К вопросу о методологии административно-правовой обеспеченности функций полиции

УДК 342.95:340.11

Страницы в журнале: 61-68

А.Н. Грищенко,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры оперативно-розыскной деятельности и специальной техники Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя Россия, Москва grishenko1981@mail.ru

Рассматриваются правовые и организационные аспекты методологической обеспеченности функций полиции, особое внимание обращается на административно-правовой аспект обозначенной проблемы. Автор делает вывод, что адекватное и наиболее полное знание об обеспеченности функций полиции может дать лишь использование многокомпонентной методологии, сформированной при опоре на системную методологию.

Ключевые слова: функция, полиция, методология, обеспеченность, вопрос, правоохрана, государство, право, воздействие, регулирование, контроль, общество.

Функции полиции, равно как и административно-правовое оснащение ее правоохранительной деятельности, часто становятся предметом исследования. Но всем этим исследованиям присущ один недостаток — отсутствие внятной и адекватной методологии. Богатый эмпирический материал, очевидность практических вопросов создают предпосылку для изучения проблемы в чисто содержательном плане, опираясь при этом на методики, отождествляемые с методологией. Таким образом, исследование проблемы заменяется механическим соединением конкретных вопросов обеспечения, не дающим, однако, представления о полноте и системности решения проблемы. В этой связи устранение недостатков в организации исследования проблем, связанных с административно-правовой сферой, и обоснование методологии, оптимальной для их исследования, весьма актуальны.
Существуют два критерия адекватности методологии исследования: первый — ее соответствие избранной предметной области и предмету исследования, второй — соответствие (если не совпадение) результатов исследования предельно четко сформулированному желаемому и требуемому результату (целям исследования) в теоретической и (или) практической плоскости.

Поскольку сама постановка проблемы исследования включает в себя именно эти два момента, постольку проблема и выбор адекватной методологии ее исследования находятся во взаимной связи: можно начинать как с формулирования проблемы, так и с подбора методологии исследования.
Прежде всего необходимо отметить, что нет методологии вообще, но существует целый ряд методологий, каждая из которых имеет свое назначение, определяет круг вопросов теории и практики, которые можно решить с помощью той или иной методологии. Исследование той или иной проблемы на базе единственной методологии, даже и высокого порядка, дает в конце концов знание о предмете лишь в каком-то аспекте. Если же ставить вопрос о комплексном, всестороннем исследовании предмета, которое позволит сформировать знание о нем в необходимой полноте и масштабности, тогда потребуется сложносоставная методология,
т. е. методология, представляющая собой сочетание компонентов разных методологий.
Таким образом, возникает задача определить, сообразуясь с поставленной целью, какие методологии необходимо привлечь к исследованию проблемы административно-правовой обеспеченности функций полиции [5], а также установить, компоненты каких методологий применимы в этом исследовании и какие конкретно задачи позволяет решить их применение.

На наш взгляд, для получения научных результатов изучения проблемы административно-правовой обеспеченности функций полиции в необходимой полноте и разносторонности целесообразно использовать возможности, заложенные в формально-логической, диалектической, социологической, системной, функционалистской и исторической методологии. Дадим краткое пояснение данному тезису.
Формально-логическая методология имеет наиболее широкое применение в юридической науке, в том числе в науке административного права, поскольку она опирается на универсальные правила оперирования понятиями и высказываниями в их самостоятельности от содержания и предметной области. Назначение формально-логической методологии со-стоит в том, чтобы создавать стройную систему утверждений, на основе которых строится административно-правовая теория как непротиворечивая система утверждений о предмете исследования. Также на основе данной методологии осуществляется упорядочение методами формально-логического мышления понятийного аппарата, приведение его в систему.
Наконец, элементы формально-логической методологии могут быть применены в анализе обеспеченности функций полиции с точки зрения того, какую форму она обретает в административном праве.
К числу методологий, широко применяемых в общественных науках, традиционно относят также диалектическую методологию [3; 7]. Она позволяет изучать любые элементы права в их динамике, взаимной и неоднозначной зависимости, обусловленности противоречиями, в связи между явлениями и процессами, характерными в том числе и для административно-правовой сферы.

Однако, по нашему мнению, специфичным для отраслевой юридической науки все же является то, что для нее широкое использование диалектической методологии не характерно в силу особенностей самого действующего права, для характеристики которого гораздо существенней формально непротиворечивая связанность явлений и процессов, норм и правил и т. д. В науке административного права применимы лишь отдельные компоненты диалектической методологии.
Гораздо более широко используется в юридических науках, особенно при исследовании проблем юридической практики, социологическая методология. Центральным в рамках данной методологии всегда является вопрос, каким образом право действует в той или иной сфере общественной деятельности, каковы его регулятивные возможности и механизмы и т. п. Как следствие, в рамках социологической методологии может быть решен вопрос о пределах реализации различных видов правовых средств, о причинах эффективности или не-эффективности их применения, о благоприятных и препятствующих условиях их действия.
Для решения масштабных проблем важно и то, что с помощью социологической методологии выявляются факторы и закономерности, которые имеют эмпирическое выражение; собственно административные аспекты деятельности полиции получают свое отражение в широком социальном контексте. Социологическая методология является средством определения закономерностей воспроизводства и развития административно-правовой сферы жизни общества и государства.
Высокую результативность показывают исследования, проводимые на основе системной методологии [2; 6]. Она предполагает рассмотрение правовых явлений, процессов, институтов, организаций и органов с точки зрения их структурированности и внутренней соподчиненности, а также подчиненности их как систем определенным функциям.

Стоит обратить внимание на то, что само по себе наличие системы как предмета исследования еще не указывает на необходимость применения именно системной методологии. Достаточно сказать, что системами занимается и логика, и их свойства раскрываются с помощью исключительно формально-логической методологии.
В нашем случае мы имеем дело с системами (системой органов полиции, системой функций полиции, системой административного законодательства и др.), обладающими весьма существенными особенностями: с одной стороны, им присущи все основные признаки си-стем; с другой стороны, они не являются системами в их изначальном смысле, а именно не относятся к органичным системам и потому не обладают способностями к полноценным процессам самоорганизации, обеспечиваемым за счет собственных закономерностей, и достаточной самостоятельностью. Более того, в случае, если первичными оказываются внешние воздействия и условия, если их изменения диктуются не их внутренними закономерностями и природой, они тем не менее не перестают функционировать, и эффективность этого функционирования не находится в строгой зависимости от целесообразности или нецелесообразности внешнего воздействия на такие системы.
Следовательно, применение системной методологии к исследованиям сфер действия права, правоохранительной, правосудной и иным системам нуждается в определенных ограничениях. Представляется, что в контексте данного исследования основное назначение системной методологии состоит в следующем: во-первых, отграничить факторы, имеющие существенное значение для административно-правового обеспечения функций полиции, от малозначимых; во-вторых, дать характеристику функциям полиции в их единстве и взаимосвязи, в том числе с функциями иных государственных органов и институтов; в-третьих, рассмотреть проблему административно-правового обеспечения функций полиции с точки зрения взаимосвязи процессов интеграции и дезинтеграции, самоорганизации и дифференциации, определяющих динамику правоохранительной деятельности полиции как системы и условия ее сохранения в более общих социальных системах; в-четвертых, описать каждый из элементов исследуемых систем в их связи с целым; в-пятых, выявить специфику упорядоченности разнообразной деятельности полиции в ее функциональном аспекте как важнейшего показателя качественной определенности исследуемых систем; в-шестых, рассмотреть функционирование как отдельных элементов систем, так и их в целом с точки зрения заложенной в них целесообразности; в-седьмых, определить совокупность средств управления этими системами.

С системной методологией неразрывно связана и нередко рассматривается как ее элемент (не совсем оправданно) функционалистская методология [5], которая также представляется важной в ряде своих компонентов для формирования адекватной методологии исследования поставленной центральной проблемы, поскольку она прежде всего связана с выявлением функций элементов системы органов полиции по отношению к правоохранительной системе в целом. Важно также, что на основе этой методологии может быть обнаружена взаимосвязь функций отдельных элементов системы, в том числе и в аспекте их динамики, а также совмещены ориентации на проблемы окружающей социальной среды и решение внутренних проблем.
В рамках функционалистской методологии используются средства, позволяющие дифференцировать различные подсистемы и зафиксировать их взаимодействие, конструировать функциональные модели организаций и органов. Построение такой модели применительно к полиции является чрезвычайно насущной задачей современного периода кардинального реформирования правоохранительной и правозащитной систем.
Наконец, решение масштабных проблем правоохранительной деятельности невозможно без применения различных компонентов исторической методологии. Использование элементов исторической методологии позволяет исследовать административно-правовое обеспечение функций полиции в органичной связи с теми факторами и условиями, которые изначально определили их возникновение и видоизменялись в разные периоды существования государства.
Переходя к следующему этапу определения адекватной методологии исследования проблемы административно-правовой обеспеченности функций полиции, следует отметить, что распространенное в науке понимание методологии лишь как совокупности методов познания не просто сужает содержание этого понятия, но искажает существо обозначаемого им процесса организации исследования. Методология имеет одинаковую внутреннюю структуру независимо от того, в исследовании какого уровня и направленности она применяется.

Мы придерживаемся позиции, согласно которой структурными элементами методологии выступают сложившаяся и признанная система знаний в соответствующей области науки (в данном случае — в науке административного права), совокупность концептуальных идей, система принципов и, наконец, совокупность методов познания.
Наличный уровень, понятийный аппарат и содержание науки административного права, служащие фоновым информационным полем, на котором происходит познавательный процесс, имеют несомненное методологическое значение для организуемого исследования. Его следует учитывать, в рамках него следует определять предмет исследования, а результаты исследования должны быть согласованы с на-личными юридическими знаниями, ибо только в таком случае происходит развитие науки, а не ее разрушение.
Если говорить о концептуальных идеях, т. е. исходных, достаточно очевидных и понятных в рамках науки административного права теоретических предположениях, формирующих целостный взгляд на предмет, позволяющих определить границы организуемого исследования и отражающих специфику избранной предметной области, то в качестве них можно принять следующие утверждения:
— развитие знания о функционировании полиции и средствах его обеспечения осуществляется посредством детализации содержания понятий, в рамках которых выражаются проблема и ее решение, и, как следствие, на основе дифференциации понятийного аппарата административно-правовой науки;
— правопорядок является состоянием, отражающим действие права во всех его направлениях, и прежде всего в сфере правоохраны, поэтому все функции полиции интегрирует направленность ее деятельности на обеспечение правопорядка, и только в контексте этой задачи разнообразные функции полиции получают свое адекватное отражение в административно-правовой науке;
— изменения, происходящие в правовой сфере государственной жизни, если они носят системный и масштабный характер (например, реформирование органов внутренних дел), необратимы и дают результат лишь через значительный интервал времени;
— функции как правоохранительной системы (а в рамках нее и полиции), так и права в целом носят обслуживающий общественную и государственную жизнь характер, в силу чего их система является открытой и, как следствие, связанной со всей совокупностью социальных функций общества и государства;
— любая единица организации в своем функционировании должна быть направлена на воспроизводство и развитие системы в целом (в нашем случае — системы органов внутренних дел);
— способом выражения системности в функционировании полиции по всем основным направлениям ее деятельности является иерархичность ее элементов и связей между ними;
— в правовой и государственной сферах нет неуправляемых процессов, а значит, нет сегментов, индифферентных к правоохранительной деятельности полиции.
Перечисленные концептуальные идеи определяют исследование в содержательном плане и по своей сути являются конкретизациями сложившихся в юридической науке парадигм. Но наряду с ними необходимо формулировать и идеи организационного плана, определяющие рамки исследования и его внутреннюю логику.

Организующую роль в данном исследовании играют по меньшей мере следующие четыре идеи:
— осмысление и решение проблемы административно-правовой обеспеченности функций полиции может быть осуществлено только в контексте правовой политики государства в правоохранительной сфере;
— необходимым условием осмысления и адекватного решения проблемы административно-правовой обеспеченности функций полиции является выстраивание понятийного аппарата науки административного права в контексте и в согласованности с понятийным аппаратом общеправовой теории;
— чем точнее, не сужая до чисто практических вопросов и не расширяя до общеустановочных, идейных ориентиров, сформулирована проблема обеспеченности функций в ее сущности, тем эффективнее станут теоретические и практические выводы и предложения, связанные с ее наиболее полным решением;
— сама проблема административно-правовой обеспеченности функций полиции и возможные ее решения не являются одними и теми же применительно к разным направлениям деятельности полиции; чем дифференцированнее установление направлений деятельности полиции, тем конкретнее и содержательнее решение поставленной проблемы.

Со сформулированными концептуальными идеями теоретического и организационного плана совместим ряд принципов, характерных для указанных выше методологий. Организация исследования поставленной проблемы осуществляется на основе ряда принципов, одни из которых раскрываются в контексте содержательных концептуальных идей, а другие — в контексте идей организационного плана.

Реализация содержательного потенциала проблемы исследования может быть связана с применением:
— принципа, согласно которому результаты познания, на каком бы уровне они ни находились, всегда остаются неполными и непостоянными, что обусловлено в первую очередь изменениями, происходящими в государственной и общественной жизни;
— принципа, согласно которому значением обладают только те знания, которые имеют инструментальный характер и практическое применение;
— принципа, согласно которому любые объективные явления и процессы не являются случайными; всегда можно найти их основания в наличных условиях и факторах;
— принципа, согласно которому нормативный порядок в целом и административно-правовой режим в частности оптимально обеспечиваются только при условии тесной связи правового порядка с нормами экономическими, политическими и культурными;
— принципа, который указывает на прямую зависимость между невыполнением функций, возложенных на ту или иную структуру в рамках некоторой организации, и основаниями для реорганизации той или иной государственной структуры;
— принципа, сообразно с которым если процесс носит системный характер, тогда потребность и необходимость в его корректировке являются постоянными;
— принципа, указывающего, что устойчивость, стабильность любой системы всегда связана с ее «усредненным», нормальным состоянием, к которому она объективно стремится;
— принципа, согласно которому любая система, какой бы сложной она ни была, всегда определена лишь такими целями, которые эта система способна контролировать и реализовать; чем больше целей, тем неустойчивее система и тем менее она эффективна;
— принципа, гласящего, что управление системой, особенно если это система, функционирующая в рамках общества или государства, носит противоречивый характер; непротиворечивость управления свидетельствует о его формализме и абстрактности;
— принципа, указывающего на то, что адекватное понимание различных явлений и процессов правовой и государственной жизни обусловливается единством их настоящего состояния и их исторически предшествующих состояний.
Принципами, которые, по нашему мнению, наиболее существенны с точки зрения их организующей роли для исследования поставленной общей проблемы, являются:
— принцип, согласно которому успешность познания зависит от согласованности различных компонентов предметной области, на которую направлено познание (таковыми могут быть нормы, отношения, элементы правоприменительной практики, целевые установки и т. д.);
— принцип, требующий при введении в хо-де исследования любого понятия придерживаться только одного его значения и не менять его в ходе исследования;
— принцип, в соответствии с которым необходимым направлением развития знания об объекте исследования является его конкретизация, осуществляемая на основе и при помощи совокупности логических процедур детализации понятийного аппарата;
— принцип, указывающий на необходимость учета того, что предмет в своей реальности содержательно определен лишь частично, и эта содержательная ограниченность не может быть компенсирована постоянством предмета в его форме;
— принцип, дополняющий предыдущий принцип и применяемый только в связи с ним; в соответствии с этим принципом следует исходить из признания, что в любом моменте познания предмета он предстает в своей целостности (что позволяет дефинировать понятие о нем);
— принцип, требующий рассматривать любую реальную систему как открытую в той или иной степени, всегда связанную со своей средой (социальной, политической, правовой, профессиональной и т. п.);
— принцип, в соответствии с которым получаемое в ходе исследования знание должно включать в себя информацию о предыдущих состояниях предмета познания;
— принцип, в соответствии с которым утверждения о предмете должны соответствовать явлениям, доступным непосредственному наблюдению (но это не означает, что знание о предмете должно носить только эмпирический характер);
— принцип, согласно которому степень точности и практической значимости знания о предмете возрастает с возрастанием числа условий, принимаемых во внимание при рассмотрении конкретного явления;
— принцип, согласно которому познавательный процесс рано или поздно требует и ведет к выходу на мировоззренческий (идеологический, доктринальный) уровень, на котором все может быть объяснено и в той или иной степени спрогнозировано.

Несогласованность некоторых принципов является кажущейся, поскольку они имеют смысл в рамках не одной и той же методологии, а характерны для разных методологий, из сочетания которых и строится общая методология данного исследования. Кроме того, на основе каждого из указанных принципов решаются разные и нередко вполне самостоятельные, хотя и частные для данного исследования, познавательные задачи, и эти решения имеют вполне четко обозначаемые рамки. В итоге же получается весьма сложная картина, которая как раз и является наиболее верным отражением реальности, которую однозначной и непротиворечивой представлять нельзя, равно как считать таковую необходимым условием познания.
Важное методологическое значение имеет требование исходить из того, что принципы отраслевой науки (в нашем случае это наука административного права) должны быть полностью согласованы с общенаучными принципами и являться только конкретизациями последних.
К принципам науки административного права, учесть которые необходимо в данном исследовании, относятся, в частности:
— принцип, требующий исходить из того, что открытость системы административно-правовых средств обеспечения функций полиции и самой проблемы предполагает поиск (и наличие) меры сочетания нормативно-правового обеспечения деятельности полиции с определенной степенью ее самостоятельности;
— принцип, в соответствии с которым нормативно-правовые средства обеспечения деятельности полиции должны содержать такую совокупность действий, которая носит исчерпывающий характер, позволяющий утверждать о полной реализации того или иного требования;
— принцип, согласно которому эффективность правореализации находится в прямой зависимости от комплексности создаваемых, расширяемых и применяемых организационно-нормативных средств;
— принцип, требующий учитывать, что, поскольку круг исполнителей конкретных предписаний всегда ограничен, сами эти предписания по своему объему и задачам должны быть сообразованы (соизмеримы) с предполагаемым кругом исполнителей;
— принцип, в соответствии с которым законность как в формальном, так и в содержательном плане является исчерпывающим критерием оценки эффективности правоприменения;
— принцип, требующий, чтобы любому правовому акту, как нормативному, так и ненормативному, была придана такая внешняя форма, которая позволяла бы квалифицированно его толковать, а исполнение — в необходимой степени контролировать.

Завершая рассмотрение вопроса о принципах как структурных элементах формируемой нами методологии, необходимо отметить, что по мере углубления в предмет и, как следствие, дифференциации познавательных задач и понятийного аппарата исследование детализируется за счет включения в познавательный процесс дополнительных принципов. И чем их больше, тем яснее методологическая сторона исследования, тем оно содержательнее.
Наконец, как уже было сказано, в структуру формируемой методологии включаются методы исследования. На их перечислении и описании останавливаться нет смысла, поскольку они общеизвестны и спецификой в зависимости от предметной области исследования не обладают; каждый из них, в сущности, универсален для исследования в рамках любых предметных областей. Единственное, на что следует указать, это на преобладание методов теоретического исследования, если решается стратегическая задача описать и объяснить существо административно-правовой обеспеченности функций полиции в их полноте и на перспективу. А именно такая задача и поставлена нами.

Конечно, без методов эмпирического исследования содержательный анализ всегда будет тяготеть к абстракциям, отвлеченным схемам, а избранная предметная область — государственно-правовая реальность — недоступна для познания без обращения к правоприменительной практике, к решению комплекса прикладных задач. Поэтому речь идет лишь о преобладании теоретических методов над методами эмпирического познания, но не об отсутствии, неиспользовании последних.
Применение той или иной методологии в исследовании общей проблемы связано с пониманием заложенных в них возможностей и разумных пределов их применимости. Ни одна методология не может считаться универсальной, хотя степень масштабности каждой из них неодинакова, поэтому ни одна методология сама по себе не позволяет решить весь круг поставленных задач. Каждая методология характеризуется собственным направлением применения в исследовании избранной проблемы. Только оптимальное их сочетание, по крайней мере в отдельных элементах, способно углубить до необходимого уровня познание предмета, преодолеть несовершенство той или иной методологии и восполнить недостаточное его понимание, повысить уровень решения частных задач, имеющих промежуточное значение, а в идеале — отразить предмет во всей его полноте.

Характер теоретических и практических задач, обусловливающих постановку и рассмотрение проблемы административно-правовой обеспеченности функций полиции, предопределяет выбор в структуре комплексной методологии в качестве базовой системной методологии. На ее основе наилучшим образом можно обеспечить сочетаемость знаний, полученных в процессе применения тех или иных элементов других методологий.
В контексте поставленной общей познавательной задачи представляется следующая структура применяемой методологии: базовая системная методология, прежде всего, берется в ее сочетании с функционалистской методологией; по отношению к ним формально-логическая, социологическая и диалектическая методологии имеют фоновое назначение; вспомогательными, используемыми лишь фрагментарно и применительно к отдельным исследовательским задачам являются структуралистская и историческая методологии [5]. Иные методологии, в основном сориентированные на философски насыщенное знание о предмете (например, аксиологическая, антропологическая, феноменологическая [1]), применять для решения поставленных задач полагаем нецелесообразным и неэффективным.
Важнейшими следствиями из признания необходимости опираться прежде всего на системную методологию являются, во-первых, требование подходить к рассмотрению полиции с точки зрения реализации закрепленных за ней функций и как к субъекту, и как к объекту обеспечения; во-вторых, требование исходить из учета реального, а не только предписанного соответствующими законами места полиции в системе обеспечения общественного порядка и безопасности.

Завершая исследование этого вопроса, можно утверждать, что нами получено обоснование следующих концептуальных для организации исследования основной проблемы идей:
1) адекватное и наиболее полное знание о предмете может обеспечить лишь использование многокомпонентной методологии, сформированной при опоре на системную методологию;
2) центральными элементами сформированной методологии являются принципы исследования как в его содержательном, так и в организационном аспекте, что соответствует специфике избранной предметной области и кругу поставленных исследовательских задач;
3) исходной концептуальной идеей исследования является обращенность на полицию как на объект обеспечения ее функций (что представляет собой собственно административно-правовую проблему), поскольку, как показывает практика, зацикленность и государственной правовой стратегии, и соответствующей нормативно-правовой базы на полиции как субъекте обеспечения круга ее функциональных обязанностей не дает и не может дать должного эффекта в обеспечении правопорядка и общественной безопасности.

Список литературы

1. Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.
2. Капустин А.А. Системное мышление для правоведов (вопросы методологии). СПб., 2011.
3. Керимов Д.А. Методология права. Предмет, функции, проблемы философии права. М., 2003.
4. Комахин Б.Н. Административно-правовые основы развития государственно-служебной деятельности в контексте политики модернизации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2015.
5. Малахов В.П. Методологическое мышление в познании и понимании права. М., 2018.
6. Нарыкова С.П. Системный подход к исследованию механизма правового регулирования: дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.
7. Оносов Ю.В. Диалектика соотношения социальной и юридической эффективности правового регулирования: дис. … канд. юрид. наук. Н. Нов-город, 2011.