты являются  подзаконными и не могут устанавливать особый порядок финансирования деятельности ТОС. Следует особо указать, что по данному вопросу к настоящему времени уже наработана и соответствующая судебная практика[8].

Товарищества собственников жилья (ТСЖ). Как показывает муниципальная практика, наиболее эффективная самоорганизация населения проявляется в случае, если люди, живущие рядом, ясно осознают общность своих  потребностей и  интересов и объединяются для их реализации.

В этом смысле наиболее работающей формой самоорганизации граждан для решения местных вопросов в настоящее время является ТСЖ.

В соответствии со ст. 135 Жилищного кодекса РФ товариществом собственников жилья признается некоммерческая организация, объединение собственников помещений в многоквартирном доме или нескольких многоквартирных (жилых) домах для решения таких вопросов местного значения, как совместное управление комплексом соответствующего недвижимого имущества, обеспечение эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом.

Рассматривая сущностные характеристики ТСЖ, следует отметить, что, в отличие от ТОС, представляющего собой полноценную форму самоорганизации граждан, ТСЖ — прежде всего объединение собственников помещений. Создание и деятельность ТСЖ в последнее время достаточно активно стимулировались государством в форме  предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Недостатком ТСЖ как формы самоорганизации населения является то, что по своей сути ТСЖ представляет собой форму самоорганизации граждан для решения локальных вопросов местного значения (как по своему объему, так и по сфере). Жизнеспособность ТСЖ зависит прежде всего от его экономической эффективности. Уставная деятельность ТСЖ  затрагивает узкий спектр местных проблем, что делает подобную форму целевой самоорганизации жителей недостаточно эффективной с точки зрения использования ее потенциала для решения широкого спектра вопросов местного значения.

Общественные палаты муниципальных образований. В.А. Холопов указывает, что достаточно продуктивной формой самоорганизации местного населения муниципалитетов отдельных российских регионов в последние два десятилетия являлись советы территорий, которые формировались из уважаемых граждан, представляющих все социально значимые сферы, а именно здравоохранение, образование, культуру, ЖКХ, территориальное общественное самоуправление [10, c. 16—18]. Именно на основе этой формы самоорганизации местного населения в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в большинстве  российских муниципальных образований образованы муниципальные общественные палаты.

На сегодня основными направлениями их деятельности являются осуществление общественного контроля деятельности органов местного самоуправления, проведение общественной экспертизы проектов местных нормативных актов, организация диалога жителей и органов местной публичной власти, а также выработка рекомендаций соответствующим органам.

Анализируя опыт функционирования общественных палат муниципальных образований, следует отметить ряд проблемных аспектов их деятельности:

а) в порядке формирования палат явно прослеживается определенная ангажированность местными органами власти, принимающими определяющее участие в формировании их состава;

б) на законодательном уровне существует недостаточно четкая конкретизация направлений деятельности палат в сфере решения вопросов местного значения;

в) опыт практической деятельности таких палат выявил нормативную неопределенность форм и методов их работы.

Мелкие городские и сельские поселения, внутригородские муниципальные образования. Если исходить из положений статей 130—133 Конституции РФ и ч. 2 ст. 1 Закона о местном самоуправлении, то формально юридически любое муниципальное образование нужно рассматривать как форму самоорганизации населения. Местное самоуправление, по смыслу российского законодателя, представляет собой форму самоорганизации граждан, но учреждаемую не в инициативном порядке, а как обязательная структура публичной власти.

Однако практика функционирования муниципалитетов свидетельствует, что в крупных муниципальных образованиях самоорганизующие начала при решении вопросов местного значения выражены достаточно слабо в силу широкого круга местных вопросов, встроенности муниципалитета в систему решения вопросов государственного значения, объемной иерархии местных органов, большого числа муниципальных служащих, значительной территории, огромной  численности населения… Регулярные непосредственные связи конкретного жителя с большинством жителей крупного муниципалитета физически невозможны даже при использовании современных коммуникативных технологий.

Применительно же к функционированию мелких городских и сельских поселений, а также внутригородских муниципальных образований можно говорить о значительной роли самоорганизующих начал в их деятельности, что позволяет отнести их к фактическим формам регулярной публичной самоорганизации местных жителей.  Определенным подтверждением данного вывода являются мнения ряда ученых, полагающих, что в процессе проведения выборных компаний внутригородских муниципалитетов имеются условия для привлечения широких слоев населения к публично-властной деятельности (появляется много небольших по численности избирательных округов, кандидаты фактически не нуждаются в ресурсе политических партий или избирательных объединений; качественно иными становятся используемые механизмы и средства агитации, нет необходимости тратить большие финансовые средства) [11, с. 68—74].

Ключевые организационные и идеологические проблемы развития форм регулярной публичной самоорганизации местных жителей и пути их решения. Рассматривая современную практику функционирования форм регулярной публичной самоорганизации местных жителей, стоит обратить особое внимание на следующие проблемы их развития.

Во-первых, необходимо отходить от сформированных в российском общественном сознании в 1990-е годы утопических представлений о приоритетности механизмов неуправляемой самоорганизации населения на местном уровне («самоуправленческого фундаментализма», основанного на догме невидимой руки самоуправления как универсального механизма решения местных вопросов [12, p. 271]). Сейчас уже очевидно, что ряд пороков муниципального управления может быть компенсирован общественной самоорганизацией населения, однако, как показывает практика, ее нужно организовывать.

Если в качестве одной из целей развития современной системы местного самоуправления определено развитие ее самоуправленческих начал, то публичная власть должна не просто наблюдать за процессом, а активно помогать гражданам самоорганизовываться. Соответствующий блок обязанностей необходимо нормативно закрепить в составе компетенции исполнительных и представительных органов местного самоуправления и включить в перечень ключевых показателей эффективности их деятельности.

Активистам, развивающим формы регулярной публичной самоорганизации местных жителей в муниципалитетах, на начальном этапе нужна помощь в создании и функционировании соответствующих структур. После того как соответствующие формы самоорганизации заработают и войдут в автономный режим, их и далее нужно как идеологически, так и материально мотивировать, оказывать им поддержку и нормативно направлять в нужное для общества русло.

Во-вторых, для развития форм публичной самоорганизации местных жителей необходимо формировать соответствующую идеологическую основу, стимулирующую их участие в процессе решения местных вопросов. При этом, конечно же, нужно учитывать наличие глубоких историко-культурных и социальных корней российских традиций коллективного, совместного («сообща», «всем обществом»)  разрешения наиболее важных вопросов местной жизни [13, p. 5651].

Следует принимать во внимание и активно проявляющиеся в последнее время в российском менталитете установки индивидуализма, однозначно блокирующие возможность самоорганизации граждан на местном уровне.

Кроме того, развитию анализируемых форм муниципальной самоорганизации препятствует ряд установок идеологии либерализма: для этой идеологии права человека — главное, личность — превыше всего. В рамках либерального подхода делается акцент на  правах отдельной личности, и этим она противопоставляется обществу (они — антагонисты: общество хочет забрать права у личности, а права нужно защищать). Помимо этого идеология либерализма противопоставляет одну личность другой. Очевидно, что сопутствующий итог внедрения идей либерализма (человек отделяется от общества и преимущественно преследует свои интересы) никак не согласуется с развитием форм самоорганизации жителей муниципалитетов, демотивируя население от участия в коллективном решении общих муниципальных проблем.

Рассмотрев современное состояние и основные проблемы функционирования и развития форм регулярной публичной самоорганизации местных жителей с учетом состояния и тенденций развития российской государственности, а также стимулирования протестных настроений населения в России извне, следует указать на необходимость их развития как в количественном, так и в качественном направлении.

Однако современная российская практика развития форм регулярной публичной самоорганизации местных жителей достаточно непредсказуема и может иметь разные варианты. В связи с этим для поддержания стабильности функционирования общественных систем муниципалитетов перед научным сообществом встает задача детально исследовать проблемные аспекты существующих форм регулярной публичной самоорганизации местных жителей, сформулировать законодательные предложения по улучшению ситуации и форсировать их практическое внедрение.

Список литературы

1. Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 5—11.
2. Васильев В.И. Законодательство о местном самоуправлении: сегодня и завтра // Местное право. 2014. № 6. С. 5—12.
3. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон первый // Местное право. 2015. № 1. С. 4—12.
4. Гамов А.П. Хотели как лучше… Девятнадцать вечеров с ВикторомЧерномырдиным, или Как рождались крылатые слова эпохи. М.: Международные отношения; ЧеРо, 2008. С. 89.
5. Иванова Е.Ю. Территориальное общественное самоуправление в сельских поселениях: проблемы деятельности и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 74—81.
6. Кручинин С.В. Территориальное общественное самоуправление как форма проявления гражданской активности // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 6. С. 27—34.
7. Полянский В.В., Волков В.Э. Гармонизация публичной власти — цель реформы местного самоуправления //Lexrussica. 2014. № 7. С. 772—782.
8. Уваров А.А. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15.C. 6—11.
9. Усанов В.Е. Самоорганизация населения как основа эффективного местного самоуправления в России // Государство и право. 2012. № 6. С. 30—37.
10. Холопов В.А. Развитие институтов непосредственной муниципальной демократии в условиях реформы территориальной организации местного самоуправления в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 9. С. 16—22.
11. Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право.2015. № 4. С. 68—74.
12. Abushenko D., Sirekanyan V., Solovev S. WorldGlobal  Systemic Crisis and the Local Self-Government Basic Ideals // Asian  Social  Science (ASS). 2015. № 18. P. 267—274.
13. Abushenko D., Solovev S. Reauthorization institution: «the audacityof  hope» or the end of the Russian local selfgovernment illusions // Man In India. 2016. № 96 (12). P. 5647—5655.
14. Foster E., Glennester R. Impact of Decentralization on Public Services: Evidence to Date // Decentralization, Democracy, and Development: Recent Experience from Sierra Leone / Ed. by Y. Zhou. Washington (D.C., USA): The International Bank for Reconstruction and Development; The World Bank, 2009. P. 73—74.

Библиография

1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ: проект № 16-03-50015 «Совершенствование системы концептуальных и идеологических основ местного самоуправления, закрепляемых в правовой системе Российской Федерации».

2 URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/19825 (дата обращения: 24.10.2016).

3  URL: http://kremlin.ru/events/president/news/53027 (дата обращения: 01.11.2016).

4  Хрестоматия по истории СССР. М., 1951. Т. 1. С. 16—17.

5  В.С. Черномырдин в его бытность Председателем Правительства РФ подобные ситуации характеризовал, как известно, ставшей крылатой фразой: «Хотели как лучше, а получилось как всегда» (См.: [4, с. 89]).

6 О некоммерческих организациях: федер. закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ч.  3 ст. 2)  // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145; Гражданский кодекс РФ (часть первая): федер. закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ (п. 2 ч. 3 ст. 50) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

7 Об общественных объединениях: федер. закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ст. 17) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

8 Об отказе в передаче кассационной жалобы в Судебную коллегию Верховного Суда РФ: определение Верховного Суда РФ от 05.05.2015 № 301-КГ15-3996 // Доступ из СПС «Гарант».