Совершенствование порядка предоставления государственных услуг в целях использования их результатов в частных правоотношениях

УДК 342.95

Страницы в журнале: 23-28

А.А. Сергеев,
доктор юридических наук, профессор кафедры теории, истории государства и права Академии труда и социальных отношений Россия, Москва ufatiso@yandex.ru

Рассматривается проблема совершенствования порядка предоставления государственных услуг и использования выдаваемых заявителям государственных документов для целей получения иных государственных услуг и оформления частных отношений. Описывается возможная целевая модель и методика оптимизации процедур предоставления взаимосвязанных услуг. Резюмируются отдельные предложения, которые высказывались автором в последние годы в рамках научно-исследовательских работ, выполнявшихся для государственных органов и учреждений.

Ключевые слова: государственные услуги, электронные документы, административные процедуры, заявитель, запрос, правоотношения, право.

Использование электронной формы юридических документов и современных информационных технологий сегодня признается необходимым условием эффективной организации документооборота, снижения финансовых издержек и непроизводительных затрат времени для органов власти, бизнеса и граждан. Важным шагом в работе по переводу в электронную форму документов, оформляющих правовые отношения, стал Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон № 210-ФЗ) [1]. С 1 октября 2011 г. он закрепил принцип «одного окна», запрещающий требовать от граждан представления справок и иных документов, которые находятся в распоряжении других государственных органов и учреждений. Эти документы обязаны получать сами органы, предоставляющие государственные услуги, с помощью системы межведомственного электронного взаимодействия (статьи 7 и 7.1 Закона № 210-ФЗ).
Однако документы, получаемые по результатам предоставления государственных услуг, зачастую необходимы гражданам и юридическим лицам для получения иных государственных услуг, а также для их использования в гражданских и других частных (трудовых, жилищных и др.) правоотношениях, в том числе для открытия и ведения бизнеса, реализации имущественных и обязательственных прав, совершения сделок, осуществления трудовой деятельности. Полученные в государственных органах документы (свидетельства, выписки из реестров, сертификаты соответствия и т. д.) нередко прилагаются к запросам на предоставление иных государственных услуг либо становятся приложениями к гражданско-правовым договорам и соглашениям, предъявляются работодателю, требуются для подтверждения прав в частных отношениях.

Процедуры предоставления взаимосвязанных государственных услуг, а также использования в частных отношениях полученных официальных документов, подтверждающих личные и социально-экономические права, образуют единый алгоритм действий. Поэтому особую значимость приобретают задачи интеграции указанных процедур, их взаимной адаптации и согласованности, что должно снизить административные барьеры, упростить для граждан и хозяйствующих субъектов прохождение соответствующего комплекса процедур. Закон № 210-ФЗ гарантирует право заявителя на осуществление взаимодействия с государственными органами и организациями в электронной форме (ст. 10). Однако необходимость получить государственные документы на бумажном носителе в целях их использования для получения иных государственных услуг или представления контрагентам в частных отношениях обесценивает для граждан и организаций указанное право.
Поэтому следует выработать дополнительные требования к порядку предоставления государственных услуг, которые позволят сопрягать процедуры предоставления различных государственных услуг и оформления частных правоотношений без избыточных организационных издержек и непроизводительных затрат времени, т. е. как бы «склеивать» их в единый процесс. Работа по оптимизации порядка предоставления государственных услуг должна проводиться органами и организациями, ответственными за их предоставление заявителям. При этом можно предложить и нормативно закрепить целевую модель государственных услуг, легко сопрягаемых как между собой, так и с процедурами оформления частных отношений (по форме документов, порядку их получения и передачи, проверки юридических фактов и т. п.).
Задача такой оптимизации должна решаться индивидуально применительно к каждому конкретному комплексу государственных услуг и использующих их результаты частных отношений. К сожалению, эта задача не может быть решена путем внесения какого-то одного универсального требования в рамочный законодательный акт, например в Закон № 210-ФЗ. Специфика отдельных государственных услуг требует индивидуальных решений соответствующих задач в отраслевых законах, посвященных конкретным видам отношений. Следует пояснить этот вывод на примерах.

Так, согласно ст. 18 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Закон № 218-ФЗ) [4] заявитель вправе подать запрос на предоставление ему государственных услуг в виде единого заявления о государственном кадастровом учете и государственной регистрации прав в отношении объекта недвижимого имущества. То есть по одному запросу заявителю могут предоставляться сразу две государственные услуги. Ранее действовавшее законодательство не допускало возможность подачи заявления о государственной регистрации прав в отношении объекта недвижимого имущества до завершения государственного кадастрового учета и оформления кадастрового паспорта объекта. Это объяснялось тем, что сведения кадастрового учета и информация о зарегистрированных правах на недвижимое имущество размещались на разных государственных информационных ресурсах.

После вступления в силу Закона № 218-ФЗ соответствующие сведения размещаются на одном государственном информационном ресурсе. Это позволило законодателю гарантировать заявителю возможность получения сразу двух государственных услуг по одному запросу, что упрощает получение указанных услуг.
Если бы федеральный закон не допускал обращение за государственной услугой по регистрации прав на недвижимость до завершения кадастрового учета, то заявитель не мог бы обратиться за государственной услугой по регистрации прав на объект, не поставленный на кадастровый учет, ввиду отсутствия у него материального права на получение такой государственной услуги. И общие принципы, закрепленные в законодательстве о предоставлении государственных услуг (в том числе принцип «одного окна»), не могли бы чем-то помочь заявителю в указанном случае. Вопрос о наличии материального права на получение конкретной государственной услуги должен решаться в отраслевом федеральном законе, а не в рамочном законодательстве о порядке предоставления государственных услуг.
Можно привести и другой пример. В 2006 году была поставлена задача оптимизации государственных услуг по проведению экспертизы проектной документации при выдаче разрешения на строительство (хотя сам термин «государственная услуга» тогда еще не был закреплен в законодательстве, его ретроспективное использование в данном случае вполне корректно). На тот момент заявителю было необходимо получить для этого несколько десятков документов, каждый из которых являлся результатом предоставления отдельной государственной услуги. Это служило существенным административным барьером для застройщиков. Заявитель не мог получить необходимую ему конечную государственную услугу по одному заявлению до получения результатов промежуточных государственных услуг.
Законодателем по инициативе органов исполнительной власти была проведена оптимизация соответствующего комплекса государственных услуг, причем эта работа шла около года. Количество отдельных документов, которые необходимо получать застройщику, существенно сократилось (за счет фиксации в одном документе нескольких юридических фактов). По одному заявлению стало можно получать не только промежуточные, но и конечные государственные услуги. Указан-
ная задача была решена путем принятия Федерального закона от 18.12.2006 № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [3], который внес изменения в 35 различных федеральных законов.

В иных аналогичных ситуациях подход не может быть более простым. Оптимизация государственных услуг должна осуществляться путем совершенствования отраслевых законов и принятых на их основе иных нормативных правовых актов. Каждая конкретная государственная услуга (каждый комплекс государственных услуг и связанных с ними бизнес-процессов) нуждается в отдельном анализе, который должен проводиться в первую очередь ведомствами, ответственными за предоставление соответствующих услуг.

Этим не отрицается возможность описания целевой модели оптимизированной государственной услуги и выработки рекомендаций по методике оптимизации порядка предоставления государственных услуг в целях создания дополнительных условий для использования результатов их предоставления в гражданских или иных частных правоотношениях. Такие рекомендации могут быть использованы в государственных программах и концепциях, в распорядительных документах Правительства РФ, адресованных органам исполнительной власти.
Пункт 3 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг [5] устанавливает, что при разработке административных регламентов предоставления государственных услуг ответственные органы и организации обязаны провести оптимизацию (повышение качества) предоставления государственных услуг, в том числе:
— упорядочение административных процедур (действий);
— устранение избыточных административных процедур (действий);
— сокращение количества документов, представляемых заявителями для предоставления государственной услуги, применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами органа, предоставляющего государственную услугу, в том числе за счет выполнения отдельных административных процедур (действий) на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и реализации принципа «одного окна», использование межведомственных согласований при предоставлении государственной услуги без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;
— сокращение срока предоставления государственной услуги, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках предоставления государственной услуги;
— предоставление государственной услуги в электронной форме.

Таким образом, оптимизация порядка предоставления государственных услуг уже относится к обязанностям федеральных ведомств при разработке административных регламентов. Необходимо лишь предложить дополнительные критерии и направления такой оптимизации в целях сопряжения результатов предоставления государственных услуг с процедурами предоставления иных государственных услуг и процессами оформления частных отношений с использованием этих результатов.

В целевой модели государственная услуга может отвечать следующим требованиям:
1) если для предоставления конечной государственной услуги необходимы документы, которые в свою очередь являются результатами предоставления промежуточных государственных услуг, то запрос заявителя о предоставлении конечной государственной услуги должен приниматься органом или организацией, предоставляющими эту государственную услугу, до получения результатов предоставления промежуточных государственных услуг. Отсутствие результата промежуточной государственной услуги не должно являться правовым и организационно-технологическим препятствием для подачи запроса на предоставление конечной государственной услуги. Если возможно «параллельное» предоставление нескольких промежуточных государственных услуг, то без законного обоснования они не должны предоставляться «последовательно» (т. е. если нет препятствий для начала процедуры предоставления промежуточной государственной услуги до предоставления иной промежуточной государственной услуги);
2) если заявителю необходимо получение конечной и промежуточных государственных услуг, то запросы на предоставление указанных услуг должны приниматься одновременно. Если для этого нет препятствий (имеющих обоснование и закрепленных в законе), то промежуточные и конечная государственные услуги должны предоставляться по одному запросу заявителя без необходимости заполнения нескольких форм запросов. Если заявителю необходима лишь конечная государственная услуга, а промежуточные государственные услуги как таковые ему не нужны, то от заявителя должен приниматься запрос на предоставление конечной государственной услуги, при этом результаты предоставления промежуточных государственных услуг должны получаться органом или организацией, предоставляющими конечную государственную услугу, самостоятельно без специального запроса заявителя на основе принципа «одного окна», уже закрепленного в законодательстве Российской Федерации;
3) если для предоставления государственной услуги требуются результаты предоставления промежуточных государственных услуг, то формы «входящих» документов (форматы электронных документов) для конечной государственной услуги должны точно соответствовать формам (форматам) «исходящих» документов, установленных для промежуточных государственных услуг. Не должны допускаться не только расхождение указанных форм (форматов), но и неполнота их описания (когда не все «исходящие» документы промежуточных государственных услуг предусмотрены в качестве «входящих» документов для конечной государственной услуги либо наоборот);
4) если конечная государственная услуга может предоставляться в электронной форме, то должно обеспечиваться получение органом или организацией, предоставляющими конечную государственную услугу, результатов предоставления промежуточных государственных услуг в электронной форме через систему межведомственного электронного взаимодействия. Процедура предоставления конечной государственной услуги должна начинаться сразу же после получения результата промежуточной государственной услуги, без необходимости дополнительных действий заявителя;
5) если гражданское, трудовое или иное законодательство, регулирующее частные отношения, предусматривает необходимость наличия определенных результатов предоставления государственных услуг (в том числе документов, являющихся такими результатами) для возникновения или оформления частных правоотношений, то результаты предоставления таких государственных услуг должны быть адаптированы к требованиям законодательства, регулирующего частные отношения. Такая адаптация должна касаться формы и содержания соответствующих результатов предоставления государственных услуг. Все юридические факты, подтверждение которых необходимо для целей частных отношений, должны быть изложены в документах, являющихся результатами предоставления государственных услуг, явно, четко и однозначно. Формы таких документов должны разрабатываться и оптимизироваться с учетом реальной практики тех частных отношений, в которых используются эти документы, они должны быть удобны для участников этих отношений. Если все необходимые юридические факты могут быть изложены в одном документе, то без оснований не следует фиксировать их в нескольких документах (если отсутствует необходимость подтверждать эти факты порознь, а необходимо установление комплекса юридических фактов). Если разные юридические факты (сведения) подтверждаются (сообщаются) разными ведомствами, то должно быть определено головное ведомство, ответственное за сбор всех необходимых данных и выдачу конечного документа;
6) если для предоставления государственной услуги, помимо запроса заявителя и предоставления необходимых документов заявителем, необходимо волеизъявление иных лиц (а также предоставление иными лицами документов, согласий, сделок или иных частноправовых соглашений), то запрос на предоставление такой государственной услуги должен приниматься от заявителя до получения волеизъявления иных лиц (документов от иных лиц), при этом иным лицам должна быть обеспечена возможность выразить свое волеизъявление (представить документы), в том числе в электронной форме, как одновременно с подачей запроса заявителя, так и после этого (в течение установленного срока). Процедура предоставления государственной услуги должна начинаться сразу же после получения от иных лиц всех необходимых волеизъявлений (документов), без необходимости дополнительных действий заявителя;
7) если заявителями по промежуточной и конечной государственным услугам являются разные лица (например, учредитель юридического лица при его регистрации и назначенный учредителем руководитель юридического лица при получении юридическим лицом лицензии или иного разрешения), то должна обеспечиваться возможность одновременной подачи запросов указанных заявителей (если все лица, которые должны являться заявителями, заранее известны), при этом процедура предоставления конечной государственной услуги должна начинаться сразу же после получения результата промежуточной государственной услуги, без необходимости дополнительных действий первого и второго заявителей. Если в указанном случае второй заявитель на момент подачи запроса первого заявителя неизвестен (не назначен, не имеет материального права на получение государственной услуги до оформления соответствующих частных отношений на основании результатов промежуточной государственной услуги и т. п.), то первому заявителю должна предоставляться возможность подготовки проекта запроса второго заявителя, при этом процедура предоставления конечной государственной услуги должна начинаться сразу же после получения подтверждения подачи запроса вторым заявителем, без необходимости дополнительных действий первого заявителя;
8) заявителю и иным лицам, с которыми он находится в частных правоотношениях, должны быть обеспечены дополнительные сервисные возможности в государственных информационных системах по обеспечению с согласия заявителя доступа иных лиц к электронным документам, являющимся результатами предоставления государственных услуг. Если результат предоставления заявителю государственной услуги, имеющий форму электронного документа, необходим контрагенту заявителя в частных правоотношениях и заявитель, используя имеющиеся сервисные возможности государственной информационной системы, предоставил контрагенту доступ к указанному электронному документу в момент подачи запроса на предоставление государственной услуги, то контрагент заявителя должен автоматически извещаться по электронным каналам связи о возможности получить соответствующий документ в электронном виде в момент окончания процедуры предоставления государственной услуги и появления соответствующего электронного документа без дополнительных действий заявителя.
Приведенное описание целевой модели рассчитано на предоставление государственных услуг в электронной форме. Этим не исключается возможность частичного использования этой модели в случаях предоставления государственных услуг традиционным способом,
т. е. не в электронной форме.

Органам и организациям, предоставляющим государственные услуги, могут быть предложены методические рекомендации по оптимизации порядка предоставления государственных услуг в целях реализации описанной выше целевой модели. Такие рекомендации могут быть утверждены Правительством РФ или уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в рамках государственных программ по развитию электронного правительства и планов соответствующих мероприятий.
Методика совершенствования порядка предоставления государственных услуг может предполагать следующие обязанности ведомств:
1) определить, являются ли предоставляемые ими государственные услуги промежуточными государственными услугами по отношению к иным государственным услугам, предоставляемым этим или иным ведомством;
2) установить, являются ли «входящие» документы для предоставляемых ими государственных услуг результатами предоставления промежуточных государственных услуг;
3) определить гражданско-правовые и иные частные (трудовые, жилищные, семейные и др.) отношения, в которых используются (наиболее часто используются) результаты предоставления ими государственных услуг, определить требования законодательства, регулирующего частные отношения, к форме и содержанию документов, являющихся результатами предоставления государственных услуг, проверить полноту соответствия указанных документов этим требованиям, в том числе с позиций упрощения процедур оформления соответствующих частных отношений;
4) проанализировать бизнес-процессы (комплексы административных и частных отношений), использующие результаты предоставляемых ими государственных услуг, выявить необоснованные административные ограничения, избыточные или дублирующие процедуры, несоответствие форм (форматов) документов, иные ограничения, которые без обоснования, основанного на законе, усложняют для участников отношений реализацию соответствующих процедур или влекут дополнительные издержки;
5) принять меры по реализации целевой модели государственной услуги (описанной выше) применительно к предоставляемым государственным услугам;
6) представить в уполномоченный орган (например, в правительственную комиссию по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности) сведения о результатах работы по оптимизации порядка предоставления государственных услуг в целях создания дополнительных условий для использования результатов предоставления государственных услуг в гражданских или иных частных правоотношениях;
7) рассматривать предложения представителей бизнес-сообщества и организаций, объединяющих субъектов предпринимательской и иной профессиональной деятельности, по совершенствованию порядка предоставления государственных услуг, по результатам рассмотрения принимать мотивированные решения о необходимости оптимизации указанного порядка.

Работа по оптимизации порядка предоставления государственных услуг должна включать в себя совершенствование административных регламентов предоставления государственных услуг и иных нормативных правовых актов, развитие аппаратных и программных средств, обеспечивающих предоставление государственных услуг в электронной форме, периодический мониторинг и оценку степени достижения целевой модели. Такая работа требует времени и должна вестись постоянно, ее результаты будут способствовать реализации государственной стратегии развития информационного общества и программы создания в России развитого сектора цифровой экономики.

Список литературы

1. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: федер. закон от27.07.2010 № 210-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2. Об утверждении программы «Цифровая экономика Российской Федерации»: распоряжение Правительства РФ от 28.07.2017 № 1632-р // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон. от 18.12.2006 № 232-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
4. О государственной регистрации недвижимости: федер. закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
5. О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг: постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017—2030 годы: указ Президента РФ от 09.05.2017 № 203 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
7. О требованиях к предоставлению в электронной форме государственных и муниципальных услуг: постановление Правительства РФ от 26.03.2016 № 236 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
8. Терещенко Л.К. Модернизация информационных отношений и информационного законодательства. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; ИНФРА-М, 2013.