Возникновение и прекращение полномочий судьи

УДК 342.5

Страницы в журнале: 65-69

А.Н. Бушкарев,

аспирант кафедры конституционного и международного права Поволжского института управления им. П.А. Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Москва jamiliavelieva@yandex.ru

Полномочия являются основным (конститутивным) элементом правового статуса судьи. Вместе с тем действующее правовое регулирование возникновения и прекращения полномочий судей содержит определенные пробелы и неясности. В исследовании используются диалектический метод, методы формальной логики, а также сравнительный метод. Формулируется ряд предложений по внесению изменений в Закон РФ от 26.06.1992 № 3132-I «О статусе судей» и в Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Ключевые слова: судья, правовой статус, полномочия, назначение на должность, обжалование, прекращение полномочий, отставка, закон.

Полномочия являются не просто центральным, а конститутивным элементом правового статуса судьи (т. е. именно с наделением полномочиями закон увязывает его возникновение). Соответственно, для изучения правового статуса судьи принципиальным является вопрос о моменте наделения и прекращения полномочий судьи. Вместе с тем в отечественной правовой науке этим проблемам уделяется сравнительно мало внимания: большинство исследований правового статуса касаются осуществления судьями своих полномочий.

При этом действующее правовое регулирование возникновения и прекращения полномочий судьи содержит определенные пробелы и неясности.

Этапы и субъекты наделения судей полномочиями. В основе положений о наделении лиц полномочиями судьи лежат нормы ст. 128 Конституции РФ. Согласно ч. 1 данной статьи судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Судьи других федеральных судов назначаются Президентом РФ в порядке, установленном федеральным законом. В качестве указанного закона выступает в настоящее время Закон РФ от 26.06.1992 № 3132-I «О статусе судей» (далее — Закон о статусе судей) (ст. 6).

Обращение к ст. 6 Закона о статусе судей показывает, что назначение Президентом РФ судей обусловливается наличием представления Председателя ВС РФ, которое в свою очередь направляется Президенту РФ не позднее 30 дней со дня получения от председателя соответствующего суда представления о назначении рекомендуемого лица на должность судьи. Для судей военных судов также предусмотрена обязательность положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ, для иных судей — положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии судей.

Важно, что принимаемое квалификационной коллегией судей в процедуре голосования решение об отказе судье, первоначальный трехлетний срок полномочий которого истек, в рекомендации на ту же должность без ограничения срока полномочий должно быть мотивированным, т. е. содержать указание на причины, наличие которых препятствует его назначению на должность судьи [6]. Как справедливо отмечает Н.А. Колоколов, данное постановление — настоящий «луч солнца в царстве темных сил административной власти», поскольку оно повышает прозрачность процесса назначения судей и председателей судов на должность [2, с. 30].

Завершающим этапом наделения лица полномочиями судьи является издание акта высшего органа государственной власти (должностного лица) о его назначении на должность. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 6 Закона о статусе судей Президент РФ в двухмесячный срок со дня получения необходимых материалов назначает судей федеральных судов, а кандидатов в судьи ВС РФ представляет для назначения Совету Федерации либо отклоняет представленные кандидатуры, о чем сообщается председателю ВС РФ.

Является ли данный двухмесячный срок пресекательным? Иными словами: если в течение 2 месяцев со дня представления всех необходимых материалов Президент РФ не издал указ о назначении гражданина на должность судьи — значит ли это, что данный гражданин не назначен? Или Президент РФ может издать соответствующий указ позже? Нам верным видится второй вариант — ч. 5 ст. 6 Закона о статусе судей устанавливает требование по соблюдению приведенного в ней срока Президентом РФ, но не ограничивает его право данным сроком.

Обжалование отказа в назначении судьи на должность. Еще одним принципиальным вопросом, не нашедшим однозначного решения в отечественной конституционно-правовой доктрине, является вопрос о возможности лица, не назначенного на должность судьи (после представления всех необходимых материалов в Совет Федерации или Президенту РФ), обжаловать это решение.

Н.А. Колоколов, комментируя данную проблему, пишет: вправе ли на последних этапах движения дела о назначении претендент жаловаться на кого-либо или на что-либо, в том числе на решения и действия (бездействие) самого Президента РФ, в Законе о статусе судей ничего не говорится. Впрочем, ни Конституцию РФ, ни главу 25 Гражданского процессуального кодекса РФ, а теперь и Европейский суд по правам человека (далее — ЕСПЧ, Суд) никто не отменял [2, с. 30]. Однако здесь необходимо отметить, что как раз ЕСПЧ длительное время занимал достаточно неоднозначную позицию по данному вопросу.

Обусловлено это было положениями ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года (далее — Конвенция) [5], которая, говоря о праве на справедливое судебное разбирательство, вместе с тем распространяет его исключительно на споры о гражданских правах и обязанностях. В силу этого ЕСПЧ неоднократно высказывался о том, что споры между государством и госслужащими относительно найма и карьеры [10], увольнения и восстановления на работе [11] не подпадают под определение гражданских прав и обязанностей и, соответственно, исключены из сферы гарантий справедливого правосудия. В результате практика применения (а точнее, неприменения) ст. 6 Конвенции к спорам с участием судей была весьма устойчивой на протяжении многих лет — до такой степени, что даже сами судьи, подвергшиеся увольнению, не считали нужным подавать в ЕСПЧ жалобы по ст. 6 Конвенции [8, с. 7; 9, с. 155].

Принципиальные изменения в позиции Суда произошли в деле Vilho Eskelinen and Others v. Finland [12]. В данном случае, рассматривая обращения финских полицейских, которые жаловались на несправедливость судебного разбирательства относительно методов расчета заработной платы, ЕСПЧ пришел к выводу, что ст. 6 Конвенции, безусловно, применима к спорам между государственным служащим и государством, если такие споры могут рассматриваться судами в соответствии с нормами национального законодательства.

И даже если национальным законодательством в отношении данной категории споров установлен запрет на судебное рассмотрение, Суд должен определить — вызван ли этот запрет «объективными причинами».

Обязанность доказать, что такие «объективные причины» существуют, по мнению ЕСПЧ, лежит на государстве. При этом Суд уточнил, что одной лишь ссылки на осуществление публичных полномочий или на наличие «особой связи, основанной на доверии и лояльности», между государством и госслужащим, недостаточно — сама природа спора должна быть связана с осуществлением государственной власти [9, с. 160].

Если попытаться применить данные критерии к вопросам наделения судей полномочиями высшими органами государственной власти (должностными лицами), следует сделать вывод, что в отсутствие прямого запрета на их обжалование в судебном порядке в законодательстве такое обжалование должно быть вполне возможным. При этом если на практике российские суды откажутся принимать подобные споры к рассмотрению, ЕСПЧ с очень высокой степенью вероятности жалобы на подобный отказ примет к рассмотрению.

Принципиально возможность судебного обжалования судьями вопросов, связанных с наделением их полномочиями, видится нам вполне обоснованной. В то же время, по нашему мнению, она не должна распространяться на судей, назначаемых на высшие должности, носящие в значительной степени «политический» характер (судьи КС РФ и ВС РФ).

Так называемые политические должностные лица всегда выделялись из общей массы служащих государства [7, с. 25]. Политические должностные лица определяют и вырабатывают политику в сфере управления, осуществляют контроль за процессами государственного управления в качестве представителей победивших на выборах (парламентских либо президентских) политических сил, срок полномочий которых определяется политическим циклом и зависит от результатов периодически проводимых выборов [1, с. 1660]. Вполне понятно, что роль политических должностных лиц в непосредственном осуществлении публичного управления очень велика и их назначение на должность (если должность не является выборной) во многом носит субъективный, «оценочный» характер.

Показательным, например, в этом плане является порядок формирования высшего органа исполнительной власти Российской Федерации — Правительства РФ. В соответствии с Конституцией РФ Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы (ч. 1 ст. 111). Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ч. 2 ст. 112). Как видно, Председатель Правительства РФ исходя только из собственного усмотрения принимает решение о рекомендации Президенту РФ конкретных лиц на должности членов Правительства РФ (можно отметить, что ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» фактически не предусматривают требований к кандидатам в члены Правительства РФ), в то время как последний также по собственному усмотрению либо назначает их на указанные должности, либо нет. В различных комментариях данных конституционных норм отмечается, что Председатель Правительства РФ «отстаивает перед Президентом свою точку зрения на их (кандидатов на должности членов Правительства РФ. — Примеч. авт.) деловые качества» [3], «при обсуждении кандидатур Президент не может не считаться с мнением Председателя Правительства о лицах, которые предполагается ввести в состав Правительства, хотя последнее слово остается за главой государства» [4], однако в любом случае все эти процедуры носят внутренний и неформализованный характер. Обусловлено это тем, что роль и значение Правительства РФ в управлении государством требуют отношений личного доверия между его членами и иными высшими должностными лицами государства.

Аналогичная ситуация складывается и с другими политическими должностными лицами, к которым, несомненно, можно отнести и судей высших судов. В силу этого представляется, что наделение их правом судебного обжалования отказа в назначении на должность поставило бы под сомнение возможность установления указанного уровня взаимоотношений. Действительно: сложно представить ситуацию, в которой лицо, кандидатура которого на пост, скажем, федерального министра, была отвергнута Президентом РФ, имело бы возможность обжаловать данный отказ хотя бы потому, что решение о назначении на должность и отказе в назначении не требует какой-либо формальной мотивации со стороны Президента РФ.

Между тем, если исходить из действующего российского законодательства и приведенной выше позиции ЕСПЧ, кандидат на должность судьи ВС РФ, кандидатура которого была отвергнута Советом Федерации, может обжаловать отказ в своем назначении, в том числе в сам Суд. В такой ситуации Совет Федерации будет вынужден обосновывать причину своего отказа в назначении на должность, притом что подобное обоснование еще и может не быть принято Судом во внимание.

В силу всех этих причин нам представляется, что отечественное законодательство о наделении судей полномочиями нуждается в изменениях. Следует, в частности, внести изменения в ст. 6 Закона о статусе судей, дополнив ее указанием на то, что решение Президента РФ о назначении кандидатов на должность федеральных судей либо об отказе в таком назначении может быть обжаловано в судебном порядке. Одновременно нужно указать, что не подлежат обжалованию решения Совета Федерации о назначении на должность судей ВС РФ либо об отказе в таком назначении в силу особого характера этих должностей. Аналогичные изменения должны быть внесены и в Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Прекращение полномочий судей. В принципе подобная ситуация имеет место и в отношении прекращения полномочий судей. В целом основания прекращения полномочий судей определены ст. 14 Закона о статусе судей. Данная статья устанавливает такие основания прекращения полномочий, как письменное заявление судьи об отставке; неспособность по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам осуществлять полномочия судьи; достижение судьей предельного возраста пребывания в должности судьи или истечение срока полномочий судьи, если они были ограничены определенным сроком; занятие деятельностью, не совместимой с должностью судьи. В отношении некоторых из этих оснований возможность их судебного обжалования в настоящее время предусмотрена законодательством прямо и недвусмысленно. Так, дисциплинарные меры в отношении судей, в том числе решения о досрочном прекращении их полномочий, могут быть обжалованы в Высшую квалификационную коллегию судей РФ, а затем в судебный орган. Сейчас судебное рассмотрение решений квалификационных коллегий производится либо судом соответствующего уровня, либо Дисциплинарной коллегией ВС РФ (пункты 3, 4 и 5.1 ст. 26 Федерального закона от 14.03.2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»). Подсудность такого рода споров зависит от типа вынесенного решения и от субъекта обращения за судебным пересмотром [9, с. 170].

Судья считается вступившим в должность с момента принесения им присяги, а при вступлении в должность судьи лица, ранее приносившего присягу, — со дня его назначения (избрания) на должность судьи. Полномочия судьи федерального суда прекращаются:

— в последний день месяца, в котором он достигает предельного возраста. Судья федерального суда, срок полномочий которого истек в связи с достижением им предельного возраста пребывания в должности судьи, продолжает осуществлять свои полномочия до окончания рассмотрения по существу дела, начатого с его участием, либо до первого назначения судьи в данный суд;

— на следующий день после вступления в силу решения квалификационной коллегии судей о досрочном прекращении полномочий судьи.

Момент прекращения полномочий судьи является и моментом прекращения у лица соответствующего конституционно-правового статуса.

Интересным в этом плане выглядит правовое положение судьи в отставке. Отставкой судьи по смыслу Закона о статусе судей признается почетный уход или почетное удаление судьи с должности. За лицом, пребывающим в отставке, сохраняются звание судьи, гарантии личной неприкосновенности и принадлежность к судейскому сообществу. На судью в отставке также распространяются определенные требования, предъявляемые и к действующим судьям. Но все же в целом конституционно-правовой статус судьи в отставке не тождественен статусу действующего судьи. Соответственно, уйдя в отставку, судья теряет один статус и приобретает другой.

В то же время в соответствии со ст. 7.1 Закона о статусе судей судья в отставке может привлекаться (с его согласия) к осуществлению правосудия. Можно ли говорить о том, что у судьи в отставке, привлекаемого к осуществлению правосудия, вновь на этот период возникает конституционно-правовой статус судьи? Ответ на этот вопрос полагаем отрицательным. Статья 7.1 Закона о статусе судей говорит не о возможности восстановления судьи в отставке в статусе действующего судьи, а о его наделении на определенный период полномочием по осуществлению правосудия. При этом иные элементы его конституционно-правового статуса не изменяются. Соответственно, мы можем говорить о том, что полномочия по осуществлению правосудия могут осуществлять как действующие судьи, так и судьи, находящиеся в отставке (по специальному решению), однако их статус тождественным ни в какие моменты не является.

Выводы. Подводя итоги, отметим, что современное правовое регулирование наделения судей  полномочиями оставляет определенное поле для вопросов. Так, неясным выглядит вопрос о последствиях пропуска Президентом РФ двухмесячного срока назначения судей на должность. Данный срок не является пресекательным, однако этот вопрос однозначно требует решения в законодательстве.

Еще одним принципиальным вопросом, не нашедшим однозначного решения в отечественной конституционно-правовой доктрине, является вопрос о возможности лица, не назначенного на должность судьи, обжаловать это решение. По нашему мнению, отечественное законодательство о наделении судей полномочиями нуждается в изменениях.

В принципе подобная ситуация имеет место и в отношении прекращения полномочий судей.

Список литературы

1. Балабкин С.И. О реформировании органов внутренних дел: текущее состояние // Право и политика. 2011. № 10. С. 1653—1665.
2. Колоколов Н.А. Процедура назначения судьи: тайна и транспарентность // Мировой судья. 2009. № 12. С. 29—32.
3. Комментарий к Конституции РФ (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.А. Окунькова. М.: «БЕК», 1996.
4. Комментарий к Конституции РФ (постатейный) / под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересм. М.: Норма; Инфра-М, 2011.
5. Конвенция о защите прав человека и основных свобод: заключена в г. Риме 04.11.1950 (ред. от 13.05.2004).
6. По делу о проверке конституционности положений пункта 8 статьи 5, пункта 6 статьи 6 Закона РФ «О статусе судей в РФ» и пункта 1 статьи 23 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в РФ» в связи с жалобой гражданина В.Н. Рагозина: постановление КС РФ от 24.03.2009 № 6-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 2.
7. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Служебное право Российской Федерации. М.: Норма, 2011. С. 25.
8. Чаннов С.Е. Право на эффективное средство правовой защиты в позициях Европейского суда по правам человека // Гражданин и право. 2011. № 11. С. 3—14.
9. Чернышова О.С., Диков Г.В. Гарантии судебной защиты для судей в практике Европейского суда по правам человека и в других международно-правовых инструментах // Сравнительное конституционное обозрение.2016. № 2.С. 152—170.
10. Huber v. France (application no. 26637/95): judgment of 19.02.1998 // Reports 1998-1; Maillard v. France (application no. 26586/95): judgment of 09.06.1998 // Reports 1998-III.
11. Neigel v. France (application no. 18725/91): judgment of 17.03.1997 // Reports 1997-11; Ergul v. Turkey (application no. 23991/94): ECmHR decision of 17.01.1995.
12. Vilho Eskelinen and Others v. Finland [GC] (application no. 63235/00): judgment of 19.04.2007 // ECHR 2007-11.