К вопросу о необходимости деликтообразования административных (управленческих) деяний за нарушения жилищных прав детей-сирот

УДК 342.9:347.9

Страницы в журнале: 37-40

Е.Н. Неганова,

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ Россия, Москва neganova@ro.ru

На основе анализа и обобщения судебной и административной практики, а также научных взглядов и процессов реформирования административного, жилищного и социального права обосновывается авторская позиция о том, что социальная законотворческая деятельность в сфере реализации жилищных гарантий для детей-сирот «сведена на нет» административным и судебным правоприменением. Отсутствие административной ответственности за нарушение права на жилище свидетельствует об искусственной усеченности жилищных правовых норм, что создает условия для принятия решений уполномоченными должностными лицами в ущерб жилищным интересам детей-сирот. Установление административной ответственности за нарушение жилищных прав детей-сирот в совокупности с формированием более общего института административной ответственности за нарушение жилищных прав всех категорий граждан, постоянно проживающих на территории России (учитывая опыт введения административной ответственности за нарушение жилищных гарантий для иностранных граждан), будет отражать социально-ориентированную государственную жилищную концепцию.

Ключевые слова: правозащитная деятельность прокурора, жилищные права, право на жилище, дети-сироты, управленческое правоприменение, толкование права, усеченные правовые нормы, искусственная усеченность правовых норм, административные санкции, административная ответственность, пробелы в законодательстве, государственная жилищная концепция.

Согласно Конституции РФ каждый имеет право на жилище (ст. 40) и каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту и в случае потери кормильца (ст. 39). В 2012 году был усовершенствован механизм реализации жилищных прав детей-сирот путем внесения изменений в ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»1 (далее — Закон о дополнительных гарантиях).

Прогнозирование относительно возможного в связи с этим сокращения в краткосрочный период видов нарушений жилищных прав детей-сирот не подтвердилось [5]. Анализ административной и судебной практики свидетельствует о негативном правоприменении в сфере реализации жилищных гарантий для детей-сирот (см., например, апелляционные определения Верховного суда Чувашской Республики от 21.07.2014 по делу № 33-2715/2014, от 17.02.2014 по делу № 33-272/2014) вопреки официальному толкованию правовых норм, ориентирующему уполномоченных должностных лиц на принятие решений в интересах сирот, содержащемуся, например, в Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с обеспечением детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 20.11.20132), а также в определении ВС РФ от 28.06.2016 № 5-КГ16-84 «Об оспаривании решения об отказе в предоставлении жилого помещения, возложении обязанности принять меры к восстановлению нарушенного права». Анализ прокурорской практики позволяет сделать вывод о том, что наиболее распространенными и грубыми нарушениями являются нарушение сроков и порядка предоставления жилья детям-сиротам [6].

В 2015 году нами было указано, что в целях снижения количества и видов нарушений жилищных прав детей-сирот реформа механизма реализации таких гарантий должна быть дополнена институтом административной ответственности [5].

Проблема правоприменения в большинстве своем связана с наличием пробелов в жилищных нормах права, а именно с отсутствием административной ответственности за нарушения жилищных прав детей-сирот. При этом правозащитная деятельность прокурора не может быть стопроцентной альтернативой насущно необходимой административной ответственности для нормального социально ориентированного саморегулирования отношений в жилищной сфере между властными структурами и социально незащищенными категориями граждан, в том числе и детьми-сиротами. Необходимость создания условий для нормального саморегулирования жилищных отношений с участием лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в сфере социального обеспечения обосновывается тем, что жилищные споры по вопросам предоставления государственных гарантий, согласно ч. 3 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ, рассматриваются без участия прокурора как гаранта законности и правопорядка. Это в определенной степени объясняет принятие по жилищным гражданским делам судебных решений отнюдь не в интересах лиц из числа детей-сирот даже после реформы законодательства 2012 года, закрепившей право детей-сирот на обеспечение жильем вплоть до фактического предоставления без возрастных ограничений. Устранение пробелов в жилищных нормах права целесообразно именно для наиболее эффективной реализации конституционных прав детей-сирот на жилище.

Данная проблематика обсуждается в научной юридической литературе более 15 лет. Одним из первых, кто заявил о проблеме отсутствия административной ответственности за нарушения жилищных прав граждан в российском законодательстве, был П.И. Седугин (2000 год). Он заявил о необходимости расширения в жилищном законодательстве регулирования вопросов ответственности за его нарушение и закрепления более полного состава жилищных правонарушений и мер ответственности за их совершение [8].

Действительно, еще в 2006 году нами отмечалось: несмотря на то, что большинство нарушений в сфере жилья осуществляется в отношении детей-сирот, наиболее уместная административная ответственность за это отсутствует; в связи с  этим следует ввести административную ответственность органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, предусмотренных в ст. 8 Закона о дополнительных гарантиях [4]. Меры воздействия на недобросовестные решения распорядительных органов ограничивались дисциплинарной ответственностью. Уместность данной меры воздействия на нарушения жилищных прав детей-сирот была поддержана в 2011 году предложением И.М. Байкина ввести дисквалификацию на определенный срок за невыполнение законных требований прокурора об устранении нарушений жилищных прав детей-сирот [1]. Речь идет о ст. 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

П.И. Седугин своевременно поднял вопрос о необходимости проработки института ответственности за нарушения жилищных прав в начальный период кардинальных социально-экономических и правовых преобразований в России отношений собственности на жилище3. Если бы его законодательные предложения вовремя были претворены в жизнь при осуществлении административной реформы в 2001 году (при принятии КоАП РФ), жилищной реформы в 2004 году (при принятии Жилищного кодекса РФ), жилищные отношения в рыночных условиях сохранили бы свою социальную сущность, о которой говорит П.В. Крашенинников [2]. При этом была бы устранена искусственная усеченность российских жилищных правовых норм, регулирующих отношения с участием детей-сирот. (Ведь согласно теории права жилищные правовые нормы по своему составу должны быть полными, т. е. содержать гипотезу, диспозицию и санкцию, однако в российском жилищном праве необходимые административные санкции отсутствуют.) Таким образом, проблема реализации государственных жилищных гарантий была бы во многом разрешена.

Отношения в сфере права на жилище гносеологически являются публичными, управленческими и подлежат регулированию императивными нормами права. Публичные жилищные нормы права не могут регулировать соответствующие отношения без административных санкций, не считая уголовных, так как именно наличие административных санкций способно скорректировать управленческие решения распорядительных и судебных органов на принятие их в интересах детей-сирот при постановке на учет в качестве нуждающихся в жилищном обеспечении, при обеспечении сохранности жилого помещения, право на которое имеет ребенок-сирота на время его пребывания в сиротском учреждении, и т. п.

Диссонансом существующего положения незащищенности жилищных прав российских граждан стало введение в конце 2012 года административной ответственности за непредоставление жилья иностранным гражданам и лицам без гражданства в качестве создания действенного государственного механизма защиты жилищных прав таких лиц на территории России4. Несомненно, установление административной ответственности в виде штрафа (т. е. в виде экономических санкций) за непринятие приглашающей стороной мер по жилищному обеспечению приглашенного иностранного гражданина или лица без гражданства в период его пребывания в России в размере от 40 тыс. до 50 тыс. рублей для должностных лиц и от 400 тыс. до 500 тыс. рублей для юридических лиц (ч.  5 ст. 18.9 КоАП РФ) может обеспечить снижение числа нарушений жилищных отношений с иностранным элементом. Аналогичные административно-правовые механизмы защиты в обязательном порядке должны быть установлены применительно к российским гражданам, особенно к социально-незащищенным категориям.

В  2013 году на необходимость установления административной ответственности за нарушение жилищных прав детей-сирот было вновь обращено внимание [7].

Между тем в настоящее время решения и действия судей, должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления, идущие в разрез с интересами детей-сирот, продолжают поощряться отсутствием административных санкций. Правовой наукой обосновывается, что только при установлении административных санкций в жилищных правовых нормах будет сформирован единственно возможный действенный механизм по реализации конституционных социальных жилищных обязательств.

На наш взгляд, представляется целесообразным разработку института административной ответственности за нарушение жилищных прав детей-сирот проводить в совокупности с формированием более общего института административной ответственности за нарушение жилищных прав всех категорий граждан, постоянно проживающих на территории России, учитывая опыт введения в конце 2012 года административной ответственности за непредоставление жилья иностранным гражданам и лицам без гражданства. Именно в этом случае в соответствующей законопроектной деятельности будет отражена социально-ориентированная государственная жилищная концепция, способная повлиять на улучшение состояния законности в сфере реализации жилищных прав детей-сирот [3].

Список литературы

1. Байкин И.М. Прокурорский надзор за соблюдением жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей // Современное право. 2011. № 5. С. 56—61.
2. Крашенинников П.В. Жилищное право. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2016.
3. Мелехин А.В. О взаимосвязи административного законодательства и законности // Актуальные проблемы применения норм административного права в прокурорской деятельности: сб. науч. тр. / под общ. ред. А.Ю. Винокурова. М., 2015. С. 4—11.
4. Мозымова Е.Н. Деятельность прокурора по защите жилищных прав граждан в гражданском судопроизводстве: дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.
5. Неганова Е.Н. Жилищные права детей-сирот под контролем государства // ЭЖ-Юрист. 2015. № 23. С. 5.
6. Неганова Е.Н. Типичные нарушения законодательства о жилищных правах детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей // Неганова Е.Н., Воеводина Т.Г., Рытькова Г.М. Прокурорский надзор за соблюдением жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. М., 2012. С. 10—15.
7. Огурцова М. Жилищные права детей-сирот // ЭЖ-Юрист. 2013. № 48. С. 4.
8. Седугин П.И. Жилищное право. М.: Норма, 2000.

————————————

1 Российская газета. 2012. 2 мар.

2 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. № 3.

3 Преамбула Закона РФ от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов. 1992. № 1.

4 Федеральный закон от 30.12.2012 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и статьи 18.9 и 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»  // Российская газета. 2013. 11 янв.