Роль ООН в обеспечении безопасности государства и мирового сообщества на глобальном уровне

УДК 341.123

А.А. Алимов,

соискатель кафедры теории государства и права Южно-Уральского государственного университета Россия, Челябинск  alimow@mail.ru

Анализируется значение ООН в обеспечении безопасности государства и мирового сообщества. На основе рассмотрения уставной компетенции формулируется вывод, что вся система ООН нацелена на обеспечение безопасности государства и мирового сообщества на глобальном уровне. Кроме того, высказывается мнение о необходимости повышения юридической ответственности специализированных учреждений.

Ключевые слова: субъект, обеспечение, безопасность, государство, сообщество, ООН, учреждение, механизм, угроза, организация, резолюция.

Неотъемлемым элементом юридического механизма обеспечения безопасности является субъект обеспечения безопасности, который определяется как производитель действий и носитель юридических прав и обязанностей в сфере безопасности. Это наиболее активный элемент механизма. Он гарантирует наличие самого состояния безопасности как сохранения сущности объекта безопасности посредством противодействия угрозам — явлениям, посягающим на сущность. Учитывая, что перечень угроз становится шире и разнообразнее [10, с. 209—229], все более актуализируется роль субъекта.

Основным субъектом обеспечения безопасности государства и мирового сообщества на международном уровне является государство. При этом имеются различные правовые средства для обеспечения безопасности [2, с. 20—26]. К примеру, в Российской Федерации наряду с другими документами действует Концепция государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию (утв. указом Президента РФ от 20.04.2014 № 259; далее — Концепция) [16].

Концепция рассматривается как «один из эффективных механизмов решения глобальных… проблем, противодействия новым вызовам и угрозам» и направлена на «урегулирование кризисных ситуаций, возникающих вследствие стихийных бедствий, техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций, внутренних и (или) международных конфликтов».

Согласно Концепции на глобальном уровне задачами Российской Федерации, непосредственно связанными с вопросами безопасности, являются:

— ликвидация бедности и содействие устойчивому социально-экономическому развитию государств-партнеров, включая постконфликтные государства;

— влияние на общемировые процессы в целях формирования стабильного и справедливого миропорядка, строящегося на общепризнанных нормах международного права и партнерских отношениях между государствами;

— преодоление последствий стихийных бедствий, техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций.

Вместе с тем на глобальном уровне в сфере безопасности существенна роль таких производных акторов международных отношений в сфере безопасности, как международные организации.

Первой в истории международной организацией, обеспечивающей безопасность государства и мирового сообщества на глобальном уровне, была Лига наций (основана в результате Версальско-Вашингтонской системы Версальского соглашения в 1919—1920 годах). Целью согласно Уставу (Статуту) Лиги наций 1920 года являлось «развитие сотрудничества между народами и гарантия их мира и безопасности». Данная цель достигалась посредством применения механизмов разоружения и арбитража.

Каждый механизм имел свои недостатки, которые изначально делали Лигу наций неспособной влиять на безопасность мирового сообщества. В частности, проблемы разоружения в Лиге наций в основном выливались в бесплодные дискуссии. В итоге за первые 10 лет существования Лига наций разработала по проблеме примерно 20 тыс. страниц текста.

Относительно арбитража также имелось множество замечаний: независимость членов в определении наличия нарушения Устава Лиги наций, включая casus foederis, а также в необходимости применения санкций [3, с. 177]; отсутствие правовой характеристики агрессии и организационных основ противодействия ей [8, с. 190—191]. Кроме того, статьи 12 и 15 по сути легализовали обращение к войне как средству разрешения международного спора.

Невзирая на недостатки, на наш взгляд, сам факт возникновения глобальной организации безопасности являлся своеобразным «прорывом». Ее появление и существование показало, что вопросы безопасности на универсальном уровне можно и нужно решать.

Лига наций стала фундаментом для формирования ООН — современной глобальной организации безопасности.

ООН создавалась в целях не допустить прямого столкновения между постоянными членами Совета Безопасности ООН (далее — СБ ООН). СССР изначально предлагал создать Всемирную организацию безопасности, которая была бы ответственна именно за урегулирование кризисных ситуаций [8, с. 235]. Новая организация безопасности должна была отличаться от военных блоков, ставя задачу выше, чем победа в войне [9, с. 117—119; 22, с. 47, 116—118].

Сравнивая Устав Лиги наций и Устав ООН 1945 года, профессор Г.И. Морозов подчеркивал: «Если Статут Лиги, закрепляя колониальные порядки, фактически отрицал право наций на самоопределение, то Устав ООН закрепил это право в качестве одного из основных принципов международного права» [14, с. 115]. Это существенно, поскольку колониальный вопрос вполне мог стать причиной новых войн, в том числе и в мировом масштабе.

Согласно ст. 1 Устава ООН Организация преследует следующие цели: поддержание международного мира и безопасности; развитие дружественных отношений между нациями; осуществление международного сотрудничества в разрешении международных проблем.

Рассмотрим нынешние возможности ООН по обеспечению безопасности государства и мирового сообщества.

СБ ООН — главный орган ООН, исследующий угрозу и предпринимающий практические шаги по противодействию им. В юридической научной литературе обстоятельно исследована компетенция и деятельность СБ ООН по защите от агрессии, от вмешательства во внутренние дела государств, от иных международных преступлений государства [1; 13; 17; 19; 21; 23; 24].

Критика в адрес СБ ООН связана в основном с правом вето, используемым зачастую в интересах политики, а не в целях обеспечения безопасности [7, с. 13]. Поэтому ряд исследователей выступают за реформирование СБ ООН как малоэффективного и не соответствующего реалиям органа [25, с. 294]. Однако в деятельности СБ ООН прослеживается весьма положительная тенденция учитывать закономерную связь между объектом безопасности — государством, качеством и особенностями угрозы, и определением субъектов защиты.

Ярким примером служит учреждение на основе уставной компетенции СБ ООН и Резолюции 1373 от 28.09.2001 (далее — Резолюция 1373) Контртеррористического комитета (далее — КТК, Комитет). Создание КТК по существу является реакцией мирового сообщества на такую угрозу, как международный терроризм [12, с. 35—45].

Согласно Резолюции 1373 и Резолюции 1535 от 26.03.2004 (далее — Резолюция 1535) процесс борьбы с терроризмом должен охватывать: а) национальные усилия в законодательстве; б) внутригосударственные исполнительно-распорядительные механизмы; в) международное сотрудничество.

На первоначальном этапе Комитет определяет эффективность законодательства государства по противодействию терроризму, в особенности его финансированию. На следующем этапе после принятия законодательства, отвечающего требованиям Резолюции 1373, осуществляется укрепление исполнительного механизма, касающегося обеспечения Резолюции. В частности, речь идет об органах, которые обеспечивают выявление, преследование и задержание террористов.

Следующий этап связан с международным сотрудничеством. Он включает содействие распространению передового опыта в областях, регулируемых Резолюцией 1373, включая подготовку типовых законов; доступность существующих программ технической, финансовой, нормативно-правовой и другой помощи; взаимодополняемость программ помощи.

На данном этапе значительная роль принадлежит международным организациям, поскольку КТК создал общемировую сеть, через которую осуществляется координация деятельности международных организаций по обеспечению соблюдения международных стандартов и оказанию государствам помощи в создании потенциала в борьбе с терроризмом. Кроме того, Комитет создал матричную таблицу учета просьб о помощи, позволяющую производить полную оценку потребностей государств в содействии, а также обеспечивающую наличие информации о любых осуществляемых программах помощи, доведенных до сведения КТК [18, с. 191—193].

В 2004 году во исполнение Резолюции 1535 был учрежден Исполнительный директорат Контртеррористического комитета (далее — ИДКТК) с целью укрепить способность Комитета следить за осуществлением Резолюции 1373, усилить антитеррористический потенциал членов путем содействия получению ими технической помощи и способствовать тесному сотрудничеству и координации усилий с международными организациями. С сентября 2005 года мандат ИДКТК стал предусматривать контроль над осуществлением Резолюции 1624 от 14.09.2005 о запрещении подстрекательств к совершению актов терроризма.

В соответствии с п. 5 Организационного плана в отношении ИДКТК данный орган имеет следующие приоритеты: сбор информации об осуществлении Резолюции 1373; укрепление сотрудничества между международными организациями, а также между главными и вспомогательными органами ООН в деле борьбы с терроризмом; обеспечение комплексности мероприятий КТК с сохранением индивидуального подхода к каждому государству; повышение эффективности содействия предоставлению технической помощи; обеспечение обмена информацией на надлежащем уровне между органами КТК и другими органами ООН. КТК также проводит совещания с представителями международных организаций о путях расширения сотрудничества.

Еще один очень важный орган ООН — Генеральная Ассамблея (далее — ГА ООН) — обладает следующими полномочиями в сфере безопасности государства и мирового сообщества:

— рассматривает и дает рекомендации по общим принципам сотрудничества в деле поддержания мирных отношений, включая разоружение;

— обсуждает любые вопросы, относящиеся к этой области, и делает рекомендации в отношении таких вопросов, кроме случаев, когда спор (ситуация), угрожающие мирным отношениям, находятся на рассмотрении СБ ООН;

— организует исследования и делает рекомендации в целях помощи международному сотрудничеству в политической области, развития и кодификации международного права, содействия международному сотрудничеству в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения;

— содействует осуществлению прав человека и основных свобод.

На сессиях ГА ООН были рассмотрены и одобрены большинство международных договоров, направленных на обеспечение безопасности государства и мирового сообщества, включая все универсальные антитеррористические документы.

Экономический и Социальный Совет ООН как один из главных органов ООН, курируя, организуя и участвуя в осуществлении различных программ укрепления мирного и производительного сотрудничества государств и международных специализированных органов и организаций, содействует укреплению безопасности государств и мирового сообщества.

Генеральный Секретарь ООН как главное должностное лицо ООН содействует разрешению международных споров и конфликтов, предотвращая вооруженные столкновения государств.

Международный суд ООН решает юридические споры между государствами, содействуя тем самым мирным отношениям между ними.

Изменения в жизни мирового сообщества обусловили эволюцию самой ООН. Как отмечает М.С. Райн, «практика ООН привела к расширению и углублению масштабов ее юрисдикции, чего не предполагали создатели ООН» [26, с. 198]. Особенно это касается сферы сотрудничества, где отмечается положительный эффект от централизации деятельности [15, с. 5]. В результате этого происходит определенное смещение «центра тяжести» в деятельности ООН. По мнению Э.И. Скакунова, в сфере коллективной безопасности «изменение функциональной деятельности во многом объясняется количественным увеличением состава Организации, приведшим к ее качественному повороту по направлению решения проблем развития, соответственно снизившего удельный вес политических функций» [20, с. 148].

Несмотря на необъективное отношение к деятельности ООН ряда авторов [8, с. 240; 22, с. 17, 558], на наш взгляд, Организация заслуживает позитивной оценки. Еще во время становления ООН, рассуждая обо всей ее системе, американский исследователь Л. Вирт в своей работе «Мировое сообщество, мировое общество, мировое правительство: попытка разъяснения терминов» писал: «У нас уже есть несколько эмбриональных мировых институтов. Они показывают, в какой степени мы достигли мирового сообщества. На данный момент они еще слабы; но они представляют огромный прогресс по сравнению с тем, что мы имели раньше. Вероятно, мы на своем веку не дождемся ничего даже близко похожего на ту экологическую, экономическую, культурную, политическую и моральную интеграцию, которой мы достигли в сообществах в локальном масштабе. Но даже некоторый прогресс в этом направлении в мировом масштабе лучше, чем война или постоянное разделение мира на два потенциально воюющих лагеря» [4, с. 87—88].

Система ООН продолжает выполнять главную задачу — защиту мирового сообщества от угрозы новой мировой войны, за что она была неоднократно удостоена Нобелевской премии мира. Как верно отметил Д.А. Медведев, создание ООН «стало одним из главных достижений мирового сообщества в XX веке… И нам всем необходимо хранить и укреплять это общее достояние народов мира» [5]. Необходимо всемерное укрепление потенциала ООН, которая должна рационально адаптироваться к новым мировым реалиям, укрепить влияние и сохранить свою межгосударственную природу и незыблемость ключевых положений Устава ООН [6].

В обеспечении безопасности государства и мирового сообщества значительна роль специализированных учреждений ООН. Устав ООН закрепляет, что специализированные учреждения должны преследовать сходные с ООН цели, быть независимыми, иметь свои собственные органы и обеспечивать в своей деятельности сотрудничество государств всего мира в вопросах экономического, социального, финансового, гуманитарного, культурного характера, а также в сфере здравоохранения, образования, экологии, сельского хозяйства, связи, транспорта, метрологии и др. Специализированными учреждениями не могут быть военные и региональные организации.

В настоящее время статусом специализированного учреждения ООН обладают Всемирная метеорологическая организация, Всемирная организация здравоохранения (далее — ВОЗ), Всемирная организация интеллектуальной собственности, Всемирный почтовый союз, Международная организация гражданской авиации (далее — ИКАО), Международная морская организация, Международный валютный фонд, Международная организация труда (далее — МОТ), Международный союз электросвязи, Международный фонд сельскохозяйственного развития, Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций, Всемирная туристская организация, Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (далее — ЮНЕСКО), Организация Объединенных Наций по промышленному развитию, Группа Всемирного банка [28].

Все специализированные учреждения имеют двойную правовую основу: учредительный договор и международное соглашение о взаимоотношениях с ООН. Последнее заключается по устоявшемуся образцу и предоставляет международной организации статус специализированного учреждения ООН. Соглашение регулирует вопросы взаимного представительства, включения пунктов в повестку дня, выполнения рекомендаций ООН, обмена информацией и документами и пр. Как справедливо отмечает Е.А. Шибаева, «подчиненность специализированных учреждений Организаций Объединенных Наций не затрагивает их функциональной независимости и отличается от принципа субординации тем, что у координирующей организации отсутствует высшая власть в отношении координируемых учреждений. Те односторонние права, которыми обладает ООН, и те односторонние обязательства, которые несут специализированные учреждения, вытекают из международного соглашения, заключенного между двумя организациями на добровольных началах» [27, с. 67].

Таким образом, на основе проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

Система ООН занимает главенствующее место на глобальном уровне в деле обеспечения безопасности государства и мирового сообщества. Весь механизм ООН ориентирован на осуществление данной задачи. К примеру, СБ ООН самостоятельно и в лице КТК как вспомогательного институционального органа участвует в обеспечении безопасности государства и мирового сообщества, обязывая членов ООН выступать в качестве основного субъекта обеспечения собственной безопасности [11, с. 15—23].

Свой вклад вносят специализированные учреждения, которые формируются либо для борьбы с определенными угрозами безопасности, либо для развития жизненно важных и необходимых процессов существования и деятельности мирового сообщества.

Они обеспечивают безопасность государства и мирового сообщества по двум направлениям: в рамках осуществления уставной компетенции и путем реализации соглашения о взаимоотношениях с ООН.

В первом случае специализированные учреждения координируют различные формы межгосударственного сотрудничества в определенной сфере, собирают и анализируют информацию, предоставляют консультационную и техническую помощь и др. Но главное — участвуют в формировании международных норм (ИКАО и МОТ принимают резолюции, которые весьма близки к обязательным решениям). Специализированные учреждения не только являются посредниками в разрешении международных проблем, но и определяют цели развития соответствующих сфер сотрудничества в интересах всего мирового сообщества, устанавливают стандарты и нормы поведения государств и следят за их соблюдением.

В основе второго направления лежат обязательства, вытекающие из соглашений о взаимоотношениях с ООН. Данные договоры содержат статьи о содействии главным органам ООН, включая СБ ООН. В частности, специализированные учреждения обязуются предоставлять информацию и оказывать содействие СБ ООН, включая помощь в выполнении резолюций относительно поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

Следует отметить, что в учредительных документах большинства специализированных учреждений ООН отражена их ответственность перед мировым сообществом, однако больше организационно и морально, например, как в ст. 1 Устава ЮНЕСКО 1945 года. Учитывая важную роль специализированных учреждений, необходимо возвести на иной уровень их ответственность, включая международно-правовую, в особенности тех специализированных учреждений, которые не только содействуют развитию (стабилизации) в определенной сфере общечеловеческой деятельности, но и отвечают за безопасность государства и мирового сообщества (к примеру, ВОЗ).

Список литературы

1. Александрова Э.С. ООН: объединенные действия по поддержанию мира. М.: Международные отношения, 1978.
2. Алимов А.А. Система основных правовых средств обеспечения безопасности государства и мирового сообщества // Современное право. 2017. № 9. С. 20—26.
3. Аречага Х.Э. Современное международное право / пер. с исп. Ю.И. Панченко; под ред. и с вступ. ст. член-корр. АН СССР Г.И. Тункина. М.: Прогресс, 1983. С. 177.
4. Вирт Л. Избранные работы по социологии: сб. переводов / пер. с англ. В.Г. Николаев; отв. ред. Л.В. Гирко. М.: ИНИОН, 2005. С. 87—88.
5. Выступление на 64-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. URL: http://kremlin.ru/transcripts/5552 (дата обращения: 14.11.2017).
6. Дмитрий Медведев выступил на 64-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. URL: http://kremlin.ru/news/5551 (дата обращения: 14.11.2017).
7. Доклад Группы правительственных экспертов для проведения всеобъемлющего исследования концепции безопасности, созданной согласно резолюции ГА ООН 38/188 от 20.12.1988. С. 13.
8. Ильин Ю.Д. Право человека и государства на безопасность в современном мире. М.: Норма, 2007. С. 190—191, 235, 240.
9. Крылов С.Б. И.В. Сталин о международной организации мира и безопасности // Ученые записки. № 9. Вопросы международного права в трудах И.В. Сталина / под ред. проф. Ф.И. Кожевникова и доцента Д.А. Гайдукова. М.: Академия общественных наук при ЦК ВКП(б), 1950. С. 114—121.
10. Ляхов Е.Г., Ляхов Д.Е., Алимов А.А. Актуализация нормативно-правового определения угроз безопасности государства и мирового сообщества // Публичное и частное право. 2013. № 1. С. 209—229.
11. Ляхов Е.Г., Ляхов Д.Е., Алимов А.А. Взаимодействие международных и национальных политико-правовых основ при учреждении и деятельности институциональных антитеррористических систем России // Право и управление. XXI век. 2013. № 3 (28). С. 15—23.
12. Ляхов Е.Г., Ляхов Д.Е. Понятие и место транснациональных преступлений среди международных и национальных преступлений // Публичное и частное право. 2011. № III (XI). С. 35—45.
13. Михеев Ю.Я. Применение принудительных мер по Уставу ООН. М.: Международные отношения, 1967.
14. Морозов Г.И. Организация Объединенных Наций. Основные международно-правовые аспекты структуры и деятельности. М.: Издательство ИМО, 1962. С. 115.
15. Нешатаева Т.Н. Санкции системы ООН (международно-правовой аспект). Иркутск: Изд-во Иркут. ун-та, 1992. С. 5.
16. Об утверждении Концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию: указ Президента РФ от 20.04.2014 № 259 (ред. от 24.05.2016) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
17. Решетов Ю.А. Борьба с международными преступлениями против мира и безопасности. М.: Международные отношения, 1983.
18. Ромашев Ю.С. Международно-правовые основы борьбы с преступностью: в 2 т. Т. 1. М.: Национальный институт бизнеса, 2006. С. 191—193.
19. Рыбаков Ю.М. Вооруженная агрессия — тягчайшее международное преступление. М.: Юридическая литература, 1980.
20. Скакунов Э.И. Международно-правовые гарантии безопасности государств. М.: Международные отношения, 1983. С. 148.
21. Собакин В.К. Коллективная безопасность — гарантия мирного сосуществования. М.: Изд-во ИМО, 1962.
22. Советский Союз на международных конференциях периода Великой Отечественной войны 1941—1945 гг.: cб. документов / М-во иностр. дел СССР. М.: Политиздат, 1978. Т. 5. Конференция Объединенных Наций в Сан-Франциско (25 апр. — 26 июня 1945 г.). 1980. С. 17, 47, 116—118, 558.
23. Томко Я. Внутренняя компетенция государств и Организация Объединенных Наций / пер. со словац. О.Ф. Сакуна; под ред. Г.И. Морозова. М.: Издательство иностранной литературы, 1963.
24. Федоров Н.В. Совет Безопасности ООН. М.: Международные отношения, 1965.
25. Цимбривский Т.С. Реформирование Совета Безопасности ООН в реалиях XXI века // РЕМП. 2006. С. 293—300.
26. Черниченко С.В. Теория международного права: в 2-х т. Т. 1: Современные теоретические проблемы. М.: Издательство «НИМПИ», 1999. С. 198.
27. Шибаева Е.А. Право международных организаций: Вопросы теории. М.: Международные отношения, 1986. С. 67.
28. Шибаева Е.А. Специализированные учреждения ООН: международно-правовые аспекты. М.: Международные отношения, 1966.