Реализация функций социального государства в отношении персонала уголовно-исполнительной системы

УДК 342.7:343.81

Страницы в журнале: 68-73

А.А. Юнусов,
доктор юридических наук, профессор кафедры теории государства и права, международного и европейского права Академии права и управления ФСИН России Россия, Рязань abdulzhabar@mail.ru

Э.А. Юнусов,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры теории государства и права, международного и европейского права Академии права и управления ФСИН России Россия, Рязань emzariy@list.ru

А.В. Кученев,
адъюнкт кафедры теории государства и права, международного и европейского права Академии права и управления ФСИН России Россия, Рязань KuAV64@mail.ru

Н.В. Жезлов,
курсант юридического факультета Академии права и управления ФСИН России Россия, Рязань niklajj-mar@rambler.ru

Претворение в жизнь концепции о необходимости обеспечения всем и каждому благоприятных условий для жизнедеятельности и нормального развития личности приобретает особую значимость не только по отношению к социально слабым категориям населения, но и по отношению к гражданам, на профессиональной основе выполняющим общественно значимые трудовые функции. К таким категориям относится персонал уголовно-исполнительной системы. Служебная деятельность сотрудников УИС сопряжена со значительными физическими и эмоциональными нагрузками и осуществляется в условиях определенного риска на закрытой территории в криминогенной социальной среде, где периодически возникают экстремальные ситуации. В связи с этим задача обеспечения социальных гарантий сотрудников УИС имеет особое значение для пенитенциарной системы. Авторы раскрывают специфику осуществления функций социального государства в отношении сотрудников УИС.

Ключевые слова: сотрудники уголовно-исполнительной системы, социальное государство, функции социального государства, социальные гарантии, уголовно-исполнительная система.

Одним из факторов, обеспечивающих престиж службы в правоохранительных органах, является обширная и эффективная система социальных гарантий, предоставляемых их сотрудникам, под которой, на наш взгляд, следует понимать определяемую законодательством и иными нормативными актами совокупность материальных благ, услуг и льгот, которые предоставляются либо могут быть предоставлены лицу, выполняющему определенные общественно значимые функции посредством реализации своих профессиональных прав и обязанностей на основании трудового договора (контракта о службе) и состоящему в штате соответствующей организации.

Как направление социальной политики государства социальное обеспечение работников правоохранительных органов находится в прямой зависимости от решения вопросов их экономической безопасности и противодействия коррупции [2, с. 11]. Следует признать наличие и таких факультативных функций социального государства, реализуемых непосредственно в уголовно-исполнительной системе (далее — УИС), как повышение мотивации к трудовой (служебной) деятельности, поддержание престижа правоохранительной службы, обеспечение экономической безопасности.
Прежде чем приступить к рассмотрению отдельных аспектов осуществления функций социального государства в отношении сотрудников УИС, стоит отметить успешную законодательную систематизацию всего спектра социальных гарантий, закрепленную Федеральным законом от 30.12.2012 № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 283-ФЗ). Данный нормативный акт консолидировал разбросанные по различным документам нормы по вопросам социального обеспечения сотрудников не только Федеральной службы исполнения наказаний (далее — ФСИН России), но и федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы и таможенных органов Российской Федерации, а также граждан, уволенных со службы в данных органах, членов их семей и лиц, находящихся (находившихся) на их иждивении.

Исходя из структуры Закона № 283-ФЗ можно выделить следующие основные направления реализации конституционной концепции социального государства в отношении сотрудников УИС:
— денежное довольствие сотрудников;
— гарантии, пособия и другие денежные выплаты в связи с прохождением службы;
— жилищное обеспечение;
— денежные компенсации расходов на оплату коммунальных и иных услуг;
— медицинское обеспечение и санаторно-курортное лечение;
— меры социальной поддержки членов семей сотрудников, погибших (умерших), пропавших без вести при выполнении служебных обязанностей;
— страховые гарантии сотруднику и выплаты в целях возмещения вреда, причиненного в связи с выполнением служебных обязанностей.

В 2016 году сотрудники УИС направили во ФСИН России 295 жалоб (в аналогичный период прошлого года (далее — АППГ) — 261 жалобу) по поводу нарушения их прав на социальное обеспечение, из которых подтверждение нашли 8 жалоб (АППГ — 7). Они касались следующих вопросов:
— неправильное начисление денежного до-вольствия — 40 жалоб, подтверждены 2 жалобы (АППГ — 47 и 2 соответственно);
— задержка выплаты денежного довольствия — 60 жалоб, подтверждены 2 жалобы (АППГ — 31 и 0);
— нарушения в распределении жилья — 113 жалоб, подтверждена 1 жалоба (АППГ — 104 и 0);
— неправильное назначение пенсий — 54 жалобы, подтверждены 3 жалобы (АППГ — 43 и 7);
— неправомерное увольнение со службы —28, подтверждены — 0 (АППГ — 36 и 0).

В 2016 году вынесено 17 актов прокурорского реагирования (постановлений, представлений, протестов, предостережений) (АППГ — 12), касающихся нарушений по оплате труда, реализации льгот и предоставления компенсаций работникам УИС, 14 актов (АППГ — 7), касающихся несоблюдения норм охраны труда работников УИС.
Анализируя указанные показатели более ранних периодов, трудно судить о существенном повышении исполнительской дисциплины в сфере реализации социальных гарантий работников УИС по причине цикличности количества данных нарушений на фоне их незначительного количества. В целом стоит признать удовлетворительной организацию деятельности по социальному обеспечению личного состава учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, однако правонарушениям по оплате и охране труда, реализации льгот и предоставлению компенсаций работникам УИС свойственна латентность, часто вызванная опасениями потерпевших оказаться в опале у вышестоящих должностных лиц либо возможности применения к ним неправовых методов принуждения со стороны того же руководства.
Денежное довольствие сотрудников УИС состоит из месячного оклада в соответствии с замещаемой должностью и месячного оклада в соответствии с присвоенным специальным званием, которые составляют оклад месячного денежного содержания, ежемесячных и иных дополнительных выплат. Особую роль в структуре денежного довольствия сотрудников УИС стоит отвести ежемесячным и иным выплатам (за работу со сведениями, составляющими государственную тайну; районные коэффициенты; доплата за службу в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями и т. д.). Данные выплаты позволяют индивидуализировать и дифференцировать стимулирующее воздействие на сотрудников УИС в зависимости от характера, сложности, места и других свойств выполняемых ими служебных обязанностей, а также мотивируют личный состав к постоянному профессиональному совершенствованию (ежемесячная надбавка к должностному окладу за квалификационное звание), свидетельствуют о признании заслуг сотрудника, необходимости сохранения опытных работников (ежемесячная надбавка к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу лет) [6, с. 75].
Одно из важнейших мест в социальном пакете граждан, проходящих службу в учреждениях, предприятиях и органах ФСИН Рос-сии, отводится мерам по их жилищному обеспечению.

К ним следует отнести:
— предоставление единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения;
— предоставление жилого помещения в собственность;
— предоставление жилого помещения жилищного фонда Российской Федерации по договору социального найма;
— денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений;
— предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда.

Согласно ведомственной статистической отчетности количество сотрудников, нуждающихся в улучшении жилищных условий, на конец 2012 года составляло 16 075 человек, 2013 года — 14 678, 2014 года — 11 089, 2015 года — 9 698, 2016 года — 8 749 человек, причем более 6 тыс. человек состоит на учете дольше 10 лет.
Наиболее перспективным и в то же время сложным по процедуре реализации является право на предоставление единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения. Правовую основу предоставления этой выплаты составляют Закон № 283-ФЗ, постановление Правительства РФ от 24.04.2013 № 369 и приказ ФСИН России от 16.10.2014 № 550 (далее — Приказ № 550). Чтобы быть принятым на учет с целью получения единовременной социальной выплаты, сотрудник УИС должен соответствовать ряду формальных критериев, установленных ст. 4 Закона № 283-ФЗ. Однако несмотря на достаточно подробную правовую регламентацию порядка реализации рассматриваемой социальной гарантии, в механизме ее правового регулирования сохраняется ряд пробелов, в значительной степени усложняющих процедуру получения жилищной субсидии для сотрудников учреждений и органов УИС, членов их семей, а также пенсионеров УИС [1, с. 7—10].

Согласно Приказу № 550 решение о предоставлении единовременной социальной выплаты принимается комиссией. Состав комиссии формируется из числа сотрудников соответствующего учреждения или органа УИС без возможности допущения к процессу постановки на учет в качестве имеющего права на получение единовременной социальной выплаты иных независимых лиц или общественных наблюдателей. Данная норма предоставляет руководителям учреждений или органов УИС, а также членам комиссий чрезмерную свободу в принятии решения. О.А. Иванова справедливо отмечает: «Если использовать положения Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов”, то такая широта дискреционных полномочий является коррупциогенным фактором» [4, с. 61].

Кроме того, на наш взгляд, данный способ социальной поддержки сотрудников является излишне узконаправленным, так как не предусматривает абсолютно никакой поддержки работников УИС, членов их семей и пенсионеров УИС, которые приобретают либо строят жилое помещение с использованием средств, полученных по договору ипотечного жилищного кредита. Такие лица взваливают на себя серьезное финансовое бремя, теряя при этом право на постановку на учет для предоставления единовременной социальной выплаты, либо могут быть поставлены на этот учет только в случае несоответствия имеющейся жилой площади предусмотренным нормам. В соответствии с ч. 3 ст. 4 Закона № 283-ФЗ одно из условий постановки на учет предусматривает, что сотрудник не является нанимателем жилого помещения по договору социального найма или членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственником жилого помещения или членом семьи собственника жилого помещения.

Обязательное государственное страхование жизни и здоровья сотрудников регламентируется Законом № 283-ФЗ, Федеральным законом от 28.03.1998 № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Ро-сийской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, сотрудников войск национальной гвардии Российской Федерации» (далее — Закон № 52-ФЗ), приказом Министерства юстиции РФ от 13.04.2006 № 114 «Об утверждении Инструкции о проведении обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы».
Размеры страховых выплат напрямую зависят от характера страхового случая и выража-ются в фиксированных денежных суммах: от 50 тыс. до 2 млн рублей. В 2015 году общая сумма страховых выплат застрахованным лицам и выгодоприобретателям — сотрудникам УИС составила более 479 млн рублей, в 2016 году — более 401 млн рублей.

Страхование жизни и здоровья сотрудников УИС, будучи одним из способов реализации функций социального государства, имеет некоторые трудности в правоприменении. Так, А.А. Грачева отмечает, что получение страховых сумм осложняется в переходный период, т. е. в момент, когда договор с прежней страховой компанией прекращен, а с новой еще не заключен. В таких ситуациях оформленные для получения страховых сумм материалы подаются новому страховщику, на котором не лежит обязанность выплаты по данным страховым случаям [3, с. 119—120]. Кроме того, для обязательного государственного страхования сотрудников УИС характерна дихотомия правового регулирования, обусловленная разными подходами к проблеме в Законе № 52-ФЗ и Федеральном законе от 20.04.1995 № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» [5, с. 405—410].
Важное место в системе социальных гарантий работников УИС занимает медико-санитарное обеспечение, что обусловлено повышенными требованиями к их здоровью, физической подготовке, психологической устойчивости в стрессовых ситуациях, а также потенциальным ежедневным риском для жизни и здоровья. В сфере оказания медицинской помощи работникам УИС также наблюдается определенная двойственность правового регулирования: с одной стороны, на них распространяется применимый ко всем гражданам порядок медицинского обслуживания (Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»), с другой — только в отношении них действует специальный комплекс организационно-правовых механизмов (ст. 10 Закона № 283-ФЗ).

Сотрудники УИС вправе получать медицинское обслуживание в медицинских организациях ФСИН России. Таковыми являются медико-санитарные части ФСИН России, действующие в каждом субъекте Российской Федерации и входящие в состав УИС, а также медико-санитарные части Министерства внутренних дел РФ (далее — МВД России). На основании той же нормы при отсутствии по месту службы, месту жительства или иному месту на-
хождения сотрудника (пенсионера) УИС медицинских организаций ФСИН России и МВД России медицинское обеспечение сотрудника осуществляется в иных медицинских организациях государственной системы здравоохранения или муниципальной системы здравоохранения с возмещением расходов по оказанию медицинской помощи этим организациям здравоохранения соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Особый интерес в данном контексте представляют именно медицинские учреждения муниципального уровня, так как в УИС большое количество исправительных учреждений и филиалов уголовно-исполнительных инспекций располагается в населенных пунктах, отдаленных от крупных районных и областных центров, что требует их медицинского обслуживания в ближайшей к ним организации здравоохранения. Кроме того, медико-санитарные части ФСИН России в регионах испытывают кадровый голод: профильных врачей-специалистов не хватает, а обращение в иные медицинские организации в общем порядке существенно затягивается необходимостью явки в медико-санитарную часть с целью получения направления на обследование или лечение.

Представители государственных органов, практические работники, ученые-пенитенциаристы и общественность повсеместно отмечают существенные положительные изменения в сфере обеспечения социального благополучия спецконтингента. Нельзя отрицать, что уровень реализации социальных функций государства в отношении осужденных и содержащихся под стражей значительно вырос. Одна-ко определенный дисбаланс при оптимизации и обеспечении соразмерности соблюдения и реализации социально-экономической защищенности «разноокраинных» субъектов пенитенциарной системы, т. е. осужденных и сотрудников УИС, формирует коррупциогенные проявления в их поведении.

Список литературы

1. Ананьин П.А. Проблемы правового регулирования единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудниками ФСИН России // Вестник Владимирского юридического института. 2014. № 1. С. 7—10.
2. Быковская Ю.В. Роль социальных гарантий сотрудникам органов внутренних дел в обеспечении экономической безопасности и необходимость их совершенствования // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2015. № 42 (327). С. 10—29.
3. Грачева А.А. Социально-экономическая защита сотрудников УИС: проблемные аспекты и пути их решения: моногр. / А.А. Грачева, А.А. Романов, М.Л. Созин. Рязань: Академия ФСИН России, 2015. С. 119—120.
4. Иванова О.А., Телегин А.С. Единовременная социальная выплата для приобретения жилого помещения государственным служащим: анализ практики применения законодательства // Вестник Пермского университета. Серия: Юридические науки. 2014. № 3 (25). С. 59—72.
5. Мачкасов А.И. Двуаспектность правового регулирования отношений по обязательному государственному страхованию жизни и здоровья сотрудников уголовно-исполнительной системы // Человек: преступление и наказание. 2017. Т. 25. № 3. С. 405—410.
6. Тарасова М.И. Денежное довольствие и социальные гарантии сотрудников уголовно-исполнительной системы // Вестник Самарского юридического института. 2015. № 3 (17). С. 74—79.