Центральная избирательная комиссия (ЦИК) Украины в целях безопасности закрыла избирательные участки на территории России, сообщил глава МИД Украины Павел Климкин: «Главный мотив, который обусловливает закрытие участков в России, это, безусловно, безопасность <…> Нас беспокоит прежде всего безопасность украинских граждан, которые несмотря на административное и пропагандистское давление решатся стать членами избирательных комиссий или просто прийти на выборы»
https://www.gazeta.ru/politics/2019/01/03_a_12118057.shtml
Далее попробуем разобраться, насколько действия ЦИК Украины соответствуют нормам международного права.
Руководствуясь извлечениями из Свода рекомендуемых норм при проведении выборов (руководящие принципы и пояснительный доклад) (CDL-AD (2002), 23rev), принятого Европейской комиссией за демократию через право (Венецианская комиссия) на 51-м и 52-м заседаниях (5 — 6 июля и 18 — 19 октября 2002 г.), а именно «Руководящими принципами относительно выборов», отметим, что избирательное право Европы основано на пяти принципах: это всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое избирательное право. В основу выборов положено свободное волеизъявление граждан и борьба с нарушениями на выборах. В свою очередь ответственность за соблюдение избирательного законодательства должен нести беспристрастный орган.
Кроме того, выборы обеспечиваются процессуальными гарантиями: транспарентность, беспристрастность и независимость от политически мотивированного манипулирования обеспечат надлежащее управление избирательным процессом от начала предвыборной кампании до окончания обработки результатов.
В государствах, не обладающих большим опытом организации плюралистических выборов (в том числе в Украине), слишком велика опасность того, что власти будут пытаться заставлять административные органы действовать по своему усмотрению. Это касается как центрального правительства, так и местных властей, причем даже в тех случаях, когда последние контролируются национальной оппозицией. Поэтому для обеспечения надлежащего проведения выборов или, по крайней мере, устранения серьезных подозрений в нарушениях на всех уровнях, от общенационального до уровня избирательного участка должны создаваться независимые, беспристрастные избирательные комиссии.
Необходимо учитывать, что недопустимы ограничения в отношении граждан, которые находятся на территории другого государства (возможно, по экономическим, профессиональным или семейным причинам). Вследствие этого отсутствие какого-либо регулирования (в том числе запрет на участие в выборах Президента Украины) представляет собой несправедливое обращение с гражданами данного государства, проживающими за границей, по сравнению с проживающими на территории Украины. Кроме того, государство Украина вышло за пределы консенсуса государств-участников, приветствуемого Советом Европы, о необходимости обеспечения участия в национальных выборах непроживающих граждан в максимально возможной степени. Таким образом, уклонение государства Украина от принятия эффективных мер нарушило право на свободные выборы (Постановление ЕСПЧ от 08.07.2010 по делу «Ситаропулос и Зякумопулос против Греции»).
Отдельным аспектом является недопущение со стороны действующего органа правления злоупотребления властью при проведении выборов.
Злоупотребление властью, или detournement de pouvoir, как оно называется во Франции и где оно возникло, является общеизвестным понятием в административном праве. Несмотря на различия в формулировках, в настоящее время оно существует во многих правовых системах государств. Это один из способов, с помощью которого решения административных органов могут быть поставлены под сомнение или, иными словами, одно из оснований, ввиду которого они могут быть отменены.
Злоупотребление властью будет иметь место, когда орган власти использует свои полномочия не для достижения той цели, для которой они были предоставлены. Понятие «злоупотребление властью» основано на идее о том, что власти не свободны в выборе целей, которые они могут преследовать, и должны использовать свои полномочия только для достижения целей, ради которых закон наделил их этими полномочиями. Это означает две вещи: во-первых, что власти должны действовать в общественных интересах и, во-вторых, что каждое из их полномочий должно использоваться только для конкретной цели или целей, для которых оно было предоставлено.
Эффективность права на участие в выборах, несомненно, зависит от справедливого осуществления права на участие в голосовании. Задача избирательной комиссии заключается в обеспечении эффективного управления свободным и справедливым голосованием беспристрастным образом, что было бы невозможно достичь, если бы эта комиссия стала еще одним местом политической борьбы между соперничающими кандидатами.
Были ли нарушены права избирателей, которые находятся на территории другого государства (в частности, на территории Российской Федерации)?
Европейский Суд по правам человека разработал критерии, позволяющие идентифицировать, имело ли место нарушение права на свободное волеизъявление гражданина, который находится на территории другого государства. Другими словами, допускает ли избирательная система, несмотря на отсутствие законодательства об условиях осуществления права голосования, «свободное волеизъявление народа» и сохраняет ли она «сущность права голосования».
Во-первых, ни действующие международные и региональные договоры, ни их толкование компетентными международными органами не позволяют заключить, что право голосования лиц, временно или постоянно находящихся вне государства, гражданами которого они являются, распространяется на обязанность данного государства принять меры для его осуществления за границей. Действительно, органы Совета Европы неоднократно предлагали государствам-участникам обеспечить своим гражданам, проживающим за границей, максимально возможное участие в избирательном процессе. Однако, как подчеркивала Венецианская комиссия, содействие осуществлению гражданами, проживающими за границей, права голосования, безусловно, желательно, но является не обязательным для государства, а возможностью, подлежащей рассмотрению законодателем в каждой стране.
Большинство государств — членов Совета Европы позволяет своим гражданам голосовать за границей. Что касается условий, регулирующих осуществление этого права, они постоянно и значительно менялись, что дает возможность предположить, что государства имеют широкие пределы усмотрения в данном вопросе (Постановление ЕСПЧ от 15.03.2012 по делу «Ситаропулос и Зякумопулос против Греции»).
Тем не менее, государство обязано проводить свободные и справедливые выборы, а национальные суды должны принимать разумные меры по расследованию обстоятельств недопущения создания неразумных и чрезмерно жестких процессуальных препятствий для граждан (в том числе находящихся на территории другого государства).
Помимо вышеприведенных обстоятельств необходимо учитывать фундаментальное положение о том, что право на свободные выборы, установленное статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирует права личности, включая право избирать и быть избранным (Постановление Европейского Суда от 02.03.1987 по делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии»), поскольку права, гарантированные статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции, чрезвычайно важны для установления и поддержания основ эффективной и значимой демократии, регулируемой принципом верховенства права.
Избирательное право не является привилегией. В XXI веке существующая в демократическом государстве презумпция должна строиться в пользу включения. Всеобщее избирательное право стало основным принципом (Постановление Европейского Суда по делу «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии», в котором приводились извлечения из Решения Европейской комиссии по правам человека по делу «X против Германии» от 06.10.1967, Постановление ЕСПЧ от 20.05.2010 по делу «Алайош Кишш против Венгрии»).
Однако права на свободные выборы не являются абсолютными. Существуют подразумеваемые (имплицитные) ограничения. В частности, такие ограничения не должны препятствовать свободному волеизъявлению народа при избрании руководителя государства, законодательной власти, то есть они должны отражать волю народа, а не препятствовать заботе о поддержании целостности и эффективности процедуры выборов, направленной на определение воли народа посредством всеобщего избирательного права. В некоторых обстоятельствах правомочно установить такие критерии, как, например, место постоянного проживания, чтобы установить лиц, имеющих достаточно постоянные или тесные связи с соответствующим государством (см. Решение Европейского Суда от 07.09.1999 по делу «Хильбе против Лихтенштейна», и Постановление Европейского Суда от 19.10.2004 по делу «Мельниченко против Украины»). Любое отклонение от принципа всеобщего избирательного права может подорвать демократическую действительность законодательной власти, избранной этим способом, а также эффективность тех законов, которые власти принимают. Следовательно, исключение каких-либо категорий или групп населения страны из избирательного процесса должно соответствовать целям права на свободные выборы (Постановление ЕСПЧ от 22.06.2004 по делу «Азиз против Кипра»).
Европейский Суд, анализируя внутригосударственное законодательство Украины и практику, заключает, что оно не содержат прямого требования о «постоянном» проживании в Украине. Таким образом, закрытие властью Украины избирательных участков на территории Российской Федерации является нарушением положений статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции.
Причем в данном случае не имеется законодательного положения или правоприменительной практики, разъясняющих, какие факторы не позволяют установить волю избирателей. Неясность нормы законодательства и связанный с нею потенциальный риск для избирательных прав требуют особого внимания со стороны национальных органов власти. Подобные решения украинских властей можно считать произвольными и несоразмерными какой-либо законной цели.
Вопрос заключается в следующем: могло ли отсутствие ясности в избирательных правилах привести к произвольному толкованию норм при их применении? Украинские власти санкционировали широкое, а следовательно, произвольное толкование правовой нормы, касающейся выборов, что является недопустимым (Постановление ЕСПЧ от 07.02.2008 по делу «Ковач против Украины», Постановление ЕСПЧ от 19.10.2004 по делу «Мельниченко против Украины»).
Кроме того, необходимо учитывать, что гражданин, временно находящийся за пределами своего государства, не утратил с ним связи.
Свободное волеизъявление населения означают, что выборы не могут проводиться под любым видом давления на предпочтение одного или нескольких кандидатов и что при этом выборе избирателя нельзя склонять к голосованию за того или иного кандидата (Решение Европейской комиссии по делу от 08.10.1976 по делу «X. против Соединенного Королевства»). Следовательно, на избирателей не может оказываться давление при выборе кандидата в президенты.
Ограничение в отношении выбора кандидата в президенты не должно мешать свободному волеизъявлению населения. Иными словами, они должны отражать или не противоречить необходимости поддерживать целостность и эффективность избирательного процесса, направленного на определение воли населения путем всеобщего голосования (Постановление ЕСПЧ от 06.10.2005 по делу «Херст против Соединенного Королевства»). Любой отход от принципа всеобщего голосования влечет за собой риск снижения демократической ценности законодательной власти, избранной таким способом, и законов, которые она создаст.
Воля населения в избирательном процессе должна быть свободно и демократично выражен,а и не могут быть внесены изменения, которые поставили бы этот выбор под вопрос. Положения избирательного законодательства должны быть истолкованы и применены таким способом, чтобы их условия были не теоретическими или иллюзорными, а практическими и эффективными (Постановление Европейского суда от 13.05.1980 по делу «Артико против Италии»).
Права, гарантированные статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции, присущие понятию действительно демократической системы, будут иллюзорными, если избиратели могут в любой момент быть произвольно их лишены (Постановление Европейского суда по делу «Мельниченко против Украины»). Причем правила в избирательном законодательстве государства могут варьироваться в зависимости от исторических и политических факторов. В целях применения статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции любое избирательное законодательство должно рассматриваться с позиции политического развития отдельного государства, поскольку факторы, неприемлемые в одной системе, могут быть вполне обоснованы в другой, при условии, что выбранная система предусматривает условия, гарантирующие свободное волеизъявление населения.
Кроме того, не следует забывать, что избирательные системы выполняют задачи, нередко вряд ли сопоставимые друг с другом: с одной стороны, справедливо отражать волю населения, а с другой — направлять общественное мнение для формирования достаточно ясной и связной политической воли. Никакая избирательная система не может нивелировать «лишние голоса» (wasted votes).
В данном случае ограничение избирательных прав со стороны властей Украины не преследовало законной цели, поскольку препятствовало значительной части населения, которая находилась за пределами государства, выразить свой выбор касательно кандидата в президенты, мотивируя это ограничение доводом о безопасности государства. Результатом подобных действий стало неправомерное исключение отдельных граждан из участия в политической жизни страны (Постановление Европейского суда от 22.06.2004 по делу «Азиз против Кипра»), предоставив тем самым преимущество одним кандидатам на выборах в ущерб другим.
Таким образом, необоснованная и размытая позиция украинских властей незаконно ограничила активное избирательное право (право голосовать) граждан, находящихся за пределами Украины, нарушив их права (произошла социальная изоляция неугодных избирателей без веских причин).
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!