Факторы обновления нормативно-правовой базы Российской Федерации

УДК 340.13

Страницы в журнале: 5-10

Г.А. Борисов,
доктор юридических наук, зав. кафедрой теории государства и права Юридического института Белгородского государственного национального исследовательского университета, заслуженный юрист России Россия, Белгород

М.Б. Румянцев,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела научно-технической информации и патентоведения Федерального научного центра пищевых систем им. В.М. Горбатова РАН Россия, Москва mikrumjancev@rambler.ru

Рассматриваются факторы, влияющие на формирование нормативно-правовой базы Российской Федерации. Учет большого количества факторов приводит к постоянному изменению нормативной базы, и, следовательно, к нестабильности; учет малого количества — к отставанию правового регулирования от развития общественных отношений. Приводятся основные факторы, влияющие на изменение нормативной базы. В качестве решения проблемы влияния факторов на правотворческий процесс предлагается статистический анализ данных опросов должностных лиц правоприменительных органов.

Ключевые слова: фактор, нормативно-правовая база, правовое регулирование, общественные отношения, решение, статистический анализ, правоприменительный орган.

Нормативно-правовая система любой страны представляет собой динамически эволюционирующее явление. По мере развития общественных отношений, требующих правового регулирования, возникает ряд факторов, которые невозможно не принимать во внимание при стабилизации правовой базы страны. При этом в ходе исследования нами обнаружено, что чем больше факторов учитывается в правотворческом процессе, тем чаще меняется нормативно-правовая база, что приводит к нестабильности правовой системы страны, и наоборот, чем меньше факторов учитывается — тем чаще возникают проблемы отставания правового регулирования от развития общественных отношений и несоответствия методов регулирования изменившимся общественным отношениям. Следовательно, требуется поиск баланса, некой «золотой середины» — оптимальных правотворческих решений по формированию устойчивой, но в то же время соответствующей уровню развития общественных отношений нормативно-правовой системы.
Изменения, вносимые в нормативные правовые акты, а также их дополнения и отмена обусловлены объективными факторами, которые вытекают из их роли в регулировании общественных отношений. К числу таких факторов относятся следующие.

1. Несоответствие нормативного правового акта (нормы права) Конституции РФ, законодательству и подзаконным нормативным правовым актам Российской Федерации, законодательству ее субъектов либо иным нормативным правовым документам более высокой юридической силы. Например, Конституционный Суд РФ постановлением от 19.11.2015 № 29-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 10 Федерального закона “О трудовых пенсиях в Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина Н.К. Шматкова» признал не соответствующим Конституции РФ п. 1 ст. 10 Федерального закона от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» [3] в той части, в какой указанная норма позволяет не включать в страховой стаж период, в течение которого гражданин был временно отстранен от должности (работы) в связи с незаконным привлечением к уголовной ответственности, если впоследствии гражданин был реабилитирован. КС РФ указал, что «впредь до внесения надлежащих законодательных изменений в страховой стаж реабилитированного лица должен включаться весь период отстранения его от должности (работы) по правилам, предусмотренным для периода содержания под стражей» [12].

2. Малоэффективность действующего нормативного правового акта (нормы права), свидетельствующая о невозможности достижения целей правового регулирования с его помощью. Например, неоднократное изменение Федерального закона от 08.01.1998 № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», многократное дополнение Уголовного кодекса РФ и других кодексов новыми статьями, а также модификация их отдельных статей (в частности, дополнение УК РФ статьями 215.2 «Приведение в негодность объектов жизнеобеспечения» и 282.2 «Организация экстремистского сообщества»).

3. Текстуальные погрешности нормативных правовых актов, искажающие заложенный в них смысл. Юридический термин должен представлять собой точное словесное обозначение соответствующего юридического понятия. Поэтому любой термин, неадекватный соответствующему понятию, не может претендовать на длительное использование [18, с. 14—15]. Например, анализ результатов правотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе показал, что типичными и весьма распространенными являются стилистические и грамматические ошибки в текстах издаваемых нормативных правовых актов [16, с. 160]. Аналогичное положение просматривается и в других регионах страны. По мере выявления допущенных текстуальных погрешностей подвергаются изменению и нормативные правовые акты, и в первую очередь нормы права. Как справедливо отмечается в юридической литературе, ясность, четкость формулирования нормативных правовых актов обеспечивает их эффективность, а неясность, «размытость» значения отдельного правового понятия выступает серьезным препятствием на пути реализации нормативного правового акта в целом [2, с. 12].

4. Наличие юридических ошибок, которые зачастую обусловлены отсутствием профессиональных кадров в правотворческих органах всех уровней нормотворческой деятельности [9, с. 36]. Юридические ошибки также могут предопределяться сложностью содержания издаваемого правового акта. Многие из таких документов содержат противоречия внутри одного закона, взаимоисключающие положения законов равной юридической силы, несоответствие регионального законодательства федеральному и т. д. Все это приводит к необходимости изменять, дополнять, отменять отдельные положения принятых и уже действующих нормативных правовых актов [7, с. 27].

5. Недостаточная продуманность правотворческого решения, недооценка необходимого масштаба круга лиц, которым адресуется нормативный правовой акт, что в дальнейшем является причиной изменения действующего нормативного правового акта с целью зачисления в круг лиц новых субъектов правоотношений либо, наоборот, исключения определенных субъектов. Например, ст. 132 «Насильственные действия сексуального характера» УК РФ была дополнена частью 5 Федеральным законом от 29.02.2012 № 14-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях усиления ответственности за преступления сексуального характера, совершенные в отношении несовершеннолетних», которая предусматривает повышенную уголовную ответственность для лиц, имеющих судимость за ранее совершенное преступление против половой неприкосновенности несовершеннолетнего [19, с. 50].
По той же причине некоторые преступные деяния законодатель вынужден переводить в категорию административных проступков (например, оскорбление (ст. 130 УК РФ)). Значительное число изменений и дополнений законодатель внес в Налоговый кодекс РФ. Причем НК РФ Федеральным законом от 18.07.2011 № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием принципов определения цен для целей налогообложения» дополнен целым разделом V.1, включающим шесть глав и 25 статей [11, с. 141—177]. Имеются в нем и другие столь же радикальные изменения и дополнения.

6. Не все нормативные правовые акты имеют механизм реализации их предписаний, что исключает возможность применения в конкретных жизненных ситуациях. Нельзя не согласиться с А.В. Скоробогатовым и А.В. Красновым в том, что «отсутствие достаточно эффективного механизма правового регулирования привело к принятию нормативных правовых актов, которые не были реализованы на практике, поскольку не соответствовали социальным представлениям о справедливости, а государство не имело достаточно эффективного механизма для их принудительного применения. Как пытаются объяснить указанные обстоятельства некоторые представители депутатского корпуса России, в ряде законодательных актов изначально закладывался абсолютный идеализм, вызванный желанием продемонстрировать демократические перемены в законодательстве: в итоге появлялась “демократичная”, но не работающая норма, которая не учитывала реальную ситуацию» [15, с. 162]. Классическим примером такого нормативного правового акта является первый вариант закона «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» 1992 года, в котором отсутствовала детальная регламентация процедуры банкротства и особенностей применения процедур банкротства для предприятий различных видов деятельности [6, с. 184—185]. Естественно, что такие нежизнеспособные нормативные правовые акты отменялись, их нормы частично поглощались новыми аналогичными актами.

7. Коррупциогенность некоторых нормативных правовых актов, их заведомо лоббированное содержание, когда законодатель с помощью правовых средств создает благоприятные условия деятельности для определенной группы людей, что способствует их процветанию, пренебрегая при этом интересами большинства.
В связи с этим Г.В. Мальцев отмечает, что «при конструировании институтов, предназначенных регулировать конфликты между участниками будущих правовых отношений, определенно чувствуется не высказанная в тексте закона, но вполне уловимая “симпатия законодателя” к одной из сторон. Внешне она выражается в мелких процедурных деталях, создании определенных препятствий для одних и небольших уступках для других» [8, с. 399]. Характерным примером подобного подхода при издании норм права является дифференциация такого распространенного состава преступления, как мошенничество, путем включения в УК РФ шести новых составов мошенничества: 1) ст. 159.1 «Мошенничество в сфере кредитования»; 2) ст. 159.2 «Мошенничество при получении выплат»; 3) ст. 159.3 «Мошенничество с использованием кредитных карт»; 4) ст. 159.4 «Мошенничество в сфере предпринимательской деятельности»; 5) ст. 159.5 «Мошенничество в сфере страхования»; 6) ст. 159.6 «Мошенничество в сфере компьютерной информации» (Федеральный закон от 29.11.2012 № 207-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации») [14]. Анализ указанных новых составов мошенничества показывает, по мнению В.И. Гладких, что в основе выделения из общего состава мошенничества шести специализированных его видов лежит политическая установка на либерализацию ответственности за мошенничество, совершенное в сфере предпринимательства [5, с. 33—37]. И это действительно так, что является наглядным примером того, как изменение норм права осуществляется в угоду определенной группе заинтересованных лиц.

8. Издание нормативных правовых актов без учета требований предписаний других актов, относящихся к различным отраслям права. Отсутствие согласования между нормами права обусловливает противоречивость и коллизионность правотворческих решений. По мнению Л.В. Андриченко, в настоящее время в правотворческом процессе не развиты необходимые системообразующие механизмы согласования, координации, планирования. Нормативные правовые акты в процессе их принятия ориентированы на издание отдельных правовых документов, а не на формирование единой правовой системы [4, с. 151]. Бессистемность развития законодательства обусловливает изрядное количество его изменений и дополнений, снижает качество нормативных правовых актов, создает проблемы при их реализации в процессе правоприменения [17, с. 43].

9. Стремление законодателя урегулировать многие виды второстепенных общественных отношений законами, а не подзаконными актами, несоответствие принимаемых нормативных правовых актов объективным потребностям общественной жизни, что порождает их малую эффективность, ведет к дублированию правотворческих решений разного уровня. Издаваемые нормативные правовые акты «должны работать, а не быть “пустым звуком”, не превращаться в ненужные невостребованные циркуляры» [1, с. 13—17]. Данный фактор, потенциально способствующий нестабильности действующей нормативно-правовой базы государства, создающий условия для непрерывного изменения, дополнения и отмены правовых документов и норм права, предопределяется тем, что на всех уровнях правотворчества отсутствует планирование правотворческой деятельности на долгосрочную перспективу, не ведется прогнозирование развития социально-экономических процессов и тенденций изменения законодательства. Выработка нормативных правовых документов осуществляется на злобу дня, отражая лишь насущные (порой даже экстремальные) потребности общества без учета необходимости разрешения предстоящих не менее важных правотворческих проблем, которые имеют свои особенности и с которыми с неизбежностью придется столкнуться в будущем.

10. Предопределяются изменения, дополнения и отмена нормативных правовых актов и в результате воздействия юридической науки на правотворчество. Предложения по совершенствованию законодательства потому и являются научными, что они базируются на точном знании эффективности действующих нормативных правовых документов, причин их недостаточной эффективности, путей повышения их качества и существующей практики применения. Как верно отмечает А.А. Со, «для совершенствования правовых актов законодателю становится все более необходимым не просто “научные данные” (т. е. наличие идей, отражающих уже достигнутый уровень науки), а результаты специальных новейших исследований, нередко проводимых по заданной законодателем программе» [10, с. 102—104]. Итогом таких научных исследований являются всесторонние обоснованные рекомендации ученых, которые постоянно находят свою реализацию в издаваемых нормативных правовых актах всех уровней правотворческой деятельности. Естественно, что это обстоятельство порождает необходимость постоянно изменять, дополнять и отменять устаревшие нормативные правовые акты и их отдельные правовые нормы.

Имеются и другие обстоятельства, вызывающие процесс обновления действующей нормативно-правовой базы России. Это, к примеру: 1) постоянное изменение отношения государства к оценке степени общественной опасности совершаемых преступлений, административных и дисциплинарных проступков и гражданско-правовых деликтов; 2) учет положений международных правовых актов в правотворческой деятельности; 3) возникновение новых отраслей и подотраслей права; 4) воздействие демографических и социальных процессов на формирование нормативных правовых актов; 5) влияние латентности преступлений и других правонарушений на правотворческую политику государства и т. д. Все это ведет к пересмотру действующего законодательства и иных нормативных правовых актов, т. е. к их изменению, дополнению или отмене. Все это — источники нестабильности действующей правовой системы страны, которые требуют к себе постоянного внимания правотворческих органов, своевременного устранения возникших проблем с целью поддержания устойчивости и эффективности правового регулирования в России.
Думается, что на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимо регулярно проводить опросы должностных лиц правоприменительных органов и по их результатом составлять базы статистических сводок. Далее с помощью коэффициента Пирсона проводить анализ конститутивности (выраженности) факторов [13, с. 3]. Все это будет способствовать лучшему учету, и, возможно, открытию новых факторов, влияющих на формирование нормативно-правовой базы Российской Федерации.

Список литературы

1. Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс: структура, содержание, перспективы развития (часть 1) // Сводный реферативный сборник журнала «Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы». 2007. № 4—6. С. 13—17.
2. Белоусова М.С. Правотворческая функция российского государства // Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 19 (200). С. 11—13.
3. Ведомости Федерального Собрания РФ. 2001. № 36.
4. Выступление Л.В. Андриченко на круглом столе по теме: «Актуальные проблемы правотворчества и проект федерального закона “О нормативных правовых актах в Российской Федерации”» // Журнал российского права. 2015. № 3. С. 151.
5. Гладких В.И. О проблемах законодательного конструирования норм уголовного права // Человек. 2014. № 3. С. 33—37.
6. Гущин В.В., Порошкина Ю.О., Сердюк Е.Б. Корпоративное право. М., 2009. С. 184—185.
7. Ломакина И.Б., Тэпс Д.С.-М. Методология правотворчества: теория и практика, направления совершенствования // Пробелы российского законодательства. 2012. № 4. С. 24—27.
8. Мальцев Г.В. Социальные основания права. М., 2007. С. 399.
9. Масловская Т.С. Нормотворчество муниципальных образований в системе нормотворчества Российской Федерации // Северный регион: наука, образование, культура. 2001. С. 36.
10. Миренский Б.А. Методологические основы и методы совершенствования законодательства. Нукус: Каракалпакстан, 1990. С. 102—104.
11. Налоговый кодекс РФ. М., 2013. С. 141—177.
12. Об утверждении обзора практики Конституционного Суда Российской Федерации за третий и четвертый квартал 2015 года: решение КС РФ от 28.01.2016 // Доступ из СПС «Гарант».
13. Плескунов М.А. Методы статистического анализа социологических данных: учеб. пособие. Екатеринбург: Издательство Уральского федерального университета, 2017. С. 3.
14. Российская газета. 2012. 3 дек.
15. Скоробогатов А.В., Краснов А.В. Правовая реальность России: константы и переменные // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 2. С. 161—170.
16. Со А.А. Подзаконное правотворчество и юридическая техника (на примере органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа) // Власть. 2015. № 1. С. 157—168.
17. Соловьев О.Г. О нормативном закреплении основных требований и правил законодательной техники // Вестник ЯрГУ. Серия: Гуманитарные науки. 2010. № 4 (14). С. 43—46.
18. Туранин В.Ю. Юридическая терминология в российском законодательстве. Белгород, 2009. С. 14—15.
19. Уголовный кодекс РФ. М., 2012. С. 50.