Бездомные животные и жизнь человека

Луценко С.И.
Аналитик Института экономический стратегий Отделения общественных наук Российской академии наук.
Соавтор документа «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации»
Соавтор документа «Стратегия развития электросетевого комплекса Российской Федерации».
Автор проекта «Контуры Концепции развития финансового кластера Российской Федерации на долгосрочную перспективу»
E-mail: scorp_ante@rambler.ru

Автор анализирует проблему безнадзорных животных и предлагает пути ее разрешения (с использованием лучших региональных практик). Ненадлежащее исполнение своих обязанностей со стороны региональных и местных властей в отношении контроля за безнадзорными животными, создает угрозу для безопасности граждан.

Проверка со стороны Генеральной прокуратуры РФ выявила низкую эффективность работы органов исполнительной власти по решению проблемы бездомных собак. Об этом в понедельник, 7 февраля 2022, сообщила пресс-служба ведомства.
В частности, отмечается, что принятые меры не соответствуют сложившейся ситуации. Анализ состояния законности в данной сфере показал низкую эффективность деятельности органов исполнительной власти, государственного федерального, регионального и общественного контроля в области обращения с животными», — говорится в сообщении (https://iz.ru/1287672/2022-02-07/genprokuratura-vyiavila-neeffektivnoe-reshenie-problemy-bezdomnykh-sobak).
Одним из основных источников пополнения популяции безнадзорных животных являются домашние животные, потерявшиеся или брошенные владельцами.
Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, установление требования по обязательной регистрации и учету животных, позволит возвращать потерявшихся животных их владельцам, а также будет являться сдерживающим фактором при оставлении животных их хозяевами. Полномочиями по установлению порядка регистрации домашних животных (собак и кошек) предлагается наделить органы государственной власти субъектов Российской Федерации (Проект Федерального закона № 1196076-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 18.06.2021)).
Безнадзорными признаются животные, находящиеся без сопровождающего лица, вне пределов жилых или специально отгороженных для содержания животных помещений, независимо от наличия ошейника с номерным знаком. Отлов животных должен производиться методами, исключающими нанесение животным увечий или иного вреда здоровью. К разрешенным средствам отлова относятся: обездвиживающие препараты (с дозировкой в зависимости от веса животного), сети, сачки-ловушки, а также другие средства и приспособления, не наносящие вреда здоровью животных в момент отлова. Отлов должен производиться под наблюдением представителей ветеринарного надзора. Отстрел животных возможен только в том случае, если не возможен отлов и установлена опасность животного.
Зачастую, региональные и местные власти не исполняют установленные законодательными актами обязанности по реализации требуемых мероприятий по обращению с животными без владельцев.
Факт ненадлежащего осуществления органом власти (в частности, муниципальным) указанной деятельности, приводит к угрозе жизни и безопасности неопределенного круга лиц (Определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28.09.2021 по делу № 2-37/2021).
Мероприятия по отлову и содержанию животных без владельцев отнесены к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечению, защиты населения от болезней, общих для человека и животных, поскольку животные без владельцев являются переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в том числе способных повлечь летальный исход.
В частности, речь идет о бездействии со стороны органа местного самоуправления, выразившегося в невыполнении предусмотренных действующим законодательством обязанностей по контролю за безнадзорными животными и установлению порядка их отлова, других профилактических мер, препятствующих нахождению бродячих собак в общественных местах.
Федеральный законодатель решение вопроса регулирования численности безнадзорных животных, как источника болезней путем проведения мероприятий, связанных как с их отловом, так и содержанием, отнес к государственным полномочиям субъектов Российской Федерации которые, в свою очередь, вправе наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов, что прямо предусмотрено пп. 6 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Речь идет о возложении обязанности региональных властей в координировании с муниципальными органами власти проводить мероприятия по обращению с животными без владельцев, а именно: организовать отлов животных без владельцев, в том числе их транспортировку и немедленную передачу в приюты для животных; содержание животных без владельцев в приютах для животных; возврат потерявшихся животных их владельцам, а также поиск новых владельцев поступившим в приюты для животных животным без владельцев; возврат животных без владельцев, не проявляющих немотивированной агрессивности, на прежние места их обитания; размещение в приютах для животных и содержание в них животных без владельцев, которые не могут быть возвращены на прежние места их обитания, до момента передачи таких животных новым владельцам или наступления естественной смерти таких животных; умерщвление животных в случаях, установленных Федеральным законом от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Как отмечает Европейский Суд по правам человека в своем Постановлении от 26.07.2011 по делу «Георгел и Георгета Стоическу против Румынии», недопустимой является ситуация, когда государство не осуществляет общих и профилактических мер для защиты здоровья граждан от нападений бездомных собак, независимо от того, что власти не знали о реальной, непосредственной и индивидуальной опасности для здоровья гражданина.
Отношения, возникающие в связи с отловом и содержанием безнадзорных животных в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и Законом Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии».
Пунктом 1 статьи 29 Закона № 52-ФЗ установлено, что в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемиологические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.
В соответствии с приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 19.12.2011 года № 476 «Об утверждении перечня заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин)» бешенство входит в перечень заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин).
Кроме того, следует учесть положения Модельного закона Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств «Об обращении с животными» (принят постановлением от 31.10.2007 № 29-17), в соответствии с которым умерщвление безнадзорных животных допускается в случае необходимости прекращения страданий животного, если они не могут быть прекращены иным способом, в случае наличия у животного неизлечимого заразного заболевания либо если животное является переносчиком этого заболевания, животного с признаками бешенства, а также при агрессивном поведении, несущем угрозу жизни и (или) здоровью человека.
Уполномоченный орган государственной власти (в данном случае, муниципалитет) должен принять все необходимые мер для устранения угрозы жизни людей и сохранения их здоровья и физической неприкосновенности.
Неисполнение им своей обязанности по отлову безнадзорных животных (в том числе, ввиду отсутствия своевременного финансирования) не могут служить правовым основанием для освобождения органа местного самоуправления от ответственности, поскольку исполнение этой обязанности не ставится законом в зависимость от каких-либо условий, в том числе от наличия или отсутствия денежных средств.
Длительное не принятие органом местного самоуправления мер по выполнению требований санитарно-эпидемиологического и ветеринарного законодательства нарушает права неопределенного круга лиц.
На сегодняшний день, лишь небольшая часть российских регионов предприняли реальные действия, связанные с проблемой безнадзорных животных.
В Белгородской области при Губернаторе создан Общественный совет по вопросам обращения с животными без владельцев (Распоряжение Губернатора Белгородской обл. от 31.05.2021 № 233-р).
Данный Общественный совет является постоянно действующим консультативно-совещательным органом, способствующим взаимодействию граждан, общественных объединений, волонтеров, научного сообщества и иных организаций с органами исполнительной власти Белгородской области в обсуждении и решении вопросов, связанных с обращением с животными без владельцев, формированию у всех слоев населения ответственного, гуманного и дружелюбного отношения к животным, участию граждан в принятии решений и выработки предложений по актуальным вопросам обращения с животными без владельцев на территории Белгородской области.
Целью совета является взаимодействие граждан, общественных объединений, волонтеров, научного сообщества и иных организаций с органами исполнительной власти Белгородской области в решении задач и вопросов, связанных с обращением с животными без владельцев, учет их мнения при принятии решений по вопросам обращения с животными без владельцев на территории Белгородской области.
Оптимизация и развитие взаимодействия граждан, общественных объединений, волонтеров, научного сообщества и иных организаций с органами исполнительной власти Белгородской области при осуществлении деятельности в сфере обращения с животными без владельцев на территории Белгородской области.
Интересным представляется опыт Пермского края.
Речь идет о создании волонтерского движения в отношении бескорыстного оказания помощи безнадзорным животным («Регламент о волонтерах и волонтерской деятельности в МКУ «Пермская городская служба по регулированию численности безнадзорных собак и кошек» (утв. директором МКУ «Пермская городская служба по регулированию численности безнадзорных собак и кошек»).
Волонтерское движение связано с оказанием помощи в поддержании достойных условий содержания подопечных животных, обретении ими новых хозяев, социализации.
В частности, речь идет о помощи при лечении больных, травмированных, перенесших хирургическое вмешательство или просто истощенных, ослабленных животных; работе по уборке внутренних помещений, чистке вольеров для содержания собак и освобождению от мусора; помощи в осуществлении кормления животных, подаче им свежей воды, а также последующее за кормлением мытье посуды и выгул собак.
Речь идет о социализации собак – способности к обучению к хождению на поводке, пробуждению у пугливых и недоверчивых подопечных доверия к людям, адаптация собак к условиям за пределами вольера и городской среды.
Помощь социализированным собакам в поиске нового дома — фото- и видеосъемки животных, составление текстов объявлений, размещение объявлений в интернете и СМИ, на досках объявлений города, общение с потенциальными хозяевами после предварительного согласования с директором.
Распространение информации в интернете и СМИ о МКУ — листовок, постеров, видеоматериалов, фотографий и иной информации после предварительного согласования с директором.
В Иркутской области принята Концепция создания сети приютов для содержания животных без владельцев (Распоряжение Правительства Иркутской области от 01.07.2021 № 387-рп «Об утверждении Концепции создания сети приютов для содержания животных без владельцев в Иркутской области»).
Целью Концепции является сокращение численности в Иркутской области животных без владельцев путем разработки и реализации основных мероприятий по созданию сети государственных и частных приютов для содержания животных без владельцев, совершенствования нормативно-правовой базы в области обращения с животными, введение системы «отлов, стерилизация, вакцинация и возврат животных без владельцев в прежние места их обитания».
При проработке вопроса предоставления грантов социально ориентированным некоммерческим организациям (далее — НКО) на создание приютов для животных в целях осуществления деятельности по содержанию животных проведен комплексный анализ как внутренних, так и внешних факторов, для чего использовался SWOT-анализ, при котором принимались во внимание сильные и слабые стороны, а также возможности и угрозы поддержки НКО.
В целях снижения численности животных без владельцев одновременно с созданием приютов для содержания животных без владельцев в Концепции выделены следующие направления: разъяснительная работа с населением о необходимости гуманного и ответственного обращения с животными, в том числе через соответствующую социальную рекламу; информационная работа на тему ответственного содержания домашних животных путем размещения рекламы в социальных сетях, размещения наружной рекламы, проведения разъяснительной работы в образовательных организациях; обучение детей навыкам общения с животными, в том числе с животными без владельцев; обязательная регистрация (идентификация) домашних животных и животных, поступающих в приют для содержания животных без владельцев; а также введение обязательной системы «отлов, стерилизация, вакцинация и возврат животных без владельцев в прежние места их обитания».
В качестве целевых показателей эффективности мероприятий в области обращения с животными без владельцев определены следующие показатели: эпизоотическое и эпидемиологическое благополучие на территории Иркутской области, предупреждение заболевания бешенством среди людей путем регулирования численности животных без владельцев — 100 процентов; уровень освоения предусмотренных объемов субвенций на реализацию переданных областных государственных полномочий по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с собаками и кошками без владельцев — не менее 95 процентов; выполнение заявок граждан и организаций на отлов животных без владельцев (качественно и полноценно) в установленные законодательством сроки — 100 процентов; чипирование и вакцинация животных без владельцев — 100 процентов от общего количества отловленных особей (за исключением повторно отловленных особей, в отношении которых проведена вакцинация в текущем году); снижение количества животных без владельцев, обитающих на территории муниципальных образований Иркутской области, — на 5 — 10 процентов ежегодно; отсутствие увеличения количества официальных обращений граждан и организаций (заявок на отлов животных без владельцев) в органы местного самоуправления.
В свою очередь, органы местного самоуправления несут ответственность за организацию мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с собаками и кошками без владельцев, а также за ненадлежащее осуществление переданных областных государственных полномочий.
Одной из проблем в отношении количественного регулирования безнадзорных собак является отсутствие мониторинга в российских регионах.
Мониторинг включает в себя сбор, систематизацию и анализ информации о количестве животных без владельцев (далее — безнадзорные животные), за исключением ранее отловленных.
Сбор и анализ информации должен осуществляться уполномоченных органом с участием заинтересованных лиц.
Методы сбора информации должен осуществляться путем объезда (обхода) территорий муниципалитета, включающего в себя визуальный подсчет безнадзорных животных; опроса жителей, проживающих на территории городского округа; анализа обращений граждан и организаций по фактам нахождения безнадзорных животных на территории городского округа.
Представитель уполномоченного органа во время обхода визуально фиксирует всех встреченных им животных без владельцев и заносит в анкету (маршрутный лист), составляемую в произвольной форме, следующие сведения: размер животного без владельца (рост в холке для собак); наличие или отсутствие метки (бирки) о проведенной операции по стерилизации; наличие или отсутствие признаков породы; наличие или отсутствие ошейника (жетона); особенности взаимодействия с животными (спокойное, агрессивное, коммуникабельное, дружелюбное); для самок наличие признаков беременности (щенности, сукотности), молодняка в возрасте до 3 месяцев; особенности взаимодействия с людьми (агрессивное, спокойное, дружелюбное).
К участию в объездах (обходах) могут привлекаться общественные организации, волонтеры, организации, осуществляющие отлов безнадзорных животных по соответствующему муниципальному контракту, а также активные граждане, которые могут оказать содействие в уточнении мест обитания и подсчете количества безнадзорных животных.
При реализации мониторинга уполномоченным органом собираются и систематизируются сведения о наличии и количестве безнадзорных животных на территории городского округа — собак и кошек, их окраске, размерах, породах и (или) особых приметах, возрастном составе. Уполномоченный орган организует направление данной информации ежегодно в управление ветеринарии субъекта Федерации.
На самом деле, необходимо использовать комплексный метод обращения с безнадзорными животными, включающий в себя: отлов животного гуманными способами; проведение ветеринарного обследования и вакцинации; передержку отловленного животного (в течение трех или более дней); выбраковку по признакам: состояние здоровья животного, степень агрессивности, хозяйственная значимость и востребованность породы; эвтаназию или стерилизацию животного с целью дальнейшего устройства в приюте.
В свою очередь, инфраструктура, обеспечивающая комплексный метод обращения с безнадзорными животными, должна включать в себя следующие организации: службу отлова; приют животных; общественную организацию, контролирующую выполнение правил содержания животных в селе, совместно с органами местного самоуправления и ветеринарного надзора.
Общественная организация должна также вести пропагандистскую работу среди населения с целью разъяснения необходимых принципов обращения с животными (необходимость воспитания, ответственность за содержание и др.).
В целом рекомендуется для решения проблемы обращения с безнадзорными животными необходимо привлекать все заинтересованные стороны.
В частности, привлечение волонтеров и представителей зоозащитных организаций к осуществлению отлова и содержания в приютах безнадзорных животных.
Основными направлениями деятельности волонтеров и представителей зоозащитных организаций при осуществлении отлова и содержания безнадзорных животных будут являться: участие совместно с уполномоченными должностными лицами органов местного самоуправления в обследованиях территорий с целью мониторинга численности безнадзорных животных; участие в ежегодном переучете безнадзорных животных в приюте; выезды на места отлова безнадзорных животных для общественного контроля за соблюдением принципов гуманного отношения к животным при их отлове; участие в обеспечении содержания безнадзорных животных в приютах: уборке вольеров, помещений и площадок для выгула, кормлении и обслуживании безнадзорных животных, их выгуле; участие в социализации безнадзорных животных; поиск для безнадзорных животных новых владельцев; обеспечение общественного контроля за соблюдением принципов гуманного отношения к животным, содержащимся в приютах.