УДК 341.15
Страницы в журнале: 131-136
Т.В. Говердовская,
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Астраханского государственного университета Россия, Астрахань tara_goya@mail.ru
Правовой статус Иерусалима был определен в 1947 году резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 181, в соответствии с которой город получал особый правовой режим. Его соблюдение должно было гарантироваться всем мировым сообществом в лице Совета по опеке. Автор приводит доводы в пользу возможности применения к Иерусалиму статуса вольного города в полном соответствии с нормами международного права, поскольку Иерусалим обладает большинством черт вольных городов: он был создан для замораживания территориального спора между вновь образуемыми государствами; в городе предусмотрены создание автономной законодательной, исполнительной и судебной власти, включая возможность внешних сношений Губернатора Иерусалима; собственное гражданство; демилитаризация территории, исключая необходимый полицейский персонал для охраны Святых мест; нейтралитет. Множество резолюций Генеральной Ассамблеи ООН и Совета Безопасности ООН по вопросам правового статуса Иерусалима, осуждающих политику Израиля в этом вопросе, подтверждают, что правовой статус Иерусалима не определен, а придание ему статуса вольного города может способствовать переговорному процессу.
Ключевые слова: Иерусалим, вольный город, государствоподобное образование, резолюция, Генеральная Ассамблея ООН, Совет Безопасности ООН.
Введение. Традиционно в международном праве выделяют две категории субъектов — первичные и производные. К первым принято относить государства, а также нации и народы, борющиеся за свою независимость. Во вторую группу включают межправительственные организации и государствоподобные образования, в том числе и вольные города.
Необходимо подчеркнуть, что понятию и правовому статусу вольного города уделяется недостаточно внимания в научной литературе. Согласно определению Дипломатического словаря, изданного в СССР, «вольные города — это самостоятельные политические образования, для которых устанавливается особый международный режим» [2, с. 308].
По мнению П.М. Куриса, данное определение «является неполным, ибо оно не дает разграничения статуса вольного города как от статуса государства, так и от статуса территорий, для которых в силу разных причин устанавливается особый международный режим (например, зона Танжера, Саар)» [3, с. 11]. На основе анализа международной практики по созданию и функционированию вольных городов П.М. Курис предлагает следующее определение: «Вольный город — это самостоятельное государствоподобное территориально-политическое нейтрализованное и демилитаризованное образование, правовой режим которого устанавливается международными договорами и гарантируется государствами или международными организациями» [3, с. 16]. Это определение практически полностью воспроизводится в большинстве современных источников.
Характерные черты вольных городов.
Л.А. Моджорян в статье «Статус вольного города» к вольным городам причисляет Новгород Великий, а также Висби, Бремен, Любек, Данциг и Гамбург, которые автор называет вольными ганзейскими городами. При этом он указывает на особую значимость с точки зрения международного права правового статуса вольного города Кракова, созданного Венским конгрессом 1815 года [5, с. 66—76]. Принято считать, что Краков стал первым образованием, к которому применим статус вольного города с точки зрения международного права.
Еще одним вольным городом считается Данциг (Гданьск), созданный преимущественно Версальским мирным договором 1919 года, а также рядом других международных соглашений и решениями Верховного комиссара Лиги Наций. Как отмечает Л.А. Моджорян, «при определении правового статуса Данцига следует иметь в виду, что… в окончательной редакции данцигской конституции речь идет о “свободном государстве” под названием “вольный город Данциг”. Из этой конституции следовало, что Данциг, как в свое время и Краков, являлся своеобразным государственным образованием, расположенным на польской территории, но имевшим свое гражданство, свою конституцию, свои органы власти и управления» [5, с. 66—76].
Постоянный статут Свободной территории Триест так и не вступил в силу, и правовой статус вольного города Триеста был определен в 1947 году двусторонним соглашением между Югославией и Италией.
В конце 1950-х годов Правительство СССР активно продвигало идею о придании статуса вольного города Западному Берлину; предполагалось, что этот статус будет включать разработку и принятие собственной конституции, демилитаризацию территории, автономную законодательную, исполнительную и судебную власть, а также нейтральный статус Западного Берлина, его самостоятельность и международные гарантии. Однако эта идея не была поддержана на международном уровне.
26 сентября 1971 г. Я. Лудвигсен провозгласил создание вольного (свободного) города Христиания в одном из кварталов Копенгагена, где ранее находились военные базы, позже заброшенные правительством Дании. Первоначально заселенный хиппи, а позднее и байкерами, этот район столицы Дании более 40 лет остается полуавтономным образованием с собственными законами и правилами, включающими запрет автомобилей, воровства, ножей, тяжелых наркотиков, огнестрельного оружия и бронежилетов.
Несмотря на наличие своей территории и власти, отличной от властей Дании, Христиания не является вольным городом с точки зрения международного права, так как не соответствует основным чертам данных образований.
Прежде всего классический вольный город должен создаваться международным договором, в котором полностью или частично определяется его правовой статус. Для подобных образований характерна некоторая доля международной правосубъектности, включающая возможность самостоятельно выступать в международных отношениях, но только по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы данной территории. Для обеспечения соблюдения правового статуса вольного города необходимо установить международные гарантии в лице международных организаций или отдельных государств. Неотъемлемой чертой вольного города является его полная демилитаризация, за исключением сил для обеспечения правопорядка на собственной территории, а также нейтрализация. Традиционно статус вольного города придается территориям, которые вызывают разногласия между несколькими государствами, с целью замораживания территориальных споров и поддержания международного мира и безопасности.
На наш взгляд, многие из этих черт характерны для Иерусалима. А заявление президента США Д. Трампа 6 декабря 2017 г. о том, что США признают Иерусалим столицей Израиля и планируют наконец-то перенести свое посольство из Тель-Авива в Иерусалим согласно принятому Конгрессом США в 1995 году специальному закону, вновь привлекло внимание мировой общественности к вопросам правового статуса Иерусалима. При этом Россия предполагает раздел Иерусалима на Западную и Восточную часть, которые будут соответственно столицами Израиля и Палестины, о чем было заявлено Министерством иностранных дел РФ 6 апреля 2017 г.
Правовой статус Иерусалима. Правовое положение города Иерусалима было определено ч. III резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 29.11.1947 № 181 (далее — Резолюция № 181) [1] на основании доклада специальной комиссии по вопросам Палестины.
В данной статье правовое положение Иерусалима анализируется исключительно на основе Резолюции № 181 и иных документов ООН. Согласно п. А ч. III Резолюции № 181 Иерусалиму предоставляется специальный международный режим под эгидой ООН и ее Совета по опеке, а сам город учреждается как отдельная единица, или corpus separatum (латинский термин, применимый к городу, местности или региону, которым в силу особых причин предоставляется специальный правовой и политический статус, отличный при этом от традиционного понимания суверенитета или положения государствоподобного образования). В истории международного права отмечается, что помимо Иерусалима аналогичный статус был предоставлен в период с 1776 по 1918 годы городу Фиуме (Риека)1.
В соответствии с п. С ч. III Резолюции № 181 Совет по опеке должен был выработать и утвердить Статут города Иерусалима, который определял бы положение и основные задачи Правительственного аппарата по поддержанию порядка в местах нахождения святынь трех религий, а также в целях содействия мирному развитию взаимоотношений между всеми жителями Иерусалима, включая представителей обоих государств. Также Статут должен был включать положения о порядке назначения Губернатора города с учетом того, что этот человек не должен быть представителем ни одного из палестинских государств. Согласно Резолюции № 181 и предполагаемому Статута Губернатор мог обладать всей полнотой власти в области управления и иметь возможность издавать временные положения для нормального функционирования города, включая представительство Иерусалима во внешних сношениях, выступая от лица ООН. Для осуществления своих полномочий Губернатор мог сформировать административный персонал из жителей города, которым предоставлялся статус международных должностных лиц, как это предусмотрено Уставом ООН. Согласно ст. 100 Устава ООН международные должностные лица должны действовать в личном качестве, не получая какие бы то ни было указания или рекомендации со стороны правительств тех государств, гражданами которых они являются, а также любых других государств, представлять ООН, а применительно к Иерусалиму еще и сам город, и нести ответственность только перед Организацией.
Предполагалось, что Иерусалим должен обладать нейтралитетом, а его территория будет демилитаризована, и любые организации, учреждения и упражнения полувоенного характера будут запрещены. При этом допустимо создание специальных полицейских частей для охраны Святых мест, которые будут формироваться из лиц, не являющихся гражданами двух государств.
Подпункты 5 и 6 п. С ч. III Резолюции № 181 предполагают создание Законодательного совета для принятия законов и обложения налогами, а также учреждение независимой судебной власти, в том числе апелляционной инстанции, под юрисдикцию которой попадали бы все жители Иерусалима. Подпункт 11
п. С ч. III Резолюции № 181 предусматривал введение гражданства Иерусалима с возможностью получения консульской помощи за его пределами.
Выполнить положения Резолюции № 181 международному сообществу не удалось. Сразу же после ее принятия произошла Арабо-Израильская война 1947—1949 годов, и уже в 1950 году Кнессет провозгласил Иерусалим столицей Израиля, контролируя при этом только Западную его часть. С 1967 года Израиль фактически контролирует всю территорию города.
Начиная с 1967 года ООН в лице Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности принимает резолюции, осуждающие политику Израиля по изменению особого статуса города Иерусалима. Так, на специальной пятой чрезвычайной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1967 года была принята резолюция № 2253, в преамбуле которой сказано, что «Генеральная Ассамблея глубоко обеспокоена положением, создавшимся в Иерусалиме в результате мер, принятых Израилем по изменению статуса этого города» [4]. В пункте 1 этой резолюции указано, что подобные меры не имеют законной силы.
Резолюция Совета Безопасности ООН от 21.05.1968 № 252 в преамбуле подчеркивает, что «приобретение территорий путем военного захвата является недопустимым»; в п. 2 указывается, что «все предпринятые Израилем законодательные и административные меры и действия,.. ведущие к изменению правового статуса Иерусалима, недействительны и не могут изменить этот статус» [6].
В преамбуле резолюции от 03.07.1969 № 267 Совет Безопасности ООН в очередной раз «подтверждает установление принципа недопустимости приобретения территорий путем военного захвата»; в п. 5 он «обращается еще раз с настоятельным призывом к Израилю немедленно отменить все принятые им меры, которые могут изменить статус города Иерусалима, и в будущем воздерживаться от всех действий, которые могли бы иметь такого рода последствия» [7]. В резолюции Совета Безопасности ООН от 15.09.1969 № 271 впервые содержится положение о военной оккупации Израилем города Иерусалима [8]. В пункте 5 резолюции Совета Безопасности ООН от 01.03.1980 № 465 в очередной раз постановляется, что «все меры, принимаемые Израилем по изменению физического характера, демографического состава, организационной структуры или статуса палестинских и других арабских территорий, оккупированных с 1967 г., включая Иерусалим, или их любых частей, не имеют законной силы» [11]. Резолюция Совета Безопасности ООН от 30.06.1980 № 476 в преамбуле указывает на особый статус Иерусалима и вновь подтверждает настоятельную необходимость положить конец длительной оккупации Израилем Иерусалима [9].
Из анализа указанных резолюций можно сделать вывод, что ООН в лице ее главных органов не признает законность занятия Израилем всей территории Иерусалима и проведения ряда мероприятий по изменению его статуса. Практически каждая резолюция по вопросу о правовом статусе Иерусалима как Генеральной Ассамблеи ООН, так и Совета Безопасности ООН, ссылается на особое положение Иерусалима. При этом отсылки к конкретным международно-правовым нормам в документах не содержатся, но логично предположить, что речь идет о Резолюции № 181, которая и определила специальный режим для города Иерусалима, так как иных международных договоренностей на сей счет достигнуто не было.
В 1980 году Кнессет принимает основной закон об Иерусалиме, где правовой статус города определяется как единая и неделимая столица Израиля. Совет Безопасности ООН в резолюции от 20.08.1980 № 478 оперативно реагирует на сложившуюся ситуацию, указывая в преамбуле на глубокую озабоченность «принятием в израильском Кнессете “основного закона”, провозглашающего изменение в характере и статусе Священного города Иерусалим, с его последствиями для мира и безопасности»; в п. 2 подчеркивается, что принятие Израилем названного закона является нарушением норм международного права, в п. 3 указывается на необходимость отмены всех мер, принятых оккупирующей державой — Израилем, а п. 5 призывает все государства вывести дипломатические миссии из города, что и было реализовано [10].
На 10-й чрезвычайной сессии 72-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в декабре 2017 го-да в очередной раз было указано, что ООН подтверждает свое определение относительно того, что любые меры, принятые Израилем, чтобы навязать Священному городу Иерусалиму свои законы, юрисдикцию и администрацию, являются незаконными и, следовательно, недействительными и не имеют никакой юридической силы, и призывает Израиль незамедлительно прекратить все подобные незаконные односторонние меры.
Генеральный секретарь ООН А. Гутерреш также подтвердил необходимость определения правового статуса Иерусалима на международном уровне путем двусторонних переговоров при посредничестве ООН и иных заинтересованных сторон.
Вывод. Таким образом, из анализа Резолюции № 181, в которой рассматривается статус города Иерусалима, можно заключить, что Иерусалим хотя и называется отдельной единицей, все же обладает множеством черт, характерных для вольного города, и прежде всего автономной властью как Губернатора, так и в целом, собственным гражданством, нейтральным статусом и демилитаризованной территорией. Иерусалиму предоставляются международные гарантии со стороны ООН в лице ее Совета по опеке, а также статуса должностных лиц при Губернаторе. Вопрос о юридической силе Резолюции № 181, которую, в отличие от резолюций Совета Безопасности ООН, государства вправе не исполнять, если они не голосовали за данный документ, остается спорным. Тем не менее поскольку двусторонние договоренности по вопросу правового статуса Иерусалима не были достигнуты, а большинство государств ссылается на Резолюцию № 181 и сама Организация призывает к ее исполнению, можно рассматривать данный документ в качестве международного договора, учреждающего вольный город Иерусалим.
Список литературы
1. Будущее правительство Палестины: резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 29.11.1947 № 181. URL: https://undocs.org/ru/A/RES/181(II) (дата обращения: 06.07.2018).
2. Дипломатический словарь. M.: Госполитиздат, 1960. Т. I. С. 308.
3. Курис П.М. Статус вольного города в международном праве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1965. С. 11, 16. URL: http://www.law.edu.ru/book/book.asp?bookID=49732 (дата обращения: 09.07.2018).
4. Меры, принятые Израилем по изменению статуса города Иерусалима: резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 04.07.1967 № 2253. URL: https://undocs.org/ru/A/6798 (дата обращения: 06.07.2018).
5. Моджорян Л.А. Статус вольного города // Советское государство и право. 1962. № 3. С. 66—76. URL: http://www.law.edu.ru/article/article.asp?articleID=1150215 (дата обращения: 06.07.2018).
6. Положение на Ближнем Востоке: резолюция Совета Безопасности ООН от 21.05.1968 № 252. URL: https://undocs.org/ru/S/RES/252(1968) (дата обращения: 06.07.2018).
7. Положение на Ближнем Востоке: резолюция Совета Безопасности ООН от 03.07.1969 № 267. URL: https://undocs.org/ru/S/RES/267(1969) (дата обращения: 06.07.2018).
8. Положение на Ближнем Востоке: резолюция Совета Безопасности ООН от 15.09.1969 № 271. URL: https://undocs.org/ru/S/RES/271(1969) (дата обращения: 06.07.2018).
9. Положение на Ближнем Востоке: резолюция Совета Безопасности ООН от 30.06.1980 № 476. URL: https://undocs.org/ru/S/RES/476(1980) (дата обращения: 06.07.2018).
10. Положение на Ближнем Востоке: резолюция Совета Безопасности ООН от 20.08.1980 № 478. URL: https://undocs.org/ru/S/RES/478(1980) (дата обращения: 06.07.2018).
11. Положение на оккупированных арабских территориях: резолюция Совета Безопасности ООН от 01.03.1980 № 465. URL: https://undocs.org/ru/S/RES/465(1980) (дата обращения: 06.07.2018).
Библиография
1 Риека — один из портовых городов Адриатического моря, с 1946 года входит в состав Республики Хорватия (Примеч. ред.).
Автор публикации
