Система основных правовых средств обеспечения безопасности государства и мирового сообщества

УДК 340.11:342:341

Страницы в журнале: 20-26

А.А. Алимов,

соискатель кафедры теории государства и права Южно-Уральского государственного университета Россия, Челябинск alimow@mail.ru

Анализируются основные правовые средства, применяемые для обеспечения безопасности государства и мирового сообщества. Высказывается мнение о возможности рассмотрения правовых средств с учетом уровня их существования и функционирования, в частности действующих на международном и национальном уровне. Подобный исследовательский подход позволяет сделать ряд выводов, отражающих зависимость правового инструментария от социальной действительности в сфере безопасности.

Ключевые слова: правовые средства, безопасность, мировое сообщество, государство, национальная безопасность, угрозы, соглашение, право, принцип, договор.

Актуальность вопросов обеспечения безопасности в современном мире без сомнения велика. В преамбуле Конституции РФ справедливо подчеркивается принадлежность России к мировому сообществу. В силу подобной взаимозависимости безопасность государства и мирового сообщества следует рассматривать совместно.

Существенную роль в механизме обеспечения безопасности занимают правовые средства. А.Н. Калюжный отмечает, что «современная система мер по обеспечению национальной безопасности сможет поддерживать институциональные механизмы и ресурсные возможности общества и государства на должном уровне только лишь при наличии совершенных правовых средств» [6, с. 7].

Концепциями национальной безопасности РФ 1997 года (утв. указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300; далее — Концепция) и 2000 года (утв. указом Президента РФ от 10.01.2000 № 24), а также Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537; далее — Стратегия) правовые средства были включены в основу системы обеспечения безопасности государства. Стратегия отнесла правовые средства к более широкой категории «средства обеспечения национальной безопасности». При этом в ст. 6 Стратегии устанавливается, что правовые средства (наряду со средствами иного характера) — это средства, «используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению».

Понятие «правовые средства» является объектом пристального внимания многих исследователей. Данная категория упоминалась еще в трудах дореволюционных ученых, но стала объектом научного познания лишь с конца 70-х годов XX века. В настоящее время имеется не менее 500 работ, исследующих правовые средства [15, с. 5] как в общей теории права и отраслевых юридических науках [2; 5; 8; 9; 14; 23], так и в теории безопасности [4; 7; 16; 20; 21].

Однако во многих научных трудах употребление понятия «правовые средства» представляется случайным и не всегда обоснованным, в большей мере оно носит образно-сравнительный характер.

Существующие в отечественной юридической науке определения правовых средств предложены как в отдельных научных статьях, так и в различных монографических работах [1, с. 14; 10, с. 7; 13, с. 69; 17, с. 95; 25, с. 34]. При этом особого внимания заслуживают определения правовых средств, данные в диссертационных исследованиях, непосредственно посвященных рассматриваемой тематике [3, с. 120; 21, с. 7], в числе которых следует отметить определение В.А. Сапуна. В своем исследовании по вопросам теории правовых средств он пришел к выводу, что правовые средства представляют собой «такие институционные образования (установления, формы) правовой действительности, которые в своем реальном функционировании, использовании в процессе специальной правовой деятельности приводят к достижению определенного результата в решении социально-экономических, политических, нравственных и иных задач и проблем, стоящих перед обществом и государством на современном этапе» [24, с. 56].

Верность предложенного определения обосновывается не только качеством теоретических обобщений, проведенных на уровне докторского диссертационного исследования. Во многом данное определение нашло отражение в документах по вопросам безопасности, к примеру в ст. 7 Стратегии.

Правовые средства обеспечения безопасности государства и мирового сообщества существуют и функционируют на уровнях международно-правовых соглашений, конституции государства, законов и подзаконных актов.

Систему правовых средств международно-правового уровня следует подразделить на глобальные, региональные и двусторонние.

К числу глобальных международно-правовых средств относятся общепризнанные принципы международного права, Устав ООН, документы, принимаемые в рамках главных органов ООН, учредительные акты организаций системы ООН, документы, принимаемые в рамках данных организаций, а также универсальные международно-правовые соглашения.

Принципы международного права определяют законность фактического поведения любого государства и являются неизменными императивными нормами, регулирующими политику государств в вопросах обеспечения безопасности как всего мирового сообщества, так и других государств. Общепризнанные принципы не только отражены в международно-правовых нормах, но и являются критерием законности любого международного соглашения. Действующая система общепризнанных принципов международного права основана на Уставе ООН, а их полноценная реализация направлена на достижение основной цели ООН — «поддержание международного мира и безопасности».

Нарушение общепризнанных принципов и положений Устава ООН представляет собой угрозу безопасности государства и мирового сообщества. В случае наступления подобных угроз Устав ООН предусматривает возможность принятия определенных силовых мер коллективного и индивидуального характера (например, в статьях 41 и 42).

Устав ООН в ст. 51 устанавливает право каждого государства на индивидуальные действия по обеспечению собственной безопасности. К примеру, в Концепции отмечалось, что Россия оставляет за собой право на применение всех имеющихся в ее распоряжении сил и средств, включая ядерное оружие, если в результате развязывания вооруженной агрессии возникает угроза самому существованию Российской Федерации как независимого суверенного государства. Следует отметить, что действия по обеспечению собственной безопасности осуществляются до принятия соответствующих мер Советом Безопасности ООН. При этом решения Совета Безопасности ООН оформляются в виде юридически значимых резолюций.

В обеспечении безопасности существенна роль юридически значимых решений и других главных органов ООН. В частности, на заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН путем принятия резолюций было одобрено множество международных договоров, непосредственно регулирующих вопросы безопасности.

Особая роль среди правовых средств принадлежит учредительным документам организаций, входящих в систему ООН, а также документам, принимаемым в рамках этих организаций, поскольку данные организации преследуют цели, изложенные в Уставе ООН, т. е. в первую очередь обеспечение безопасности.

Уставные акты и документы подобных организаций либо непосредственно затрагивают вопросы обеспечения безопасности, либо являются юридической основой глобального межгосударственного сотрудничества в специализированных сферах. При этом последнее также служит целям обеспечения безопасности, поскольку взаимовыгодное сотрудничество государств значительно снижает возможность возникновения между ними споров и конфликтных ситуаций.

Значительное место в числе международно-правовых средств на глобальном уровне занимают универсальные международно-правовые соглашения. Усматривая в каком-либо явлении угрозу, мировое сообщество в лице своих основных элементов — государств — принимает международно-правовые соглашения, направленные на противодействие ему. Во многом в подобных ситуациях, осознавая, что без принятия соответствующих международно-правовых ограничений в будущем может наступить значительное ухудшение состояния безопасности, мировое сообщество действует на опережение и представляет государствам соответствующее международно-правовое средство.

Основным международно-правовым средством на региональном уровне являются уставные документы соответствующих региональных организаций безопасности, функционирующих на основе главы VII Устава ООН: Устав Организации Договора о коллективной безопасности, Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, Устав Содружества Независимых Государств, Хартия Шанхайской организации сотрудничества и др. Отдельное место в числе международно-правовых средств на региональном уровне занимают международные правовые акты, принимаемые в рамках указанных организаций. Данные акты принимаются в рамках противодействия как отдельным угрозам безопасности, так и в рамках противодействия комплексу угроз.

К числу локальных международно-правовых средств относятся двусторонние международные договоры, которые в аспекте рассматриваемого вопроса касаются чаще всего приграничного сотрудничества в сферах противодействия таким угрозам безопасности, как аварии, катастрофы, стихийные бедствия, преступность и др.

Определенный теоретико-правовой интерес представляет рассмотрение в качестве международно-правового средства односторонних актов государств. К числу международно-правовых средств, на наш взгляд, следует отнести акты, порождающие права и обязанности на основе нормы acta sunt servanda. Критериями отнесения акта к числу юридически обязывающих следует считать следующие критерии, выработанные Рабочей группой Комиссии международного права ООН: самостоятельность акта (независимость от уже существующих норм международного права), односторонность, публичность и воплощение в себе намерения государства придать акту правовую силу.

Среди односторонних актов в качестве международно-правовых средств обеспечения безопасности мирового сообщества получили широкое распространение такие документы, как обещания. По сути являясь правовой формой выражения определенных инициатив в сфере безопасности, подобные акты во многом послужили основой формирования как юридических обычаев, так и международных договоров.

Многие нормы Конституции РФ направлены на обеспечение защиты как всего населения Российской Федерации, так и отдельных этнических общностей и граждан.

В частности, Конституция РФ устанавливает ответственность при сокрытии фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. Кроме того, в целях обеспечения безопасности государства конституционные нормы прямо запрещают любые формы агитации социальной, расовой, национальной или религиозной ненависти и вражды.

Статья 45 Конституции РФ гарантирует защиту прав и свобод человека и гражданина. Ограничения допустимы лишь в целях обеспечения безопасности. К примеру, ст. 74 Конституции РФ указывает на возможность ограничения перемещения товаров и услуг в целях обеспечения безопасности.

Согласно ст. 69 Конституции РФ гарантируется государственная защита прав национальных меньшинств. Их защита согласно статьям 71 и 72 отнесена как к ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению с субъектами. К совместному ведению отнесены также меры по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Несмотря на присутствие определенных трудностей экономического, социального, духовного, политико-правового и иного характера в Российской Федерации накоплен богатый опыт эффективного решения проблем национальных меньшинств [11, с. 65].

Жизнь любого народа неразрывно связана с территорией его проживания, в связи с чем она подлежит защите. В статье 9 Конституции РФ справедливо отмечается, что земля и иные природные ресурсы охраняются как основа жизни и деятельности народов. В этой связи статьи 58 и 59 Конституции РФ налагают на граждан обязанность по защите территории государства от военных угроз, сохранению окружающей среды и бережному отношению к природным богатствам.

В Конституции РФ подчеркивается, что государство обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, использование территории возможно лишь с учетом требований безопасности. В частности, согласно ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и природными ресурсами осуществляются без ущерба окружающей среде. При этом в соответствии со ст. 42 Конституции РФ граждане имеют право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Одним из основных атрибутов государства, подлежащим защите, является власть. Никто не может присваивать власть, а ее незаконный захват либо самовольное присвоение властных полномочий подлежит преследованию по закону.

Центральное место в системе органов власти занимает Президент РФ. Он не только клянется при вступлении в должность обеспечивать безопасность государства, защищать его суверенитет, независимость и целостность (ст. 82 Конституции РФ), но и согласно ст. 80 Конституции РФ обязан принимать соответствующие меры в установленном Конституцией РФ порядке.

Президент РФ является Председателем Совета Безопасности РФ и Верховным Главнокомандующим. Таким образом, он руководит силами противодействия угрозам как военного, так и невоенного характера. Согласно Конституции РФ Президент РФ утверждает военную доктрину Российской Федерации, осуществляет руководство внешней политикой государства, вводит военное и чрезвычайное положение.

Исполнительную власть осуществляет Правительство РФ, на которое в соответствии со ст. 114 Конституции РФ возложено осуществление мер по обеспечению безопасности государства. Правительство РФ принимает соответствующие меры по обеспечению обороны государства, режима законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью и др.

Совет Федерации и Государственная Дума, являясь палатами парламента, утверждают изменения границ между субъектами, указы Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положений, участвуют в решении вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации, рассматривают законы о статусе и защите государственной границы, о войне и мире.

Значительным объемом полномочий в сфере безопасности согласно ст. 72 Конституции РФ обладают органы власти субъектов Российской Федерации. В частности, это осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; природопользование.

Правовыми средствами обеспечения безопасности на законодательном уровне являются федеральные конституционные законы и федеральные законы. В числе первых можно выделить федеральные конституционные законы, непосредственно связанные с вопросами обеспечения безопасности: от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении», от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» и др. В числе вторых можно упомянуть федеральные законы от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне», от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне», от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», от 07.08.2001

№ 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Отдельно стоит отметить такие кодифицированные акты, как Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях. Однако основным нормативным правовым актом, регулирующим вопросы обеспечения безопасности на уровне федерального законодательства, является Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» (далее — Закон о безопасности) [19].

В статье 4 Закона о безопасности отмечается, что государственная политика в области обеспечения безопасности базируется на совокупности скоординированных и объединенных единым замыслом правовых и иных мер, осуществляемых органами власти на основе стратегии национальной безопасности и других концептуальных, а также доктринальных документов в сфере безопасности. В настоящее время действуют такие концептуальные и доктринальные документы в сфере безопасности, как Доктрина продовольственной безопасности РФ (утв. указом Президента РФ от 30.01.2010 № 120), Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 20.11.2013), Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 05.10.2009), Стратегия государственной антинаркотической политики до 2020 года (утв. указом Президента РФ от 09.06.2010 № 690), Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период Российской Федерации до 2020 года (утв. Президентом РФ 08.02.2013), Национальный план противодействия коррупции на 2016—2017 годы (утв. указом Президента РФ от 01.04.2016 № 147), Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года (утв. указом Президента РФ от 13.05.2017 № 208), Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (утв. указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176) и др.

Характером правовых средств в сфере обеспечения безопасности обладают правовые акты, принятые федеральными органами государственной власти.

Данные органы власти участвуют в совершенствовании нормативно-правового регулирования своей сферы деятельности. Кроме участия в процессе создания законов, нормативных правовых актов главы государства и правительства, в компетенцию органов власти входит издание и реализация ведомственных и межведомственных нормативных правовых актов. Данные документы носят вспомогательный характер по отношению к актам Президента РФ и Правительства РФ. Во многих случаях ведомственные и межведомственные акты реализуются на основе, во исполнение и в соответствии с актами более высокой юридической силы, они как бы продолжают правовое регулирование и конкретизируют его.

Ведомственные акты регулируют в первую очередь внутрисистемные отношения и адресованы подчиненным или подведомственным структурам, учреждениям и подразделениям. Межведомственные акты регулируют более сложные общественные отношения, что выражается как в их объекте, так и в субъектах, и касаются не собственно деятельности органа, а единообразного порядка решения тех или иных вопросов.

Следует отметить, что несмотря на локальный характер ведомственных и межведомственных актов, федеральные органы государственной власти по целому ряду вопросов наделены правом издавать нормативные документы, которые в своем исполнении обязательны для граждан и иных органов и организаций [18, с. 105—119]. На наш взгляд, подобные акты в сфере безопасности носят характер правовых средств обеспечения безопасности.

Таким образом, в качестве выводов к статье можно отметить ряд следующих моментов.

Основные правовые средства обеспечения безопасности государства и мирового сообщества носят системный характер и функционируют на уровнях международного и национального правового регулирования. На международном уровне правового регулирования можно выделить правовые средства глобального, регионального, двустороннего и одностороннего характера. На национальном уровне действуют правовые средства конституционного, законодательного и подзаконного уровня.

Появление правовых средств обеспечения безопасности во многом связано с уровнем социального развития и, соответственно, с признанием за определенными явлениями качества угроз. Для противодействия угрозам на международном уровне принимаются отдельные международные соглашения, а на национальном — конкретные законы, которые вместе обеспечивают защиту таких элементов государства, как население, территория и власть. При этом в силу примата международного права приоритетом будут обладать международно-правовые средства.

Значительное место среди правовых средств обеспечения безопасности в последнее время играют подзаконные акты в виде документов стратегического планирования. Данные документы разрабатываются по отраслевому либо территориальному принципу. В отличие от законов они являются актами, изданными в соответствии с законом либо на его основе и во исполнение. Они выступают вторичными документами, конкретизирующими законы или регулирующими отношения, не входящие в предмет законодательного регулирования. Данные акты устанавливают конкретные цели для государственных органов и являются основой долгосрочного развития государства и общества с учетом вопросов обеспечения безопасности.

Список литературы

1. Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6. С. 12—19.
2. Алексеев Т.С., Левичев В.Е. Обеспечение экономической безопасности России правовыми средствами таможенных органов (вопросы терминологии и правоприменения) // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. 2009. № 9 (59). С. 83—86.
3. Батурина Ю.Б. Правовая форма и правовое средство в системе понятий̆ теории права: дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 120.
4. Жидкова Т.К. Некоторые аспекты противодействия организованной преступности международно-правовыми средствами // Управление социально-экономическим развитием регионов: проблемы и пути их решения: мат-лы междунар. науч.-практ. конф. Курск, 2011. С. 61—63.
5. Изосимов С.В. Конституционное право человека на труд и его обеспечение уголовно-правовыми средствами // Вестник Владимирского юридического института. 2008. № 3. С. 134—141.
6. Калюжный А.Н. Федеральный закон «О безопасности»: итоги реализации и перспективы развития // Военно-юридический журнал. 2014. № 3. С. 7—10.
7. Кашепов В.П. О противодействии уголовно-правовыми средствами вызовам и угрозам преступных посягательств на внутреннюю безопасность // Журнал российского права. 2010. № 3. С. 5—17.
8. Клебанов М.И. Об уголовно-правовых средствах борьбы с незаконным возмещением НДС, совершенном в соучастии // Актуальные проблемы российского права. 2007. № 1. С. 481—487.
9. Комиссарова Е.Г. Защита профессиональной чести сотрудника полиции гражданско-правовыми средствами // Вестник Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России. 2014. № 3. С. 110—115.
10. Кузьмин А.В. Правовые средства правовосстановления. Понятие и признаки правовых средств // Теория и практика правовосстановления. 2013. № 1. С. 1—10.
11. Магденко А.Д. Национальные виды спорта: правовое регулирование в условиях глобализации // Научно-спортивный вестник Урала и Сибири. 2016. № 4 (12). С. 65—69.
12. Магденко А.Д., Агаджанов А.А. Методология исследования эффективности правовых средств в механизме правового регулирования // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2016. № 2. С. 55—57.
13. Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 66—77.
14. Мальченкова В.В., Федулов Б.А. Особенности профилактики делинквентности девушек-подростков социально-педагогическими и правовыми средствами // Современные проблемы науки и образования. 2012. № 4. С. 251.
15. Минникес И.А. Правовые средства индивидуального правового регулирования // Академический юридический журнал. 2010. № 2 (40). С. 5—9.
16. Минор В.А. Об административно-правовых средствах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации // Вестник Воронежского государственного аграрного университета. 2011. № 2. С. 186—189.
17. Монгуш Б.С. Особенности категории «правовые средства» и ее применения в цивилистике // Вестник Поволжского института управления. 2012. № 2. С. 95—99.
18. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: науч.-практ. пособие. М.: Проспект, 2010. С. 105—119.
19. О безопасности: федер. закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ (ред. от 05.10.2015) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
20. Осипов В.А. Правовые средства как элемент механизма обеспечения правовой безопасности общества // Закон и право. 2009. № 1. С. 12—14.
21. Панченко П.Н. Путь права и обеспечение экономической безопасности уголовно-правовыми средствами // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2009. № 2. С. 39—46.
22. Попинов П.В. Правовые средства регулирования рыночных отношений в современной России: дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2005. С. 7.
23. Разживин М.И. К вопросу о восстановлении справедливости современными правовыми средствами // Вестник Академии права и управления. 2012. № 26. С. 118—123.
24. Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права: дис. … д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2002. С. 56.
25. Шундиков К.В. Механизм правового регулирования. Саратов: Изд-во Сарат. акад. права, 2001. С. 34.