УДК 340.12:342.537
Страницы в журнале: 12-18
Е.В. Ульянова,
главный специалист
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав администрации муниципального округа Гагаринский в городе Москве Россия, Москва Le153@mail.ru
С.Е. Голицына,
младший научный сотрудник Центра исследования проблем безопасности РАН Россия, Москва se08.80@mail.ru
На систему обеспечения национальной безопасности России влияет множество факторов, среди которых одним из важнейших является законотворческий процесс. Механизм совершенствования законодательного обеспечения деятельности органов власти страны зависит в том числе и от реализации законодательной инициативы уполномоченных органов. Исследуя труды ученых, посвященные данной проблеме, авторы приходят к выводу, что до сих пор не отработана консолидированная позиция по вопросу содержания понятий «законодательная инициатива» и «право законодательной инициативы», и излагают свое видение рассматриваемой проблемы.
Ключевые слова: национальная безопасность, законодательная инициатива, право законодательной инициативы.
Исследование теоретико-правовых аспектов законодательной инициативы в последние два десятилетия вызывает в нашей стране не только научный, но и практический интерес. Законотворчество в рамках деятельности органов законодательной власти и других полномочных органов является одним из важных элементов механизма функционирования си-стемы обеспечения национальной безопасности. Новейшая история России наглядно доказала, что эффективное законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности, а также его практическая реализация являются залогом действенности государственной системы. Более того, законодательство представляет собой надежный базис, опираясь на который правовое государство решает совокупность непростых проблем в упомянутой сфере как на федеральном, региональном и муниципальном, так и на международном уровне.
Вопросы модернизации и совершенствования системы национальной безопасности на внутригосударственном уровне, которые предполагают законотворческую деятельность, освещены в ряде работ, выполненных при участии сотрудников Центра исследования проблем безопасности РАН (некоторые из них приведены далее [28; 29]).
Сложности современного этапа развития российского государства ─с учетом влияния внешних и внутренних факторов ─требуют постоянного внимания к состоянию правового обеспечения в сфере безопасности, уточнения и корректировки действующего законодательства. Вместе с тем актуальность избранной нами проблематики детерминирована порой избыточным процессом законотворчества, нередко обусловленным определенными конъюнктурными или корпоративными интересами. Ежегодно в Государственную Думу субъектами законодательной инициативы вносится до тысячи законопроектов1. Значительный объем законопроектов поступает в парламент от субъектов, законодательно не наделенных таким правом, но выступающих в роли легальных лоббистов и использующих процедуру внесения законодательных инициатив.
Основная цель данной публикации — обобщение существующих теоретико-концептуальных подходов к определению понятий «законодательная инициатива» и «право законодательной инициативы», раскрытие содержания этих понятий, ключевых детерминант и соотношений. Нами предпринята попытка осуществления комплексного анализа, обобщения и изложения научных позиций некоторых отечественных ученых-правоведов, а также результатов ряда диссертационных исследований по теоретическим аспектам рассматриваемой проблематики. Практическая значимость изучения данной научной проблемы состоит в предложении сформировать реальный механизм совершенствования законотворчества.
Законодательная инициатива как первая стадия законодательного процесса призвана быть ориентированной на выражение воли народа и определение эффективных механизмов реализации этой воли.
Институт законодательной инициативы появился в России еще до ХIХ века и носил название «почин» [24, с. 267]. Под ним понималось официальное обращение к законодательной власти о необходимости издания нового закона или отмены устаревшего. Право почина принадлежало непосредственно источнику законодательной власти — императору, имеющему право предписать тому или другому установлению (или особо им назначенной комиссии) выработать проект закона по предмету, им указанному, для внесения его в Государственный совет [8, с. 15—25].
Законодательная инициатива, именовавшаяся законодательным почином, включала в себя широкий спектр различных предложений, направленных на изменение и обновление законодательства. По мнению Е.Н. Трубецкого, только официальное обращение, передаваемое в установленном порядке органу законодательной власти, могло называться «законодательной инициативой». Под законодательной инициативой в тот период понималось заявление самого законодателя или иное официальное заявление, обращенное к законодателю, о необходимости издания нового закона или отмены старого [23, с. 93—95].
Терминология, необходимая для регламентации законодательного процесса, разрабатывалась весьма широко в теории государственного права и использовалась в виде законодательного предложения (возбуждения вопроса об издании нового закона) и собственно законодательной инициативы (внесения подготовленного законопроекта) [12, с. 257].
Многие российские государствоведы, в частности А.И. Шингарев, также рассматривали законодательную инициативу как право возбуждения вопроса о новых законах, отмене и изменении старых [27, с. 1]. Анализу законодательной деятельности уделял серьезное внимание российский государственный деятель, юрист и публицист В.Н. Гессен, который исследовал соотношение понятий законодательной инициативы и права петиций в современных государствах (издано около 20 работ по данному вопросу). В.Э. Орландо2 в работе «Принципы конституционного права» (М., 1907) определял законодательную инициативу как неразрывную связь права инициативы и права поправок. Приоритет при этом он отдавал праву поправок, а право инициативы рассматривалось им как естественное и необходимое развитие права поправок.
Профессор С.А. Корф3 разделял понимание законодательной инициативы в узком и широком смысле. В узком смысле законодательная инициатива представлялась им как «принудительный момент, когда законодательные или законосовещательные органы, готовящие проект закона для санкции, обязаны начать свою деятельность», в широком — как возбуждение «самого вопроса о недостатке, проблеме закона, то есть о необходимости издания самого закона» [13, с. 586].
М.Б. Горенберг особо акцентировал внимание на том важном обстоятельстве, что законодательная инициатива представляет собой внесение законопроектов, подлежащих обязательному рассмотрению со стороны законодательных органов [7, с. 102—103].
Обобщая сложившиеся в дореволюционном российском государствоведении научные взгляды ведущих специалистов по вопросу применения института права законодательной инициативы, можно отметить, что основным субъектом права законодательной инициативы являлся глава государства, а все остальные субъекты права законодательной инициативы действовали исключительно с разрешения главы государства. Только официальное обращение, поданное в установленном порядке в законодательный орган, можно было считать законодательной инициативой.
В советский период также уделялось повышенное внимание исследованию права законодательной инициативы и механизму его реализации. В научных трудах того периода нередко различались понятия «законодательная инициатива» и «право законодательной инициативы». Например, А.Я. Берченко полагал, что право законодательной инициативы есть субъективное право лиц и организаций, строго установленных законом, а законодательная инициатива — совокупность действий высшего органа государственной власти, принимающего к рассмотрению предложения о создании закона [4, с. 35]. Другие авторы, в том числе
А.В. Дозорцев [10, с. 35], считали, что право законодательной инициативы представляет собой право внесения законопроектов в законодательные органы и обязанность законодательного органа иметь суждения по этим законопроектам.
В исследованиях авторов современного периода встречаются разные точки зрения на понятие «законодательная инициатива». Так, Н.П. Колдаева убеждена в том, что законодательная инициатива начинает формироваться в рамках законотворчества, когда выявляются необходимые потребности в принятии закона, в осуществлении экспертной и организационной подготовки законодательной инициативы. По ее мнению, законодательная инициатива достаточно хорошо известна, исследована, относится к разряду стабильных категорий и не вызывает острых спорных моментов в теории или на практике [11, с. 91—93].
В свою очередь И.Н. Барциц, В.К. Егоров [18, с. 43] и А.С. Пиголкин [19, с. 109] рассматривают законодательную инициативу как первую стадию законодательного процесса. Близ-кой точки зрения придерживаются М.В. Баглай [2, с. 167], М.Н. Марченко [17, с. 495], В.Е. Чиркин [26, с. 115], В.И. Червонюк [25, с. 332], которые под законодательной инициативой понимают право внесения законопроекта и рассмотрения его в парламенте (Государственной Думе).
В то же время Б.К. Бабаев определяет законодательную инициативу как право определенных органов, негосударственных организаций и должностных лиц ставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотрение законодательного органа [3, с. 233].
На наш взгляд, такое понимание законодательной инициативы представляется не вполне уместным уже хотя бы потому, что действующим законодательством негосударственным организациям право законодательной инициативы не предоставлено.
В научной литературе содержатся в основном близкие подходы к определению права законодательной инициативы. Многие ученые придерживаются мнения о необходимости узкого и широкого толкования этого понятия. В узком понимании речь идет о праве вносить предложения в законодательный орган о принятии новых законов, изменении или отмене действующих законов, которые обязательны для рассмотрения в высшем законодательном органе [9, с. 301].
Что же касается широкого толкования понятия законодательной инициативы, то в данном случае имеется в виду право внесения соответствующих предложений законодательного порядка, обращенных в высший законодательный орган, по отношению к которым у законодательного органа отсутствует обязанность принимать их к рассмотрению [1, с. 11].
Н.В. Родионова, придавая существенное значение взаимодействию Российской Федерации с субъектами Федерации в процессе выстраивания сбалансированных федеративных отношений, рассматривает реализацию права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Государственной Думе. Она особо подчеркивает, что законодательная инициатива представляет собой возможность вносить в законодательный орган законопроекты, т. е. предварительные тексты законов [21].
Анализируя проблему законодательной инициативы, И.А. Скворцов-Савельев приходит к выводу, что она представляет собой не что иное, как последовательность процедур, осуществляемых субъектом права законодательной инициативы в связи с подготовкой и внесением законопроекта, а также его сопровождением в законодательном процессе, осуществляемом в палатах Федерального Собрания [22].
На наш взгляд, интересна научная позиция Д.О. Мамедова, специализирующегося на комплексном исследовании законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации. Она заключается в том, что законодательная инициатива представляет собой право не только на внесение письменного текста законопроекта. По мнению Д.О. Мамедова, такое право подразумевает также внесение:
— поправок к проекту;
— проекта о внесении изменений и дополнений в действующие законы или о признании их утратившими силу;
— законодательного предложения о разработке и принятии новых законов, которому корреспондирует обязанность законодательного органа субъекта Российской Федерации рассмотреть внесенный проект (предложение) в установленном порядке [16].
Т.Э. Рамазанова полагает, что законода-тельная инициатива ─— это комплекс действий субъекта конституционного права законодательной инициативы, направленных на:
— разработку предварительного текста законопроекта;
— производство правовой и лингвистической экспертизы законопроекта;
— внесение его в законодательный орган для обсуждения и принятия [20].
Исследуя ключевые детерминанты и содержание понятия «законодательная инициатива», мы уделили отдельное внимание диссертационным исследованиям, объектом которых являются раскрытие сущности и анализ понятия «право законодательной инициативы». Например, С.В. Бошно в своей кандидатской диссертации делает акцент на анализе содержания понятия «право законодательной инициативы» как одной из стадий законодательного процесса в Государственной Думе, а также института конституционного права и субъективного права [5].
А.С. Виноградов уделяет особое внимание рассмотрению права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации на примере субъектов Южного федерального округа. По его мнению, право законодательной инициативы —─ это предоставленная конституцией (уставом) определенному кругу субъектов такого права возможность (в отдельных случаях обязанность) вносить в законодательные органы законопроекты, а также участвовать в их рассмотрении и доработке в соответствии с установленными процедурами [6].
Д.Г. Лукин определяет право законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации как право компетентных органов и лиц ставить перед высшим законодательным органом вопрос об издании нового закона, отмене или изменении действующего. Такое право может быть выражено в форме предложения или готового законопроекта, которые законодательный орган обязан рассмотреть [15].
C точки зрения Д.А. Кучерявцева, «право законодательной инициативы — это урегулированная конституционными нормами и в соответствии с ними иными нормами конституционного права, принадлежащая нормативно установленному кругу субъектов правовая возможность внести законопроект в парламент, осуществляемая этими субъектами на добровольных началах, в публичных интересах, с целью возбудить законодательный процесс, и которой корреспондирует обязанность парламента принять законопроект к рассмотрению» [14, с. 8—9].
Представляется, что такое понимание права законодательной инициативы вполне приемлемо. Тем не менее нельзя не отметить, что в вопросе разграничения понятий «законодательная инициатива» и «право законодательной инициативы» у правоведов на данный момент нет единого мнения.
Отсутствие консолидированной, утвержденной в установленном порядке научной позиции по отношению к определению понятия «право законодательной инициативы» приводит к неоднозначности понимания действий субъектов правоприменения и законодателей, что в итоге является причиной необоснованного потока проектов законодательных актов, а в некоторых случаях, наоборот, порождает пассивную позицию в данном вопросе, уповающую на действия «уполномоченных» органов. Одним из главных индикаторов сложившейся ситуации служит значительное число работ, посвященных праву законодательной инициативы.
Обобщая изложенное, можно заключить, что право законодательной инициативы представляет собой гарантированную конституцией (законом) возможность официального обращения установленных законом субъектов в соответствующий законодательный (представительный) орган с предложением (или текстом законопроекта) в целях принятия законодательного акта, а также обязанность законодательного (представительного) органа в установленном порядке рассмотреть данную инициативу.
Законодательная инициатива является формой реализации указанного права, заключающейся во внесении субъектом права законодательной инициативы законодательного предложения либо проекта нового закона, проекта закона об отмене или изменении ранее принятых законов в целях последующего принятия такого нормативного акта законодательным органом соответствующего уровня.
Подводя итог, следует констатировать, что законодательная инициатива в современных условиях играет роль одного из важнейших инструментов решения самых разнообразных конституционно-правовых, политических, экономических, социально-культурных и иных проблем в жизни государства. В этой связи потребность в теоретическом анализе и концептуальном осмыслении данного политико-правового феномена не ослабевает. Необходимы действенные механизмы реализации права законодательной инициативы для наиболее эффективного правового регулирования общественных отношений, формирующихся при проведении реформ, модернизации управления в современной России.
Список литературы
1. Антонова Л.И. О стадиях правотворчества в СССР // Правоведение. 1996. № 1. С. 3—11.
2. Баглай М.В. Конституционное право России. М.: Норма; Инфра-М, 1998. С. 167.
3. Бабаев В.К. Теория государства и права. М.: Юрист, 2003. С. 233.
4. Берченко А.Я. Роль коммунистической партии в развитии советского права. М.: Мысль, 1957. С. 35.
5. Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: дис. …. канд. юрид. наук. М., 2003.
6. Виноградов А.С. Конституционно-правовые основы права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации (на примере Южного федерального округа): дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.
7. Горенберг М.Б. Глава государства. 2-е изд. // Конституционное государство: сб. статей. Спб.: Тип. тов-ва «Общественная Польза», 1905. С. 74—120.
8. Градовский А.Д. Начало русского государственного права. Спб.: Зерцало, 1875. Т. 1. С. 15—25.
9. Денисов А.И. Теория государства и права. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1967. С. 301.
10. Дозорцев А.В. Советское право. М.: Высшая школа, 1969. С. 35.
11. Колдаева Н.П. Концепция стабильности закона. М.: Норма, 2000. С. 91—93.
12. Корф С.А. Русское государственное право. Ч. 1. М.: Зерцало, 1915. С. 257.
13. Корф С.А. Инициатива закона в русском праве // Право. 1902. № 12. Ст. 586.
14. Кучерявцев Д.А. Осуществление права законодательной инициативы в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2017. С. 8—9.
15. Лукин Д.Г. Право законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.
16. Мамедов Д.О. Законодательная инициатива в законотворчестве субъекта Российской Федерации: правовой анализ и проблемы реализации: дис. … канд. юрид. наук. Йошкар-Ола, 2011.
17. Марченко М.Н. Теория государства и права. М.: Юрист, 2006. С. 495.
18. Муниципальное управление: энциклопедический словарь / под общ. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М.: РАГС, 2008. С. 43.
19. Пиголкин А.С. Законодательные программы субъектов РФ // Закон: создание и толкование. М.: Юридическая литература, 2000. С. 109.
20. Рамазанова Э.Т. Институт законодательной инициативы в правовой системе Российской Федерации: теория и практика реализации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.
21. Родионова Н.В. Осуществление законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2006.
22. Скворцов-Савельев И.А. Суды Российской Федерации как субъекты права законодательной инициативы федерального уровня (вопросы теории и практики): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010.
23. Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. СПб.: Лунь, 1998. С. 93—95.
24. Филимонов В.Ю. Становление теории правотворческого процесса в начале XX века // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. статей / под ред. В.Ю. Воловича. Ч. 17. Томск, 2004. С. 267.
25. Червонюк В.И. Конституционное право России. М.: ИНФРА, 2004. С. 332.
26. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М.: Норма, 2009. С. 115.
27. Шингарев А.И. Законодательная инициатива членов Государственной думы и государственного совета // Русская мысль. 1912. № 9. С. 1—25.
28. Шульц В.Л., Цыганов В.В. Модернизация системы национальной безопасности: модели и механизмы федеральной, региональной, муниципальной и корпоративной безопасности. М.: Наука, 2010.
29. Шульц В.Л., Цыганов В.В., Идрисов Р.Ф., Терехова Н.Н. Безопасность социально-экономических систем. М.: Наука, 2009.
Библиография
1 Например, по состоянию на 1 июля 2018 г. в Государственную Думу внесены 710 законопроектов, приняты (одобрены) 343, подписаны Президентом РФ 222 законопроекта. См.: Статистика законодательного процесса за 2018 год. URL: http://www.gosduma.net/legislative/statistics/ (дата обращения: 01.07.2018).
2 Итальянский государственный и политический деятель, один из лидеров итальянского либерализма, ученый-правовед; премьер-министр Италии (1917—1919 годы), основатель итальянской школы публичного права.
3 Профессор русского государственного права и истории русского права Гельсингфорского университета.
Спасибо за ваш голос!
Вы уже проголосовали!