Значение общественного финансового контроля в системе государственного управления

УДК  342.571:340.132.8

Страницы в журнале: 10-14

О.В. Бурдонова,

аспирант кафедры публичного права Саратовского социально-экономического института (филиала) Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова Россия, Саратов 2312.sofya@gmail.com

Рассматривается роль общественного контроля в государственном управлении, экономике и финансовой деятельности государства; дается определение общественного контроля; определяются субъекты общественного контроля и их компетенция в системе государственного управления финансами; анализируются уровни общественного контроля и направления совершенствования законодательства с этой сфере.  Уделяется внимание правилам и способам осуществления контроля, деятельности общественных инспекторов и экспертов; характеризуются формы создания организаций и функции субъектов общественного контроля. Делается вывод о необходимости рассматривать общественный контроль как единую систему финансового контроля, а взаимодействие государства и общества — как партнерские отношения. Создание единой системы государственно-общественного контроля позволит построить правовое государство и гражданское общество. Необходимо повысить открытость деятельности субъектов путем возложения обязанности публикации ежегодных отчетов и направления их в общественные палаты; развитие института общественного контроля позволит повысить уровень вовлеченности населения в политическую жизнь государства.

Ключевые слова: общественный контроль, общественный финансовый контроль, финансовая деятельность, экономические права и свободы, сотрудничество государства и граждан, экспертиза нормативных правовых актов, общественная палата.

Введение. Общественный контроль играет важную роль в развитии любого социального государства, где мнение граждан является ключевым при принятии управленческих решений и определении приоритетов развития страны. Необходимость эффективной эволюции общественного контроля в Российской Федерации подчеркивает проводимая административная реформа, одной из задач которой является обеспечение прозрачности деятельности органов исполнительной власти, а также повышение результативности взаимодействия органов власти и гражданского общества.

Гражданское общество в современной России проходит этап становления. И именно от позиции государства, его готовности к конструктивному сотрудничеству с новыми структурами гражданского общества будет зависеть направленность процесса самоорганизации и качество формирующегося гражданского общества.

Общественный (гражданский) контроль — это непосредственное наблюдение лицами, уполномоченными в соответствии с законом, за соблюдением прав и законных интересов граждан при осуществлении деятельности органами государственной власти, местного самоуправления; государственных и муниципальных учреждений, иных лиц по предоставлению (участию в предоставлении) государственных, муниципальных услуг в соответствии с государственным, муниципальным заданием (заказом).

Правовую основу осуществления общественного контроля закладывают нормы Конституции РФ, федеральных законов от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (далее — Закон № 32-ФЗ) [13], от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее — Закон № 212-ФЗ), от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» и других подзаконных нормативных правовых актов.

Общественный контроль осуществляется на многих уровнях: на федеральном, уровне субъектов и местном. Также органы общественного контроля распространяют свое действие на многие органы государственной власти: законодательные, исполнительные, судебные, а также на иные органы и учреждения.

Возможность граждан и их общественных формирований осуществлять проверку деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, их решений, давать оценку этой деятельности с точки зрения общественных интересов выступает одним из самых эффективных механизмов обеспечения прозрачности деятельности публичной власти [4, с. 32]. В то же время открытость и гласность в их работе являются тем лифтом, который связывает органы власти с гражданами, позволяет улавливать общественные интересы, потребности [9, с. 73—78].

Законодательное закрепление общественного контроля. Общий правовой вектор в данном направлении был проложен с принятием Закона № 212-ФЗ. Однако, как и следует из названия закона, он закрепил лишь основные правовые алгоритмы института общественного контроля, которому должны следовать в дальнейшем законотворчестве субъекты Федерации. Отдельные аспекты общественного контроля федеральным законодателем вообще не раскрыты, имеется множество отсылочных норм. Казалось бы, создано широкое поле для регионального нормотворчества, привнесения в него своих особенностей субъектами Федерации. Тем более что после принятия Закона № 212-ФЗ наметилась активность правового регулирования по исследуемой проблеме в субъектах России [10, с. 20].

Но по-прежнему отсутствует единая правовая база, регламентирующая процессы в сфере общественного контроля. Термин «общественный контроль» встречается в Земельном кодексе РФ [6], в федеральных законах от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» [11], от 26.11.1996 № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» [12], от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» [14], от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», Законе № 32-Ф3 и т. д. Анализ данных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод, что различные ведомства акцентируют внимание на возможностях общественного контроля, но единства подходов в настоящее время не выработано [7].

Обращаясь к современному законодательству, можно определить, что в некоторых законах указан лишь факт существования подобного инструмента участия граждан в управлении делами государства. В статье 2 Закона № 32-ФЗ закреплено: «Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации путем… осуществления в соответствии с настоящим Федеральным законом общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации».

Осуществление общественного контроля не является совершенным и потому нуждается в доработке. Важнейшим направлением модернизации взаимодействия государства и институтов гражданского общества является более открытое, постоянное и тесное сотрудничество указанных субъектов, развитие регионального законодательства, анализ практического опыта общественного контроля в области реализации публичных финансов. Данная сфера сопряжена с задачей реализации национального плана противодействия коррупции, рассматривая ее как основное препятствие для экономического роста и развития, так как коррупция способна поставить под угрозу осуществление любых полезных начинаний и преобразований.

Значение общественного контроля. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований — это осуществление ими функций по планированию, распределению и использованию денежных фондов в связи с разрешением задач, касающихся социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны (муниципальных образований — для достижения целей местного значения), а также использованию финансовых ресурсов для деятельности государственных и муниципальных органов.

Контроль в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований призван служить оптимизации финансовых пропорций и выступать препятствием расширения неформальной экономики, опосредует все стадии производственного процесса и кругооборота совокупного общественного продукта в обществе. Контроль в области финансов отличается от других видов контрольной деятельности и в то же время охватывает все сферы жизни общества.

Финансовая деятельность вообще предполагает наличие механизмов в некотором смысле пассивного (первоначального) сглаживания финансовых противоречий в обществе, а финансовый контроль представляет собой систему активного (последующего) сглаживания этих противоречий на самых различных стадиях создания, распределения и перераспределения совокупного общественного продукта. Финансовый контроль необходим и на начальных этапах распределительных процессов, но особое значение имеет оценка с его помощью итоговых результатов перераспределительных процессов [15, с. 108—118].

Большинство исследователей под общественным финансовым контролем понимают главным образом контроль за использованием бюджетных средств и ресурсов органами государственной и муниципальной власти [8, с. 36—39].

Очевидно, что единое понимание данной категории у специалистов отсутствует, что создает различное толкование как в правотворческом, так и в правоприменительном процессах.

Из определения финансового контроля следует вывод, что его осуществляют не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и общественные организации, и даже граждане посредством использования публичной информации [2; 3, с. 203—209].

Прежде всего значение общественного финансового контроля в системе государственного управления, в том числе и финансовой деятельности государства, определяет Конституция РФ. Это следует, во-первых, из содержания ст. 32, которая гарантирует право граждан на участие в управлении делами государства.

Таким образом, каждый гражданин может реализовать положение ст. 3 Конституции РФ о том, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который вправе осуществлять свою власть непосредственно.

Проявление инициативности в осуществлении общественного финансового контроля не распространено. Преимущественно этой деятельностью занимаются специально создаваемые общественные организации, общероссийские и региональные общественные движения, политические партии и другие коллективные субъекты. Среди наиболее активных общественных организаций, осуществляющих финансовый контроль, следует назвать Общероссийский народный фронт.

Нельзя оставить без внимания тот факт, что органы государственной власти и местного самоуправления имеют право привлекать граждан и организации к осуществлению финансового контроля, в том числе в сфере государственных закупок. Несмотря на это такая практика не слишком распространена, или по крайней мере недостаточно освещается в средствах массовой информации.

В целях функционирования института общественного финансового контроля государством установлены конкретные правила и способы его осуществления. Эти основные положения отражены в Законе № 212-ФЗ.

В процедурах по осуществлению общественного контроля за финансовой деятельностью государства и муниципальных образований граждане могут выступать в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов. Организации, участвующие в осуществлении общественного контроля, как правило, создаются в форме негосударственных некоммерческих организаций. К ним относятся: саморегулируемые организации, общественные объединения, политические партии и иные негосударственные некоммерческие организации. Такие субъекты общественного финансового контроля могут быть организаторами общественного контроля в форме общественного мониторинга, общественного обсуждения, а также принимать участие в осуществлении общественного контроля в других формах, предусмотренных российским законодательством [1, с. 21—25].

Общественный контроль в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований характеризует то, что он осуществляется ради общественного благополучия, реализуясь на основе общественных институтов и законов; он заключается в том, что закон обязывает органы исполнительной власти государства и муниципальных образований своевременно предоставлять достоверную и полную информацию о своей финансовой деятельности всем заинтересованным в этом субъектам общественного контроля в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

В систему субъектов общественного контроля в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований входят физические и юридические лица, а именно:

1)            Общественная палата РФ и региональные общественные палаты;

2)            общественные советы, создаваемые при государственных и муниципальных органах;

3)            общественные объединения, специализирующиеся на деятельности по осуществлению общественного контроля в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований;

4)            контрольно-ревизионные органы внутри общественных объединений и иных некоммерческих организаций, осуществляющие внутренний контроль в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований;

5)            трудовые коллективы, профессиональные союзы и отдельные граждане.

В их компетенции — осуществление экспертизы нормативных правовых документов, выработка рекомендаций по проблемам, затрагивающим интересы общественности и т. д.

Самая важная функция субъектов общественного контроля в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований заключается не только в расширении границ свободы и в то же время властных полномочий населения, но и в вовлечении его в процесс политической и социально-экономической жизни государства.

Следует отметить, что исключительно экономически и политически свободные граждане, а также их объединения способны грамотно и всесторонне добиться обеспечения эффективного, независимого и реального контроля в сфере государственного управления, однако осуществление эффективного, законного и полноценного контроля должно быть делегировано самим государством, а именно поддержано достойным уровнем развития гражданского общества.

О необходимости создания тесного взаимодействия с укрепления взаимного доверия между гражданским обществом и государством было заявлено в декабре 2016 года Президентом России В.В. Путиным на заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека [5, с. 175—183].

Выводы. Исходя из изложенного, представляется необходимым исключительным образом рассматривать общественный контроль и контроль в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований как единую систему финансового контроля в Российской Федерации, и в таком аспекте взаимоотношения государства и общества следует воспринимать как партнерские.

Сегодня создание единой системы государственно-общественного контроля позволило бы решить часть поставленных перед государством, муниципальными образованиями и их органами, осуществляющими финансовую деятельность, задач, а также достичь целей по построению правового государства и гражданского общества в России. Возможность практической реализации системы такого партнерства является весьма реалистичной. Активное развитие общественного контроля в последние годы говорит о готовности интеграции общества в систему управления экономическими и политическими процессами в государстве. Необходимо повысить открытость деятельности субъектов общественного контроля путем закрепления обязанности общественных советов публиковать в сети Интернет ежегодные отчеты о своей деятельности и протоколы, принимаемые по итогам заседаний, а также направлять их в общественную палату соответствующего уровня.

Таким образом, проанализировав действующее законодательство и практику осуществления контрольной функции государственными органами и институтами гражданского общества, нельзя не отметить существующую взаимосвязь между государственным и общественным контролем, преследующим единые цели. Дальнейшее развитие сотрудничества органов государственной власти и институтов гражданского общества в ходе осуществления контроля позволит повысить уровень вовлечения широких кругов российской общественности в реализацию государственной политики, учета общественных инициатив и интересов граждан Российской Федерации при решении государством наиболее важных для населения России вопросов экономического, социального развития, обеспечения безопасности и установления правопорядка.

Список литературы

1. Абрамов О.А., Жемчужников А.А. Общественный контроль как вид финансового контроля. Его место в системе финансового управления // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2016. № 4 (39). С. 21—25.
2. Бехер В.В. Процессуальные правоотношения в сфере казначейского исполнения бюджета: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2007.
3. Бехер В.В. Публичные слушания как один из механизмов реализации принципа прозрачности бюджетного процесса // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 1 (31). С. 203—209.
4. Дементьев А.Н., Дементьева О.А. Общественный контроль как необходимое условие обеспечения прозрачности деятельности публичной власти, предупреждения и предотвращения коррупции // Муниципальная власть. 2015. № 4. С. 32—37.
5. Ельцин А.А. Создание системы государственно-общественного партнерства как механизма совершенствования финансового контроля в Российской Федерации // Актуальные вопросы экономических наук. 2017. № 57. С. 175—183.
6. Земельный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
7. Контроль финансовых потоков: учеб. пособие / А.З. Селезнев; под ред. В.Ю. Катасонова; МГИМО (У) МИД РФ. М.: ИНФРА-М, 2010.
8. Лайченкова Н.Н., Литвинова Ю.М. К вопросу о необходимости реформирования финансово-контрольных органов // XXI Царскосельские чтения: мат-лы междунар. науч. конф. СПб., 2017. С. 36—39.
9. Михеева Т.Н. О правовом регулировании общественного контроля в субъектах Российской Федерации // Вестник Марийского государственного университета. Серия: Исторические науки. Юридические науки. 2016. № 5. С. 73—78.
10. Михеева Т.Н., Яичникова Ю.С. Общественные палаты субъектов Российской Федерации: новые тенденции и перспективы // Юридический мир. 2015. № 1. С. 18—21.
11. Об использовании атомной энергии: федер. закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.
12. Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: федер. закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.
13. Об Общественной палате Российской Федерации: федер. закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
14. Об охране атмосферного воздуха: федер. закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.
15. Сергеев Л. Противоречия финансов и финансовый контроль в обществе // Общество и экономика.2011. № 8—9.С. 108—118.