УДК 342.553
Страницы в журнале: 39-45
Ю.Г. Федотова,
кандидат юридических наук, эксперт центра экспертных исследований факультета национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, советник юстиции 3 класса Россия, Москва julia.fedotowa@yandex.ru
Рассматриваются проблемы неисполнения органами местного самоуправления обязанностей по благоустройству территорий. Анализируется привлечение граждан к административной ответственности в нарушение федерального законодательства и массовое нарушение тем самым прав граждан.
Ключевые слова: благоустройство, местное самоуправление, административная ответственность, газон, транспортное средство, территория, правила дорожного движения, правонарушение.
Согласно п. 19 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16, п. 10 ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского, сельского поселения, городских округов, внутригородского района отнесены утверждение правил благоустройства территорий, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в их границах. Проследить реальность исполнения этих полномочий можно на примере административной практики.
Довольно распространенным стало привлечение граждан к административной ответственности за нарушение правил благоустройства, а одновременно за несоблюдение Правил дорожного движения (утв. постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090; далее — ПДД), а именно за осуществление стоянки транспортного средства на территориях, отнесенных формально к так называемым газонам, которые в реальности таковыми не являются. Практика Верховного Суда РФ сводится к признанию незаконности привлечения граждан к ответственности по законодательству субъекта Российской Федерации и муниципальным правовым актам [1; 2].
Так, ст. 6 Закона Курганской области от 20.11.1995 № 25 «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» предусмотрена административная ответственность за нарушение правил благоустройства, определенных органами местного самоуправления муниципальных образований Курганской области. Данный закон закрепляет ответственность за нарушение правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления муниципальных образований Курганской области, если данное правонарушение не образует состав административного правонарушения, предусмотренного Кодексом РФ об административных правонарушениях. Решением Курганской городской Думы от 14.11.2012 № 211 «Об утверждении Правил благоустройства территории города Кургана» (далее — Правила благоустройства) в п. 2.4 ч. 2 ст. 17 установлен запрет на заезд, парковку транспортных средств (в том числе разукомплектованных, неисправных), размещение объектов строительного или производственного оборудования у подъездов многоквартирных домов, на газонах, цветниках, участках с зелеными насаждениями, детских (спортивных, игровых) площадках, хозяйственных площадках и площадках для отдыха. Применение данных положений административными комиссиями противоречит нормам Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее — Закон о безопасности дорожного движения), ПДД, КоАП РФ в связи с превышением компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления при их принятии.
Признаки состава данного правонарушения отсутствуют, кроме того, привлечение к административной ответственности на основании указанных норм не является законным и обоснованным по следующим основаниям. Согласно п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации. Заезд, парковка, нахождение, оставление транспортного средства на газоне означает размещение, т. е. стоянку (остановку) транспортного средства. Согласно п. 1 ст. 6 Закона о безопасности дорожного движения формирование и проведение на территории Российской Федерации единой государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения, установление правовых основ обеспечения безопасности дорожного движения находятся в ведении Российской Федерации. Определяя общие требования по обеспечению безопасности дорожного движения, п. 4 ст. 22 Закона о безопасности дорожного движения закрепляет, что единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации устанавливается ПДД, утверждаемыми Правительством РФ. Разделы 12 и 17 ПДД определяют порядок остановки и стоянки транспортных средств, ответственность за нарушение которого установлена ст. 12.19 КоАП РФ.
Стоянка транспортных средств на озелененных территориях, к которым относятся газоны, запрещена Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», п. 3.9.2 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда (утв. постановлением Госстроя России от 27.09.2003 № 170), п. 6.3 Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации (утв. приказом Госстроя России от 15.12.1999 № 153), Санитарными правилами содержания территорий населенных мест (СанПиН 42-128-4690-88, утв. Главным государственным санитарным врачом СССР от 05.08.1998 № 4690-88).
Таким образом, правоотношения по поводу размещения (стоянки, остановки) транспортных средств урегулированы федеральным законодательством, которое не предполагает установление дополнительных запретов для остановки и стоянки транспортных средств правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Урегулирование названных отношений на федеральном уровне, исходя из положений п. 3 ч. 1 ст. 1.3 и п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, означает, что ответственность за нарушение этих правил может быть установлена только федеральным законодательством, но не субъектом Российской Федерации. Федеральным законодательством за нарушение правил благоустройства административной ответственности для водителей не предусмотрено.
Полномочия субъекта Российской Федерации по определению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрены в ст. 1.3.1 КоАП РФ. Ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.
Приведенные нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования; его полномочия по правовому регулированию в сфере административной ответственности ограничены, поскольку такая ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ. Таким образом, ответственность по региональному закону не может наступать за управление, техническую эксплуатацию транспортных средств и по другим вопросам, связанным с их использованием. Общественные отношения, связанные с размещением транспортных средств, урегулированы федеральным законодательством.
Из системного анализа статей 1.1, 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ следует, что федеральный законодатель, включая в систему правовых регуляторов законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях и наделяя в связи с этим органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по установлению административной ответственности, одновременно реализацию этих полномочий субъекта Российской Феде-
рации поставил в зависимость от положений ст. 1.3 КоАП РФ, устанавливающих исключительную компетенцию Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и тем самым определяющих пределы и границы нормотворческой деятельности субъекта Российской Федерации: к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится определение административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами.
Кроме того, из содержания ст. 1.1 КоАП РФ следует основополагающее правило о необходимости конкретизации материального основания административной ответственности непосредственно в законе об административных правонарушениях субъекта Российской Федерации, а не в отсылочном акте. Юридико-техническая конструкция правовой нормы должна отвечать требованиям определенности, ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающим из положений ст. 19 Конституции РФ. Установление административной ответственности региональным законом фактически за аналогичные правонарушения с неизбежностью порождает конкуренцию, коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях и, как следствие, создает правовую неопределенность.
Поскольку неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта или его части является самостоятельным основанием для признания нормативного правового акта или его части противоречащими федеральному законодательству и недействующими (п. 25 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»), конструкция оспариваемых норм допускает наличие правоприменительной практики, неизбежно приводящей к ослаблению гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания, допуская возможность привлечения к административной ответственности дважды за одно и то же правонарушение.
Таким образом, региональное законодательство не может предусматривать административную ответственность за размещение транспортного средства на газоне. Указанная правовая позиция неоднократно выражена в определениях Судебной коллегии по административным делам ВС РФ, в частности от 29.06.2018
№ 45-АПГ18-7, от 31.08.2016 № 31-АПГ16-5, от 27.04.2016 № 57-АПГ16-1, от 23.10.2013 № 53-АПГ13-9, от 24.06.2015 № 71-АПГ15-3, от 20.05.2015 № 81-АПГ15-3.
Согласимся с мнением о том, что с точки зрения законности такое положение дел является справедливым, так как ПДД, в которых нет ни слова ни о газонах, ни об ответственности за парковку на них, действуют на всей территории России и для всех едины, хотя это вызывает серьезные опасения за экологическое состояние определенной местности. Парковка транспортных средств на газонах наносит вред не только травяному покрытию и зеленым насаждениям, но и плодородным слоям почвы [4, с. 53—55]. Данная проблема актуальна не только в России, но и ряде зарубежных стран, на постсоветском пространстве [3, с. 167—169].
Довольно дискуссионным и для ученых, и для законодателей, и для правоприменителей является установление объектов и предмета рассматриваемого правонарушения. Согласно ГОСТ 28329-89 «Озеленение городов. Термины и определения», введенного 1 января 1991 г. (далее — ГОСТ 28329-89), газоном является травяной покров, создаваемый посевом семян специально подобранных трав, являющийся фоном для посадок и парковых сооружений и самостоятельным элементом ландшафтной композиции (п. 38). Данным правовым актом определены виды газонов: партерный, луговой, мавританский, спортивный, боулингрин (пункты 39—43).
Нередко площадка, на которой зафиксировано расположение транспортного средства, не является газоном. Зачастую на спорном незаасфальтированном и неблагоустроенном участке не имеется и никогда не имелось посевов семян, не проводились какие-либо работы по благоустройству такой территории. При этом возможны ситуации, когда в течение всего периода эксплуатации многоквартирного жилого дома с момента его строительства и проведения инженерных коммуникаций (сети водопровода, сети канализации, монтажа насосных станций, теплотрассы) территория остается неблагоустроенной. Вместо почвенного покрова такая территория может представлять собой насыпь из камней и песка, не говоря уже о том, что нередко сами граждане ввиду отсутствия на придомовой территории специально оборудованных парковочных мест самостоятельно расчищают и выравнивают собственными силами такие участки без бордюров и плодородного почвенного слоя, некоторые осуществляют систематический уход за территорией около подъезда (высаживают деревья и цветы). На спорных земельных участках могли никогда не проводиться какие-либо работы по их благоустройству, устройству газонов и цветников.
Так, действующие в городе Кургане Правила благоустройства, как и многие типичные правила в других городских округах, в ст. 2 предусматривают, что благоустройством является комплекс предусмотренных Правилами мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.
В соответствии с Правилами благоустройства газон — это элемент благоустройства, представляющий собой участок земли с естественным или искусственно созданным травяным покровом; озелененная территория — разновидность объекта благоустройства, представляющая собой территорию различного функционального назначения, покрытую древесно-кустарниковой и (или) травянистой растительностью естественного либо искусственного происхождения, включая участки, не покрытые растительностью (почвенный покров), но являющиеся неотъемлемой составной частью озелененной территории, на которых размещаются или могут размещаться иные объекты благоустройства.
Помимо этого, Правилами благоустройства определено, что содержание объектов благоустройства — комплекс работ и мероприятий в соответствии с установленными санитарными, экологическими, строительными и иными нормами и правилами по уборке объектов благоустройства, а также устранению незначительных деформаций и повреждений конструктивных элементов объектов благоустройства; а содержание территории — комплекс мероприятий, проводимых на отведенной и прилегающей территориях, связанных с уборкой территории, покосом травы, очисткой и восстановлением решеток ливневой канализации, поддержанием в чистоте и проведением своевременного ремонта фасадов зданий, строений, сооружений, малых архитектурных форм, заборов и ограждений; содержанием строительных площадок, инженерных коммуникаций и их конструктивных элементов, зеленых насаждений, объектов транспортной инфраструктуры и иных объектов недвижимости, находящихся на земельном участке и являющихся объектами благоустройства, в соответствии с действующим законодательством; при этом элементы благоустройства — это декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, растительные компоненты, различные виды оборудования и оформления, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные сооружения, наружная реклама и информация, используемые как составные части благоустройства.
Статьей 3 Правил благоустройства определены общие требования к содержанию объектов благоустройства. Так, ч. 2 ст. 3 устанавливает перечень мероприятий по благоустройству территории города, включающий, в частности, уборку, полив, организацию сбора отходов, озеленение территории города, а также содержание зеленых насаждений, в том числе покос травы, обрезку деревьев и кустарников. Перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения установлены в приложении к Правилам. Статья 4 Правил благоустройства регламентирует организацию содержания и уборки объектов благоустройства, ст. 5 — организацию содержания и благоустройства прилегающих территорий. Статья 10 содержит перечень работ по благоустройству придомовых территорий, который включает посадку деревьев и кустарников, устройство и ремонт газонов и цветников, вырубку аварийных и сухостойных деревьев, прореживание загущенных посадок.
Тем самым при применении подобных положений нормативных правовых актов административные комиссии допускают злоупотребление правом, чем нарушают права и законные интересы граждан, относя к понятию «газон» не соответствующие и правилам благоустройства, и ГОСТ 28329-89 территории.
Кроме того, административные комиссии при рассмотрении подобных дел об административном правонарушении зачастую действуют в нарушение общих правил назначения административного наказания, предусмотренных ст. 4.1 КоАП РФ. Так, при привлечении к административной ответственности граждан по аналогичным делам за нарушение правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления, за парковку на одном и том же земельном участке при аналогичных обстоятельствах дела и характеристиках личности привлекаемых лиц административными комиссиями назначается наказание произвольно: либо предупреждение, либо административный штраф.
26 января 2018 г. в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «О внесении изменения в статью 12.19. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — законопроект) [5]. Разработчики законопроекта отметили, что в настоящее время в городах неуклонно возрастает количество автотранспорта, что порождает его временное размещение (стоянку) на участках с зелеными насаждениями, газонах, клумбах, детских и спортивных площадках и иных объектах благоустройства. Такая постановка вопроса показывает, что указанные территории являются объектами благоустройства. Снова обратим внимание на различия в определении газона в ГОСТ 28329-89 и в муниципальных правовых актах. Даже если федеральный законодатель включит в данную дефиницию территории с естественно выросшим травяным покровом, они должны быть подвергнуты уходу, в том числе регулярно постригаться, огораживаться, должны быть обнесены бордюром. Принятие законопроекта вызывает необходимость ввести критерии признания участков земли соответствующими перечисленным понятиям.
В Свердловской области неоднократно вносились изменения в региональное административное законодательство с целью защитить озелененные территории от причинения им ущерба недобросовестными водителями. Данные попытки не увенчались успехом: нормы административного закона были отменены. На наш взгляд, привлечение к административной ответственности на основании норм регионального законодательства за нарушение правил благоустройства территорий муниципальных образований возможно, в том числе при причинении вреда соответствующим объектам благоустройства вследствие размещения транспортных средств их владельцами. В данном случае состав административного правонарушения является не формальным, а материальным, что влечет, соответственно, увеличение бремени доказывания при привлечении лица к административной ответственности. При этом и объект правонарушения должен быть реальным, а не фиктивным.
К сожалению, если обратиться к правоприменительной практике различных субъектов Российской Федерации, можно заметить, что массовые нарушения прав граждан по подобным делам становятся нормой и закономерностью. К газонам и озелененным территориям причисляются любые незаасфальтированные и неухоженные участки земли, «куски грязи», «места свалок», «заброшенные котлованы», как именуют их на форумах и в блогах. Даже пополнение казны благодаря уплате административных штрафов не становится стимулом для действительного благоустройства таких территорий.
Очевидно, что озелененные территории, газоны должны подлежать и подлежат правовой охране. При этом формальный подход к данной категории дел, отнесение к таким охраняемым территориям неблагоустроенных, заброшенных, захламленных и тем более самостоятельно оборудованных гражданами участков не должно являться поводом к необоснованному привлечению их к административной ответственности по законодательству, противоречащему федеральному. Помимо утверждения соответствующих правовых норм, органы государственной власти и местного самоуправления должны принять меры по благоустройству территорий муниципальных образований, иначе состав административного правонарушения отсутствует, а объект правонарушения не существует. В противном случае мы наблюдаем не только массовые нарушения прав и свобод граждан, но и формальное отношение органов местного самоуправления к исполнению своих обязанностей, неправильное толкование ими законодательства в целях пополнения местной казны, нецелевое использование незаконно полученных средств, в то время как спорные территории остаются озелененными лишь в формулировках проектов и правил благоустройства.
Список литературы
1. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 31.08.2016 № 31-АПГ16-5. URL: http://legalacts.ru/sud/apelliatsionnoe-opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-31082016-n-31-apg16-5/
2. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 27.04.2016 № 57-АПГ16-1. URL: http://legalacts.ru/sud/apelliatsionnoe-opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-27042016-n-57-apg16-1/
3. Баграмова Д.М. Парковка во дворе, или стоянка запрещена // Развитие творческого, научного, профессионального потенциала современной молодежи в условиях инновационной экономики: мат-лы междунар. науч.-практ. конф. СПб.: Ленинградский государственный университет им. А.С. Пушкина, 2016. С. 167—169.
4. Демьяненко Е.А., Абельмахьянов Р.А. Водитель, береги газоны! // Молодой ученый. 2017. № 11. С. 53—55.
5. О внесении изменения в статью 12.19. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: проект федер. закона. URL: https://cdnimg.rg.ru/pril/article/150/33/46/proekt_gazony.pdf
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!