Решения Высокого суда Австралии и расширение компетенции Австралийского союза

УДК 342.24(94)

Страницы в журнале: 142-147

Ю.Г. Хамнуев,

кандидат юридических наук, зав. кафедрой конституционного, административного и муниципального права юридического факультета Бурятского государственного университета Россия, Улан-Удэ hamnuev_yug@mail.ru

Е. Б.-М. Цыремпилова,

ассистент и аспирант кафедры конституционного, административного и муниципального права юридического факультета Бурятского государственного университета Россия, Улан-Удэ e.tsyrempilova@yandex.ru

Авторы проводят теоретико-правовой анализ основных решений Высокого суда Австралии, способствовавших изменению конституционной модели разграничения полномочий. Исследуются применение доктрин «подразумеваемого межправительственного иммунитета» и «зарезервированных полномочий штатов», а также переход Высокого суда Австралии к легализму. Рассматривается, каким образом судебное толкование ст. 109 Конституции Австралии, устанавливающей приоритет федерального законодательства, способствовало расширению компетенции Австралийского союза.

Ключевые слова: Австралийский союз, австралийский федерализм, разграничение предметов ведения и полномочий, распределение компетенции, Высокий суд Австралии, судебное толкование.

Введение. За время своего существования Австралийский союз (далее также — Союз) прошел непростой путь становления и поиска собственной федеративной идентичности: от вопросов взаимоотношения с британской Короной и обширного использования североамериканского опыта конституционного строительства в период принятия Конституции Австралии до решения непростых вопросов финансового обеспечения реализации полномочий. При этом Конституция Австралии, принятая 160 лет назад, не претерпела значительных текстуальных изменений. Однако при ее практически неизменном тексте фактическое распределение компетенции между Австралийским союзом и штатами изменилось кардинально. Особую роль в этом процессе сыграл Высокий суд Австралии (далее также — Высокий суд, Суд), основные решения которого являются предметом настоящей статьи.

Конституционное разграничение полномочий между Австралийским союзом и штатами. Австралийский союз в 1901 году объединил шесть самоуправляющихся британских колоний, расположенных на австралийском континенте и прилегающих к нему островам, —Новый Южный Уэльс, Квинсленд, Южная Австралия, Тасмания, Виктория, Западная Австралия. Помимо штатов в состав Австралийского союза входят Северная территория и Австралийская столичная территория, которые получили самоуправление соответственно в 1978 и 1988 году.

Британский Парламент принял одобренный на референдуме проект Конституции Австралии 5 июля 1900 г. Дата вступления Конституции в силу —  1 января 1901 г.

При принятии Конституции Австралии ожидалось, что у штатов останется львиная доля полномочий, поскольку федеральное правительство создавалось с очевидно ограниченными полномочиями [28, р. 23].

Так же как и в России, Конституцией Австралии установлены сфера исключительного ведения Союза (статьи 52, 90, 111), сфера совместного ведения Союза и штатов (ст. 51). Сфера полномочий штатов конкретно не определена, однако ст. 107 Конституции Австралии установлено, что «каждое полномочие Парламента Колонии, которая стала или становится штатом, если только по данной Конституции оно не принадлежит исключительно Парламенту Австралийского союза или же Парламент штата лишен его, должно сохраняться».

Статья 52 Конституции Австралии наделяет Парламент исключительным правом принимать законы относительно вопросов, касающихся собственности Союза и управления Союзом, а также других вопросов, которые, согласно положениям данной Конституции, находятся в пределах исключительной компетенции Парламента. Среди последних особое значение имеет исключительное право Союза на установление и взимание таможенных пошлин и акцизов, установленное ст. 90 Конституции Австралии.

Сфера конкурирующей компетенции Парламента Союза и парламентов штатов установлена в ст. 51 Конституции Австралии. Большинство указанных в данной статье полномочий связано с общенациональными вопросами и внешними связями и включает такие сферы, как:

— налогообложение;

— военно-морская и военная оборона Австралийского союза и штатов;

— полномочия, направленные на создание единого национального рынка: торговля и коммерция с другими странами и между штатами, валюта, банковское дело (за исключением банковского дела штатов), страхование, банкротство, авторские права и патенты, иностранные корпорации, торговые или финансовые корпорации, созданные в пределах Австралийского союза;

— коммуникации — почтовые, телеграфные, телефонные и другие подобные услуги; железные дороги;

— вопросы внешней политики;

— другие вопросы.

Несмотря на то, что Конституция Австралии установила закрытый перечень вопросов, по которым Союз может осуществлять регулирование, под воздействием множества факторов, среди которых одним из главных стали решения Высокого суда Австралии, сфера компетенции Союза существенно расширилась.

Расширение понимания конституционных полномочий Союза. В первые два десятилетия после образования федерации Высокий суд Австралии применял принципы ограничения федеральных полномочий, воспринятые им из судебной практики Соединенных Штатов Америки.

Одним из таких принципиальных положений была доктрина «подразумеваемого межправительственного иммунитета» (implied intergovernmental immunity), основанная на том, что «Союз и штаты независимы каждый в своей сфере, указанной в их конституциях, поэтому Конституция должна толковаться так, чтобы Союз был защищен (immune) от законотворчества штатов, и наоборот» [23, р. 53].

Примером применения этой доктрины является решение по делу D’Emden v Pedder, где Высокий суд Австралии постановил, что Тасмания не может обязать федерального государственного служащего платить налоги с заработной платы в пользу штата [3].

Другую доктрину, применявшуюся Высоким судом в этот период, условно можно назвать принципом «зарезервированных полномочий штатов»:  «Если законодательное полномочие не было ясно передано Союзу Конституцией, подразумевается, что оно принадлежит штатам» [24, р. 277]. В качестве примера применения судом доктрины «зарезервированных полномочий штатов» можно привести прецедент R v Barger (1908). В этом деле рассматривалась конституционность принятия Парламентом Союза Акта об акцизных тарифах 1906 года, которым облагалось налогами производство сельскохозяйственных орудий производства [26]. Вопрос заключался в том, было ли принятие Акта об акцизных тарифах правомерным осуществлением Союзом своих законодательных полномочий. Пункт ii ст. 51 Конституции Австралии дает Союзу право принимать законы, направленные на мир, порядок и управление во благо Австралийского союза, относительно налогообложения. Однако, как указано в решении Суда, «хотя термин «налогообложение» вне контекста может включать непрямое регулирование внутренних дел штатов посредством налогообложения, значение термина в Конституции ограничено прямым указанием в виде вопросов, зарезервированных за штатами» [4]. Поэтому Высокий суд решил, что «полномочие налогообложения, чего бы в него не включалось, предназначалось быть чем-то совершенно отличающимся от права регулировать внутренние вопросы штатов, которое было отвергнуто Парламентом» [4].

В 1920 году указанные доктрины были отвергнуты Высоким судом в деле Amalgamated Society of Engineers v Adelaide Steamship Co Ltd, называемом обычно Engineers case. Это дело стало поворотной точкой в определении подходов при рассмотрении Высоким судом Австралии федеративных споров. Пункт xxxv ст. 51 Конституции Австралии предоставляет Союзу право принимать законы в отношении согласительных процедур и арбитража для предотвращения и урегулирования индустриальных споров, выходящих за пределы одного штата.

Вопрос, подлежавший рассмотрению Судом, заключался в том, может ли Парламент Союза принимать законы в соответствии с п. xxxv ст. 51 Конституции Австралии, если эти законы ограничивают права штатов. В этом решении Суд отверг необходимость применения в австралийских судебных спорах американских доктрин, указав, что «для нашей собственной Конституции американские власти, как бы не были прославлены их судебные органы, не являются надежным фундаментом, на котором мы можем строить что-то существенное» [5]. Предложенный в Engineers case метод конституционного толкования, отличный от использованных в предыдущих решениях, известен в австралийской правовой науке как «литерализм» [17, р. 68]. Он означает, что все полномочия Союза должны интерпретироваться в их «обычном и естественном значении» [5], т. е. в буквальном смысле. Поэтому Суд ответил на поставленный перед ним вопрос утвердительно.

В последующем Высоким судом был принят еще целый ряд прецедентов, основанных на подходе к толкованию, впервые примененному в Engineers case. Это привело к существенному расширению компетенции Союза за счет сокращения полномочий штатов, в том числе во многих сферах, традиционно принадлежавших им.

В качестве примера можно привести прецедент Tasmanian Dam case [10]. Конфликт, рассмотренный в данном деле, произошел между штатом Тасмания и Австралийским союзом. Спор был связан с начатым штатом Тасмания строительством плотины, которое в случае его завершения привело бы к затоплению экологически и культурно значимой территории. Для прекращения строительства Австралийский союз принял Акт об охране объектов всемирного наследия 1983 года [27], который запрещал расчистку земель, земляные работы и другую деятельность на территории Дикой природы Тасмании. Суть рассмотренного Высоким судом спора сводилась к тому, может ли Союз запретить строительство плотины штатом Тасмания на основании конституционного полномочия принимать законы относительно вопросов внешней политики и подписанной Австралией Конвенции ЮНЕСКО 1972 года [2]. Большинством судей (четыре к трем) Высокий суд принял решение о том, что Союз имеет право издавать законы по вопросам, в которых Австралия взяла на себя обязательства по международным соглашениям [10]. Вследствие того, что Австралией было подписано большое количество международных обязательств, решение Суда привело к существенному расширению объема законодательной власти Союза.

Среди других решений, приведших к сокращению законодательных возможностей штатов, можно назвать Wet Tropics Case [11], Industrial Relations Act Case [12], Work Choices case [13]. И это, безусловно, далеко не полный перечень.

Приоритет федерального законодательства. Статьей 51 Конституции Австралии установлены вопросы, находящиеся в совместном ведении Союза и штатов. Однако, как отмечает исследователь из Квинсленда Скотт Гай, из-за подходов к толкованию Высокого суда, а также критериев, применяемых Высоким судом для определения несовместимости (inconsistency) между законами Союза и штатов, при которой подлежит применению закон Союза, эти полномочия фактически были превращены в исключительные полномочия Союза [20, р. 35].

Статья 109 Конституции Австралии устанавливает безусловный приоритет федерального законодательства над законодательством штатов: «В случае если закон штата противоречит закону Австралийского союза, то он считается недействительным, по причине приоритета законодательства Австралийского союза над законодательством штатов».

В своих ранних решениях Высокий суд понимал противоречие между законами только как прямое противоречие, т. е. невозможность исполнить предписания обоих законов одновременно. Однако впоследствии он разработал доктрину «покрытия сферы правоприменения» (covering the field). В соответствии с данной доктриной для признания закона штата недействительным в порядке, предусмотренном ст. 109 Конституции Австралии, достаточно намерения федерального законодателя сделать принятый им закон единственным законом в конкретной сфере правоприменения. Если, по мнению Суда, такое намерение у федерального законодателя имелось, то закон штата будет признан недействительным, даже когда между законом Союза и законом штата нет прямого противоречия.

Классическим примером использования Судом доктрины «покрытия сферы правоприменения» можно считать дело Ex parte McLean: «Противоречие (inconsistency) заключается не просто лишь в сосуществовании двух законов, которые подвержены одновременному подчинению. Оно зависит от намерения федерального Парламента прямо установить в законе совершенно исчерпывающе и исключительно, что данный закон должен регулировать конкретный вопрос, на который закон направлен. Когда в федеральном законе обнаруживается подобное намерение, оно вступает в противоречие с законом штата, регулирующим этот же вопрос» [7].

Доктрина «покрытия сферы правоприменения» значительно расширяет изначально ограниченное влияние ст. 109 Конституции Авст-ралии. Исследователь из Университета Монаш Питер Хэнкс отмечает, что толкование ст. 109 Конституции Австралии идет в неразрывной связке с расширением полномочий Союза: «Расширительное толкование Высоким судом законодательной власти Союза развивалось параллельно увеличивающейся готовности части Суда признать противоречие между законами Союза и штатов; так что здесь имеет место не только расширение сфер, в которых Союз может осуществлять свою власть, но и также расширение способности Союза присвоить исключительный контроль над этими сферами» [21, р. 107].

Увеличение вертикального фискального разрыва. Как отмечает Президент Форума Федераций Джордж Андерсон, для функционирования федеративных систем критически важны как политические, так и экономические соглашения о том, как собирать, делить и тратить деньги. Соглашения о том, кто определяет величину налогов и прочих доходов, кто их собирает и кто, как и на что их тратит, по сути дела определяют реальное распределение власти в федеративном государстве [1, c. 43].

Одной из главных проблем австралийского федерализма считается высокая степень вертикального фискального разрыва (vertical fiscal imbalance) [18; 19]. Это означает, что Союз собирает больше налогов, чем требуется для его деятельности, а штаты собирают гораздо меньше, чем требуется для них [17, р. 8]. Другими словами, бюджетные поступления федерального правительства значительно превышают его прямые расходные обязательства, а доходы бюджета штатов, напротив, меньше их расходных обязательств.

Согласно Конституции Австралии Союз имеет исключительное право на сбор всего двух видов налогов: таможенных пошлин и акцизов. Однако со временем Союз значительно расширил объем собираемых средств, в том числе благодаря толкованию Конституции Высоким судом Австралии.

Во-первых, в 1920-е годы Высокий суд включил в понятие «акциз» фактически все налоги на товары. Так, в деле Commonwealth v South Australia (1926) судья Рич указал, что ст. 90 Конституции Австралии предоставляет Союзу исключительное право «всего непрямого налогообложения в отношении товаров» [6].

Во-вторых, после вступления Австралии во Вторую мировую войну в 1942 году Союз через серию актов фактически лишил штаты права устанавливать подоходный налог. В решении по делу South Australia v Commonwealth (1942) Высокий суд постановил, что принятые Союзом акты не противоречат Конституции [8].

В результате сокращения собственной налоговой базы штаты стали весьма зависимы от субсидий, выделяемых правительством Союза [15, р. 1]. Среди этих субсидий особую роль для расширения влияния Союза играют гранты, выделяемые в соответствии со ст. 96 Конституции Австралии, устанавливающей право Союза предоставлять субсидии на условиях, «которые Парламент сочтет подходящими» [25]. Высокий суд постановил, что требования, которые Союз может поставить перед штатами, не ограничены пределами законодательной власти Союза, установленными ст. 51 Конституции Австралии [9].

Решения Высокого суда, расширяющие налоговые полномочия Союза и предоставляющие ему право субсидировать штаты на любых условиях, позволили Союзу осуществлять регулирование далеко за пределами разграничения полномочий, предусмотренными авторами Конституции Австралии, в частности в таких социально значимых областях, как защита окружающей среды, здоровье и образование [16, р. 3].

Заключение. На основе изложенного можно сделать вывод о том, что решения Высокого суда Австралии способствовали расширению полномочий Союза и сокращению власти штатов следующим образом:

— Высокий суд расширительно толкует конституционные законодательные полномочия Союза;

— применение Высоким судом доктрины «покрытия сферы правоприменения» позволяет Союзу присвоить исключительный контроль над сферой совместных полномочий Союза и штатов;

— расширительное толкование Высоким судом фискальных полномочий Союза в сочетании с подходом Суда к толкованию ст. 96 Конституции Австралии фактически позволило Союзу осуществлять регулирование по вопросам, не отнесенным Конституцией к его ведению.

Несмотря на то, что решения Высокого суда Австралии сыграли решающую роль в централизации Австралийского союза, нельзя сказать, что его толкование  исключительно однобоко: Высокий суд принимает решения, не только расширяющие возможности Союза, но и ограничивающие их [14].

Следует отметить, что федеральные органы власти Австралии осознают существующий в федеративных отношениях тренд к централизации. Правительство Союза с завидной регулярностью предлагает различные варианты реформы федерации, однако эти попытки нельзя назвать эффективными [22, р. 103].

Список литературы

1. Андерсон Дж. Федерализм: введение: пер. с англ. А. Куряева, Т. Даниловой. М.: Экономика, 2009. С. 43.
2. Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия. URL: http://whc.unesco.org/archive/convention-ru.pdf(дата обращения: 30.11.2016).
3. Решение Высокого суда Австралии по делу D’Emden v. Pedder (1904) 1 CLR 91. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/1904/1.html (дата обращения: 30.11.2016).
4. Решение Высокого суда Австралии по делуRv Barger (1908) 6 CLR 41. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/1908/43.html (дата обращения: 30.11.2016).
5. Решение Высокого суда Австралии по делуAmalgamated Society of Engineers v Adelaide Steamship Co Ltd (1920) 28 CLR 129. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/high_ct/28clr129.html (дата обращения: 30.11.2016).
6. Решение Высокого суда Австралии по делу Commonwealth v South Australia (1926) 38 CLR 408. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/1926/47.html (дата обращения: 30.11.2016).
7. Решение Высокого суда Австралии по делуExparte McLean (1930) 43 CLR 472. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/1930/12.html (дата обращения: 30.11.2016).
8. Решение Высокого суда Австралии по делу South Australia v Commonwealth (1942) 65 CLR 373.URL:http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/1942/14.html (дата обращения: 30.11.2016).
9. Решение Высокого суда Австралии по делуAttorney-General (Vic) (Ex rel Black) v Commonwealth (1981) 146 CLR 559. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/1981/2.html (дата обращения: 30.11.2016).
10. Решение Высокого суда Австралии по делу Commonwealth v Tasmania (1983) 158 CLR 1. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/1983/21.html (дата обращения: 30.11.2016).
11. Решение Высокого суда Австралии по делу Queensland v Commonwealth (1989) 167 CLR 232.URL:http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/1989/36.html (дата обращения: 30.11.2016).
12. Решение Высокого суда Австралии по делу Victoria v Commonwealth (1996) 187 CLR 416. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/1996/56.html (дата обращения: 30.11.2016).
13. Решение Высокого суда Австралии по делу New South Wales v Commonwealth (2006) 229 CLR 1. URL: http://www.austlii.edu.au/cgi-bin/sinodisp/au/cases/cth/HCA/2006/52.html (дата обращения: 30.11.2016).
14. Решение Высокого суда Австралии по делу Williams v Commonwealth of Australia (2012) 248 CLR 156. URL: http://www.austlii.edu.au/au/cases/cth/HCA/2012/23.html (дата обращения: 30.11.2016).
15. Bennett S. The politics of the Australian federal system. Research Brief. No. 4. 2006–07. URL: http://www.aph.gov.au/binaries/library/pubs/rb/2006-07/07rb04.pdf (дата обращения: 30.11.2016).
16. Carney G. The Constitutional Systems of the Australian States and Territories. Cambridge University Press, 2006. P. 3.
17. Evans M. Engineers: The Case that Changed Australian Constitutional History // Giornale di Storia Costituzionale. 2012. № 24. P. 65—79.
18. Fenna A. Commonwealth Fiscal Power and Australian Federalism // University of New South Wales Law Journal. 2008. № 31 (2). P. 509—529.
19. Finlay L. The Power of the Purse: An Examination of Fiscal Federalism in Australia // Giornale di Storia Costituzionale. 2012. № 24/II. P. 81—93.
20. Guy S. Constitutional Law. Frenchs Forest: Pearson Australia, 2010. P. 35.
21. Hanks P. “Inconsistent” Commonwealth and State Laws: centralizing government power in the Australian Federation // Federal Law Review. 1986. Vol. 16. P. 107—134.
22. Hollander R. John Howard, Economic Liberalism, Social Conservatism, and Australian Federalism // Australian Journal of Politics and History. 2008. Vol. 53. № 1. P. 85—103.
23. Keyzer P. Principles of Australian Constitutional Law. 3rd ed. Chatswood: LexisNexis Butterworths, 2010. P. 53.
24. Ratnapala S., Crowe J. Australian Constitutional Law: Foundations and Theory. Oxford, 2012. P. 277.
25. The Commonwealth of Australia Constitution Act. URL: http://www.aph.gov.au/constitution (дата обращения: 30.11.2016).
26. The Excise Tariff Act No. 16 of 1906 (The Commonwealth of Australia). URL:http://www.austlii.edu.au/au/legis/cth/num_act/et1906161906140/ (дата обращения: 30.11.2016).
27. The World Heritage Properties Conservation Act 1983 (Cth). URL:http://www.comlaw.gov.au/Details/C2004A02722 (дата обращения: 30.11.2016).
28. Twomey A. Australia’s Commonwealth government ends blame game // Federations. 2008. Vol. 7. № 3. P. 23—25.