УДК 342.729
Страницы в журнале: 29-33
Д.А. Авдеев,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Тюменского государственного университета Россия, Тюмень ronner@mail.ru, d.a.avdeev@utmn.ru
Рассматриваются публичные мероприятия (собрания, митинги, шествия, демонстрации и т. д.) как одна из форм выражения политической воли граждан наряду с референдумом и выборами. Обосновывается важность правовой регламентации организации и проведения публичных мероприятий с учетом сложившейся правоприменительной практики. Подчеркивается юридическая природа публичных мероприятий как одной из важных форм непосредственной демократии. Анализируется современная проблематика организации и проведения демонстраций, митингов, шествий, собраний и пикетирований, а также иных форм публичных мероприятий. Утверждается необходимость разделения публичных мероприятий на две группы — политические и культурно-просветительские, что предполагает их разную правовую регламентацию. Выявляются основные проблемы проведения публичных мероприятий, такие как срок и порядок уведомления, и организации мероприятий общероссийского масштаба и значения, некоторые процедурные вопросы. Предлагаются способы совершенствования порядка проведения публичных мероприятий в Российской Федерации.
Ключевые слова: публичные мероприятия, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, собрания, свобода мирных собраний, право публичных собраний, демократия, участие в управлении делами государства.
Введение. Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее — Закон о собраниях) [7] пришел на смену указу Президента РФ от 25.05.1992 № 554 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования», согласно которому до принятия соответствующего закона на территории Российской Федерации действовал указ Верховного Совета СССР от 28.07.1988 № 9306-XI «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР», применявшийся в части, не противоречащей Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 года.
Следует обратить внимание, что Закон о собраниях, регламентирующий одно из важных политических прав, появился только через 11 лет после принятия Конституции РФ, и несмотря на его действие в течение более чем 10 лет, сложилась неоднозначная практика его применения. По нашему убеждению, публичные мероприятия, к числу которых относятся демонстрации, шествия, собрания, митинги и пикеты, являются одной из важных форм реализации политической воли граждан, сопоставимой с такими институтами, как выборы и референдум. Именно эти виды участия граждан в жизни общества позволяют говорить о легитимности общественно-политических процессов, обусловленных выражением политической воли граждан через процедуру избрания органов публичной власти различных уровней и выявления мнения избирателей относительно тех или иных вопросов, выносимых на всенародное голосование (референдум).
Однако полагаем, что к числу высших форм непосредственного выражения народной воли следует относить и публичные мероприятия — собрания, шествия, демонстрации, митинги и пикетирования, ведь именно они не только обладают характером непосредственного выражения народовластия, но и чаще осуществимы в силу отсутствия ограничений по периоду их проведения по сравнению с избирательными кампаниями и референдумом, который является достаточно редким событием в политико-правовой жизни современной России.
Некоторые проблемы организации и проведения публичных мероприятий. В последнее время все большую актуальность приобретает проблема участия граждан в управлении делами государства и привлечения их к осуществлению публичной власти, что в какой-то степени способствует активизации демократических процедур, повышению уровня правосознания граждан, их заинтересованности в решении общезначимых социальных проблем.
На наш взгляд, публичные мероприятия, проводимые в любых видах, отвечающие требованиям законодательства, представляют собой одну из самых эффективных форм проявления политического участия общественности в управлении делами государства. По словам М.А. Риэккинен, целью любого публичного мероприятия как главного его элемента является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики [2, с. 587—593].
В настоящее время процедура организации публичных мероприятий регулируется Законом о собраниях, в котором правоприменительная практика выявила ряд правовых проблем, связанных с проведением публичных мероприятий. К числу таковых можно отнести, во-первых, сложность в разграничении выделяемых законом пяти видов публичных мероприятий — собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. Следует учитывать, что появились новые формы публичных акций — массовые прогулки и пробежки, многокилометровые крестные ходы, наномитинги, флешмобы, протестные палаточные лагеря, массовые вечеринки, полит-концерты и иные скрытые виды публичных мероприятий, к которым порой сложно применить формулировки Закона о собраниях.
Во-вторых, помимо закрепления в законе надлежащей юридической терминологии, необходимо концептуальным образом урегулировать порядок проведения публичных мероприятий, проводимых спонтанно и без организатора, а также срочных мирных собраний, которые не терпят отлагательства, но у которых есть организатор [6, с. 120—121]. В данном контексте можно привести пример проведения публичного мероприятия, организованного после теракта 3 апреля 2017 г. в метро Санкт-Петербурга органами публичной власти, в виде всероссийской акции «Вместе против террора», которая прошла в нескольких городах России 8 апреля 2017 г. Речь идет о давно назревшей необходимости закрепления в российском законодательстве понятия срочного и спонтанного публичного мероприятия [1, с. 67]. Следует поддержать высказываемое в юридической литературе мнение относительно необходимости дополнить нормативные акты положениями, которые «будут содержать единые для всех правила проведения спонтанных и срочных публичных мероприятий (в том числе без подачи уведомления), применяемые без какой-либо дискриминации и вне зависимости от субъектного состава организаторов или тематики публичного мероприятия» [5, с. 30].
В-третьих, не может не обращать на себя внимание указ Президента РФ от 09.05.2017 № 202 «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года» [3], устанавливающий особый порядок проведения публичных мероприятий в городах, принимающих футбольные матчи. В соответствии с этим нормативным актом проведение всех публичных мероприятий, не связанных со спортивными событиями, должно было согласовываться не только с органами местного самоуправления, но и с Федеральной службой безопасности, которая в конечном итоге и определяла место и время проведения акций.
Полагаем, что в подобной ситуации подзаконный акт существенно изменяет процедуру организации публичных мероприятий, порядок проведения которых регламентируется федеральным законом, и аналогичные случаи должны регулироваться внесением соответствующих поправок в федеральный закон. Представляется интересным в данном аспекте отечественный дореволюционный опыт правового регулирования свободы мирных собраний в период 1905—1917 годов, когда уведомление о публичных мероприятиях направлялось в адрес полиции. Полагаем, что стоит возродить подобную практику, и это кажется вполне логичным, так как правоохранительные органы, которые собственно и обеспечивают правопорядок во время проведения подобных мероприятий, уведомляются о форме, месте и времени их проведения.
В-четвертых, стоит отметить, что сохраняется устаревшая письменная форма уведомления о проведении публичного мероприятия. В связи с этим представляется вполне логичным и востребованным рассуждение А.В. Саленко о том, что по своей правовой природе процедура согласования публичного мероприятия представляет собой не что иное, как государственную (муниципальную) услугу, которая уже давно должна оказываться гражданам в электронном виде на едином портале государственных услуг, что в конечном счете будет на практике гарантировать транспарентность процедуры согласования и надлежащее администрирование [6, с. 123].
В-пятых, в настоящее время все большей популярностью стали пользоваться новые виды публичных мероприятий — наномитинги, флешмобы, смартмобы, протестные палаточные лагеря, массовые вечеринки, полит-концерты, — которые не укладываются в традиционные пять форм публичных мероприятий, выделяемых российским законодателем. Приходится констатировать, что разница между собранием и митингом, демонстрацией и шествием достаточно условна. Кроме того, публичное мероприятие в ходе его проведения может трансформироваться и плавно перетекать из одной формы в другую или одновременно сочетать в себе несколько форм публичного мероприятия. Поэтому попытка законодательно закрепить понятие каждого потенциально возможного вида публичного мероприятия по своей сути будет являться заведомо ошибочной и обреченной на неудачу. Более рациональным представляется процесс дальнейшей детализации общего (родового) понятия в сфере свободы мирных собраний в России — понятия публичного мероприятия [4, с. 96].
В-шестых, заслуживает внимания вопрос правовой регламентации на законодательном уровне проведения публичных мероприятий общегосударственного значения. Речь в данном случае идет о военных парадах, а также различного рода демонстрациях, которые обладают общероссийским значением и масштабом, организуемых как правило органами публичной власти. Следует поддержать высказываемое в юридической литературе мнение А.В. Саленко, что в современном российском законодательстве должны быть прямо предусмотрены публичные мероприятия общегосударственного и неполитического характера, организацию и проведение которых могут и должны осуществлять именно представители государства или муниципалитетов [5, с. 30].
Мы обозначили лишь часть актуальных вопросов организации и проведения публичных мероприятий, решение которых будет способствовать нормализации общественных отношений, возникающих в процессе реализации одного из важных политических прав и свобод граждан, которое сочетает в себе право на свободу выражения мнений и участия в управлении делами государства посредством публичных мероприятий.
Заключение. Вышеназванные и другие правовые проблемы организации и проведения публичных мероприятий в Российской Федерации являются, по нашему мнению, следствием незначительного практического опыта, а точнее его отсутствия, проведения подобных мероприятий. Ведь известно, что в советский период митинги, собрания и демонстрации скорее носили празднично-развлекательный и культурно-идеологический характер, нежели представляли собой форму политического выражения позиции граждан по тем или иным вопросам жизнедеятельности общества и проблематики государственного управления. В этой связи и возникли указанные нами основные правовые проблемы организации публичных мероприятий, решение которых будет во многом способствовать дальнейшему совершенствованию реализации одного из важных политических прав российских граждан и данной формы непосредственного выражения народовластия без правовых эксцессов и необоснованных запретов и санкций со стороны органов власти.
По нашему мнению, следует отказаться от предшествующего советского опыта уведомления о проведении публичных мероприятий, для которого было характерно две особенности. Первая состоит в том, что процедура проведения публичных мероприятий носила разрешительный, а не уведомительный характер. Кстати, до сих пор несмотря на уведомительный характер проведения публичных мероприятий используются понятия «санкционированное мероприятие» или «получение санкции на проведение публичного мероприятия», что в целом неверно. Вторая особенность заключалась в сообщении о проведении публичного мероприятия в органы государственной власти, а не в правоохранительные органы, что сохранилось и по настоящее время (органы местного самоуправления или же орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации). Изменение этих условий, или правовых пережитков, будет способствовать беспрепятственному осуществлению гражданами одной из важных коллегиальных политических свобод — свободы публичных мероприятий, которая настолько же важна в системе народовластия, как и выборы.
Также полагаем, что с учетом достаточного многообразия видов и форм публичных мероприятий следует различать публичные мероприятия политического характера и культурно-просветительского толка. Отдельного рассмотрения требует вопрос проведения так называемых публичных мероприятий общегосударственного и неполитического характера, организацию и проведение которых могут и должны осуществлять именно представители государства или муниципалитетов [5, с. 30].
Несмотря на существующие правовые проблемы, которые в целом разрешимы путем внесения соответствующих законодательных изменений и дополнений, считаем, что к числу высших форм непосредственного выражения волеизъявления граждан следует помимо референдума и свободных выборов отнести и публичные мероприятия (мирные шествия, демонстрации, пикетирования, собрания и митинги и т. п.). Именно через публичные мероприятия политического характера, различного рода митинги, демонстрации осуществляется народовластие. При этом если участвуя в выборах граждане выражают свое мнение относительно тех или иных кандидатур или политических партий в процессе голосования, то в случае с публичными мероприятиями происходит непосредственное волеизъявление граждан по наиболее актуальным вопросам социально-экономического или политико-правового порядка. И с этим народным волеизъявлением следует считаться в силу того, что единственным источником власти признается многонациональный народ, а публичные мероприятия выступают своего рода формой выражения политической воли граждан.
Список литературы
1. Карпенко Т.А. К вопросу о законодательной регламентации спонтанных массовых мероприятий в российском законодательстве // Административное право и процесс. 2015. № 12. С. 66—68.
2. Риэккинен М.А. Конструктивный протест в конституционном праве: идеализированный миф или потенциальная реальность? // Lex Russica. 2014. T. XCVI. № 5. С. 587—593.
3. Российская газета. 2017. 11 мая.
4. Саленко А.В. Свобода мирных собраний в России и Германии: вопросы терминологии и классификации // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. 2017. Т. 3. № 2. С. 88—103.
5. Саленко А.В. Свобода мирных собраний в Российской Федерации: допустимы ли «государственные митинги»? // Академический юридический журнал. 2018. № 2 (72). С. 28—31.
6. Саленко А.В. Свобода мирных собраний в Российской Федерации: несколько тезисов об актуальных проблемах // Журнал российского права. 2018. № 1 (253). С. 118—127.
7. Собрание законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!