Проблемы удовлетворения общественных (публичных) потребностей в российской и чешской финансово-правовой теории

УДК 340.5

Страницы в журнале: 129-136

Ханна Маркова,
доктор права, профессор, зам. зав. кафедрой финансового права Карлова университета Чехия, Прага markova@prf.cz

А.В. Пономарев,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры публично-правовых дисциплин Южно-Российского государственного политехнического университета им. М.И. Платова зам. начальника Межрайонной ИФНС № 13 по Ростовской области  Россия, Ростов taxproffi@ icloud.com

Е.В. Черникова,
доктор юридических наук, кандидат экономических наук, доцент, зав. кафедрой правового регулирования экономики и финансов Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, федеральный судья в отставке Россия, Москва ec8064@mail.ru

Каждое государство, осуществляя государственное управление, нуждается в средствах для реализации своих целей и задач и выбирает собственный способ финансирования своих нужд. Возникает вопрос: насколько это способ эффективен и способствует ли он общему благу, экономическому росту, социальному и культурному развитию? Как государственные расходы соотносятся с удовлетворением общественных (публичных) потребностей?
Рассматривая отдельные вопросы развития категории «государственные расходы» в сравнительно-правовом аспекте российской и чешской финансово-правовой науки и основной ее части — бюджетном праве, соотношение государственных расходов и общественных (публичных) потребностей, подходы к формированию публичных бюджетов и оценке их эффективного использования. авторы приходят к выводу, что в разных странах категоризация государственных расходов традиционно имеет ряд общих черт, а отличия зависят от степени социально-экономического и культурного развития государства и общества, приоритетов государственных целей и задач. Классификация государственных расходов в странах СНГ, ЕврАзЭС, Европейского союза далеко не однородна, но авторы считают целесообразным установление отдельных общих правил, подлежащих соблюдению всеми государствами — членами разных сообществ. Опыт Чешской Республики в поиске новых способов бюджетного регулирования с целью сделать использование публичных ресурсов более эффективным представляется познавательным и полезным.

Ключевые слова: финансово-правовая теория, бюджетное право, публичные нужды, государственные расходы, государственный бюджет, общественные потребности, общее благо.

Введение. Бюджетное право и бюджетная практика Общеизвестно, что финансовое право вместе со своей значительной отраслью бюджетным правом, относясь к публичным отраслям, обладает весьма высокой регулятивностью социально-экономических общественных отношений. Политизированность сферы бюджетного регулирования повышает значение бюджетной практики и, как следствие, требует тщательного анализа и осмысления. Данное утверждение в равной степени справедливо и для российской, и для чешской финансово-правовой науки. Поскольку бюджетные нормы в процессе применения претерпевают значительные изменения, даже совершенное законодательство может быть сведено на нет в ходе бюджетной практики. Интересно, что это свойство бюджетно-правового регулирования уже было отмечено более ста лет назад крупным специалистом в области бюджетного права профессором Л.Н. Яснопольским. В предисловии к своей работе «Очерки русского бюджетного права» (1912 год) он пишет, что «бюджетное право — и в объективном смысле системы правовых норм, и в общепринятом субъективном смысле — главным образом бюджетной компетенции представительных учреждений, является областью, стоящей на рубеже двух дисциплин — государственно-юридической и финансово-экономической. И невидные технически-финансовые вопросы бюджетной организации и бюджетной практики реально имеют не меньшее значение, чем яркие политические принципы бюджетного права» [4].

Будучи депутатом Государственной думы I созыва (апрель—июнь 1906 года), неустанно исследуя историю бюджетных норм, Л.Н. Яснопольский справедливо отмечает: «Для экономиста юридические нормы всегда оттесняются на второй план реальным осуществлением их в жизни. И в данном случае бюджетная область есть одна из тех областей, где формальное право в высшей степени способно превращаться в отличную от него бюджетную практику, иногда обесценивающую формально совершенное законодательство, иногда создающую реальную власть в рамках ограничительных правовых постановлений» [4].
Публичные бюджеты, государственные до-ходы и ограничения расходов продолжают оставаться ключевой проблемой государственного и финансового управления и одновременно ключевым элементом в защите государственных интересов и безопасности каждого государства. В условиях современной глобализации проблемы одного государства быстро «переходят границу» и появляются в другом государстве, поэтому мы полагаем важным совместное сравнительно-правовое исследование о значении государственных расходов в народном хозяйстве, определении пределов их ограничения, подходов к категоризации расходов, их эффективности в государственном и финансовом управлении. Для всех государств, являющихся участниками каких-либо со-обществ (для России — СНГ, ЕврАзЭС, для Чешской Республики — Европейский союз), важно стремиться к выработке общих процедур и устанавливать такие ограничения, которые при включении их в национальное законодательство позволят развиваться и отдельным государствам, и сообществу в целом. Полагаем при этом, что координировать национальные бюджетные политики возможно только в рамках принятой общей правовой базы.

1. Бюджетные расходы
1.1. Правовая природа и историческая перспектива. Исторически государственные доходы всегда связаны с государственным бюджетом, поскольку сбор и расходование средств предполагают планомерность, регулярность и законность. Почти сто лет назад известный русский правовед, теоретик финансового права Э.Н. Берендтс писал: «Государство нуждается не только в доставлении хозяйственных средств для удовлетворения государственных потребностей. Оно нуждается также в правильном использовании их в планомерной их затрате. Планомерность затраты хозяйственных средств государства заключается в целесообразном распределении их по времени, по пространству (территории) и предметам. Так как государство есть союз правовой, действия которого совершаются на основе обязательных для всех членов союза (власти и подданных) правовых норм, то не только приобретение государством хозяйственных средств, но и затрата их должна быть актом правовым, исполненным в законной форме» [1, с. 44].
Следует отметить, что в целом повсеместно формы государственных расходов развивались постепенно, под влиянием изменений социально-экономических условий. Основные виды государственных нужд во всех европейских странах и в российском государстве на удивление стабильны, и вопрос различий заключается только в том, каким образом государство будет их покрывать и как легализует способ их покрытия. Исторически в Европе борьба за бюджетное право, т. е. за право устанавливать налоги и определять предметы расходов, послужила основой для усиления конституционных стремлений, пока не привела к учреждению почти во всех государствах парламентского образа правления. В Англии, родине слова «бюджет», бюджетное право было признано за парламентом еще в XVII веке. В российском государстве впервые бюджет подлежал публичному обсуждению и законному утверждению Государственной думой I созыва в 1906 году.

Оборона и юстиция — две области, финансирование которых традиционно считалось обязанностью государства, и с этой точки зрения они всегда должны были быть обеспечены государственными средствами. Более ста лет назад о сущности государственных расходов, их значении и пределах ярко и предельно кратко высказался выдающийся русский государственный деятель С.Ю. Витте. Государство имеет надобность в значительных денежных средствах и потому вынуждено вести сложное финансовое хозяйство. Сущность этого хозяйства сводится к тому, чтобы удовлетворить возможно лучше и полнее назревшие потребности и израсходовать на это возможно меньше материальных средств. Очевидно, что для достижения этой цели необходим прежде всего строгий и подробный учет потребностей и выяснение всех имеющихся для удовлетворения их ресурсов [2, с. 487—488].

На современном этапе в ряде государств продолжается полемика на тему предмета государственных расходов в области экономического и социального управления. Однако значительная часть спорных тем возникает в нефинансовой сфере и касается решения вопросов, связанных с государственной экономической политикой и соответствующей областью финансовой политики. В применении к современному государству задача финансово-правовой теории заключается в демонстрации возможностей и границ распространения деятельности государства, касающейся движения финансовой массы.
В правовом государстве ни одна копейка государственных средств не может быть истрачена иначе как на законные цели и в порядке, определенном законом. Требования планомерности и законности воплотились в форме бюджета.
В Средние века было ясно, что потребности, которые нужно покрывать государству (оборона страны от врагов и содержание двора правителя, включая его долги), были правильными и надлежащими. Эти потребности могли носить характер правомерных (как, например, компенсация, на которую правитель имел право по закону, возникшему из обычного права или законодательства, если оно существовало) или особых, т. е. таких, права на которые не существовало и о которых правитель должен был просить, например, у государства. Данные потребности покрывались в основном военными трофеями, подарками, конфискациями и т. п. Даже многие налоги в то время носили характер особых платежей.

Со временем государство стало в основном полагаться на налоги, которым придавалось все большее значение и доход от которых стал регулярным источником покрытия государственных потребностей. Пошлины и сборы, которые уже считались регулярным доходом, используемым для покрытия государственных нужд, постепенно добавились к налогам. Элемент регулярности вышел на передний план при классификации платежей, и это был шаг к идентичной классификации потребностей, где регулярность возникновения и объем стали основополагающими факторами.
Тогда же возникли и другие соображения об упорядочивании потребностей. Потребности классифицировались в рамках правовой базы, соответствия жизни государства или публичных корпораций финансовым и экономическим планам, финансовым и налоговым принципам и т. д. Эти идеи возникали в работах финансовых теоретиков уже в первой половине XX века [6, s. 26]. Значение расходов в государственном хозяйстве как равновозможного источника его развития и спада, исследование сравнительной важности различных категорий расходов и выяснение причин их беспрерывного роста, активный поиск новых источников доходов и одновременное изучение способов повышения эффективности использования уже существующих— все это уже более ста лет волнует теоретиков русской финансово-правовой науки [2, с. 112—117].

Бесспорно, важной целью расходов любого государства является развитие его экономических сил, что и направляет основной ход государственного управления. Расходы по своей сущности всегда имеют строго функциональное, экономическое, социальное и культурное назначение. С развитием государства и общества государственные задачи могут быть безграничны, но при их безграничности и потребности государства в расходах собственно беспредельны. Главное — покрыть их без ущерба для народа. Поэтому система доходов должна в социально-экономическом отношении соответствовать значению расходов.

1.2. Классификация бюджетных расходов. Российская финансовая наука давно определила «краеугольный принцип в отношении государственных расходов: сумма их должна соразмеряться с размером финансовых средств государства, получаемых без чрезмерного напряжения платежных сил населения, с положением народного хозяйства и не только с количеством, но и с источниками доходов и, наконец, с культурным развитием народа» [2, с. 114].
Традиционно общий подход к классификации государственных потребностей разделял их на регулярные и особые и, соответственно, на регулярные и особые подразделялись и платежи. Например, на государственных предприятиях (публичных корпорациях) потребности сотрудников (зарплата), оперативные расходы, управление публичным долгом и т. п. классифицировались как регулярные потребности. Такие потребности, как инвестиции, ликвидация последствий стихийных бедствий, сбережения, военные расходы и другие потребности, не повторявшиеся регулярно, идентифицировались как особые нужды. Идеальной считалась ситуация, когда регулярные платежи покрывали регулярные расходы, а особые нужды покрывались особыми доходами. Одна-ко на практике данная теоретическая классификация не работала, и ситуации, когда регулярные платежи были недостаточны для покрытия регулярных нужд, возникали довольно часто. Это привело к пересмотру задач (как на уровне государства, так и государственных предприятий) и к изменениям в способах их реализации. Особые нужды составляли отдельную группу. Хотя эти потребности не были регулярными, по своей природе они могли приносить регулярные платежи в будущем. Данная ситуация привела финансовых теоретиков к мысли, не исключающей, что регулярные платежи должны также использоваться и при покрытии особых нужд. Но нужно было гарантировать, что применение этого метода платежей не подвергнет государство опасности.

Как уже отмечалось, оборона, поддержание безопасности, юстиция (включая пенитенциарную) составляют традиционную и неотъемлемую часть государственных расходов, и какая часть доходов будет выделена для данных сфер, зависит от стадии развития конкретного государства и ряда факторов влияния иностранных государств. Каждое конкретное государство решает, будет ли его население в целом и отдельные граждане вовлечены в финансирование данной области, и если да, то в какой форме (например, насколько высоки будут судебные пошлины).
Государство постепенно расширяло свои задачи, связанные с государственным управлением, а это означало, что государственный бюджет должен был — это и по прежнему так — покрывать и другие расходы: деятельность государственных чиновников (их зарплаты) или расходы, связанные с контрольными функциями. Очевидно, что стоимость государственного управления — как на уровне государства, так и муниципалитетов и регионов — продолжит расти. Ожидается и рост расходов на социальное обеспечение. Государство должно было предусмотреть эти расходы и классифицировать их как обязательные.
Еще одна область государственных расходов — образование. В некоторых государствах это могут быть церковь, культура и т. п. Опять же каждое государство решает, будут ли, и если да, то в какой мере эти области поддерживаться, станут ли эти расходы считаться регулярными и будут ли они покрываться за счет средств населения (Ч.Ф. Бастибл в начале прошлого века писал: «Долгое время поддержка промышленности и торговли считались главной функцией государства, которой мы обязаны возникновением финансовой науки. Эти идеи относятся к определению роли камеральной науки XIII века» [5, p. 144]). Как правило, такие расходы не считаются обязательными, за исключением тех, что должны возмещаться из государственных средств по закону (например, обязательное образование — это обязательство покрывать не только операционные издержки образовательных учреждений, но и платить зарплату учителям и другим сотрудникам образовательных учреждений). Поэтому данные расходы иногда называют квазиобязательными.

Почти все государства включают и будут включать в свои расходы пункт, связанный с выплатой процентов по государственному долгу. Например, Модельный закон СНГ от 15.11.2003 № 22-20 «О бюджетной классификации» (далее — Модельный закон) предусматривает для расходов функциональную и экономическую классификацию. Функциональная классификация Модельного закона определяет четыре категории расходов:
1) государственные услуги общего назначения, предоставление которых не связано с определенными лицами и домашними услугами. Эта категория включает расходы на государственные услуги общего назначения, оборону, безопасность и общественный порядок;
2) общественные и социальные услуги, предоставляемые обществу и непосредственно домашним хозяйствам и отдельным лицам. Эта категория включает расходы на образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, социальное страхование и социальное обеспечение, организацию отдыха и деятельность в сферах культуры и религии;
3) государственные услуги, связанные с экономической деятельностью. Данная категория включает расходы на регулирование и повышение эффективности хозяйственной деятельности. Сюда отнесены расходы на топливно-энергетический комплекс, сельское хозяйство, лесное хозяйство, рыболовство и охоту, горнодобывающую промышленность и полезные ископаемые (за исключением топлива), обрабатывающую промышленность и строительство, транспорт и связь, а также прочие услуги, связанные с экономической деятельностью;
4) прочие государственные функции, куда отнесены расходы, связанные с осуществлением функций по выплате процентов и с гарантией государственного долга, а также трансферты общего характера, передаваемые другим государственным органам. Сюда же включены расходы, не отнесенные к основным группам.
Экономическая классификация Модельного закона предлагает подразделить расходы на текущие, капитальные и кредитные.

Отметим, что с точки зрения классификации государственные расходы можно было бы также подразделять на расходы продуктивные и непродуктивные. Данную классификацию впервые представил Адам Смит. Под продуктивными расходами он понимал ту часть расходов, которая приносит доход в виде физических товаров; такие расходы нужно поддерживать даже при необходимости займов. Однако первая группа расходов классифицировалась и иначе. Первая часть этой группы представлена расходами на покупку и поддержание существования чего-то ценного, даже несмотря на то, что немедленной отдачи от этой покупки не будет (например, покупка здания для работы представительных органов) и эти расходы должны будут покрываться из других источников. Вторая часть этой подгруппы представлена расходами на покупку такой собственности, которая будет обеспечиваться ее собственными доходами и приносить определенную отдачу.
Таким образом, иногда выбиралось экономическое и неэкономическое назначение расходов и эти расходы иногда классифицировались как экономические и неэкономические.

Были и другие классификации расходов, например классификация расходов по прибыли, которую они приносят (выгода для всего населения, общая выгода и индивидуальная выгода), деление расходов на превентивные, коммерческие и расходы на развитие. Некоторые авторы подразделяли расходы на неприбыльные; расходы, которые косвенно способствовали возврату; расходы с частичным прямым возвратом, с полным финансовым возвратом или с прибылью [5, p. 144].
Структура расходов государства или публичной корпорации (как и муниципалитетов или регионов) во многом определяется историей развития, приоритетами избранных представителей и экономической мощью определенного сегмента. Например, может играть роль размер муниципалитета, если работает принцип «чем больше муниципалитет, тем выше доходы бюджета» (хотя это не следует считать абсолютным правилом, так как пересчет обычно идет на душу населения). В результате муниципалитет может иметь более разнообразную структуру расходов.

2. Развитие бюджетных расходов и роль бюджетного права
Динамика отдельных пунктов расходов на всех уровнях бюджета никогда не была, не есть и не будет равномерной. Рост расходов на социальное обеспечение (как на государственном уровне, так и на локальном) по-прежнему самый быстрый, особенно относительно возрастного состава населения и других схожих аспектов. В муниципальной сфере, например, зафиксировано увеличение объема расходов на советников (членов местного совета). Кроме этого, растут расходы на общественный транспорт, безопасность и общественный порядок.
Расходы за пределами релевантного сегмента бюджетной системы обеспечиваются посредством перераспределительных процессов в рамках бюджетной системы. Процессы перераспределения имеют место в развитых странах (и в Чехии тоже) за счет перевода денежных средств в форме субсидий или доли налоговых поступлений, которые сосредотачиваются в центральном бюджете [8]. До сих пор данная область финансового права игнорировалась теоретиками права. Финансовые переводы, их природа и функции — епархия экономистов, и их правовое регулирование плетется в хвосте. Нет общих сформулированных принципов денежных переводов, а правовые нормы нередко слишком детальны и описательны, что приводит к неясности их применения. Ряд ситуаций, которые нечетко упомянуты в законе, сложно оценить на практике.

Объем запланированных в государстве, регионе или муниципалитете расходов зависит от объема ожидаемых поступлений в соответствующий бюджет. Расходы (и запланированные, и реальные), естественно, зависят от размера дохода и резервов, созданных в прошлом (в виде бюджетного профицита регионов и муниципалитетов) и, возможно, способности отдельных сегментов бюджетной системы увеличить свои доходы за счет иностранных источников, особенно займа или кредита. Есть также и ограничения, которые нужно соблюдать, особенно те, что связаны с общим государственным долгом. Объем расходов значительно влияет на возможности развития и спектр предоставляемых услуг.
Однако есть общий объем расходов, а есть их структура. Итоговая структура муниципальных и региональных расходов в определенной степени является характеристикой предпочтений жителей (или местных советников) данной территории. Расходная часть государственного бюджета должна отражать потребности государства и его населения в целом как на национальном уровне, так и в виде субсидий, направляемых в бюджеты регионов и муниципалитетов [9].

3. Публичные расходы и их влияние на управление

Не требует доказательств, что государственные расходы влияют на экономическое развитие государства. С помощью публичных расходов осуществляется оперативное бюджетное управление народным хозяйством. И в русской, и в советской, и в российской финансово-правовой литературе неоднократно отмечалось, что нет лучшего способа управления, чем с помощью финансов [3, с. 16]. Э.Н. Берендтс писал: «Под влиянием распределения государственных расходов между различными отраслями государственного управления отдельные отрасли народного хозяйства, служащие объектом забот управления, могут развиваться или страдать, процветать или увядать» [1, с. 114], и это известно всем нам более ста лет. А всякий ли государственный расход полезен для экономики и общества? Над этим также думаем более ста лет. По мнению Э.Н. Берендтса, «если деньги государства тратятся на бесполезные вообще или бесполезные при данном уровне культуры задачи, то, и оставаясь в пределах государства, они не служат стимулом для развития народной экономии» [1, с. 115].
С начала 1990-х годов в Чешской Республике предпринимаются усилия к установлению определенной задачи государственной экономической деятельности на конституционном уровне. Задачей этой должен быть сбалансированный государственный бюджет. Законодательно решение этой государственной задачи и обсуждение содержания закона о государственном бюджете (как законодательном инструменте управления бюджетной экономикой) предлагалось в виде различных законопроектов. С одной стороны, это связано с попыткой сделать бюджетные нормы более гибкими, с другой стороны — со стремлением эффективно ослабить давление популистов и лоббистов на принятие политических решений в предвыборный период.

Эти обсуждения должны включать дискуссии по обеспечению контроля не только бюджетных поступлений, но и в особенности затрат. Необходимо более точно определить не только роль Главного ревизионного управления Чешской Республики, но и роль органов территориального самоуправления в определении содержания и соблюдении соответствующих публичных бюджетов.
Пора решить вопрос в том, должны ли органы власти, отвечающие за контроль бюджетной сферы, быть частью системы территориальных финансовых органов, и должны ли эти финансовые органы также выполнять и другие задачи, или данный вид деятельности должен быть сконцентрирован только на центральном уровне и осуществляться отдельным независимым органом, не занимающимся другими видами деятельности.

Заключение
История развития вопроса о государственных расходах и в отечественной, и в зарубежной финансово-правовой теории и бюджетной практике позволяет заключить, что данный вопрос не может являться предметом рассмотрения лишь финансового права. Как писал еще Э.Н. Берендтс, «вопрос о государственных расходах является более сложным с точки зрения политической и политико-экономической» [1, с. 112], и это нам известно уже давно. Посколь-ку абсолютно эффективных решений в этой части нет нигде, научно-практический поиск и анализ бюджетной практики целесообразно вести вместе. Например, Комитет министров Совета Европы рекомендует, чтобы центральные правительства государств-членов создали необходимые условия для сбора статистики и сравнительного анализа муниципальных расходов. Среди прочего цель данного анализа — выявление аномалий в динамике расходов конкретных муниципалитетов или групп муниципалитетов и, таким образом, подготовка почвы для корректирующих процессов.

Данная рекомендация основана на предположении, что исследования и сравнения обычно вызывают повышенный интерес общественности к использованию публичных фондов на данной территории и укрепляют связь между интересами народа и приоритетами избранных представителей.
Министерство финансов Чешской Респуб-лики регулярно публикует подробные экономические данные о конкретных муниципалитетах и регионах. Это считается важным ша-гом в создании условий для появления доступных широкой общественности сравнительных анализов деятельности этих субъектов. Однако для достижения этой цели следует подыскать более привлекательную форму.

Центр исследования бюджетных политики и приоритетов (Centre for Budget and Political Priorities), расположенный в Вашингтоне, опубликовал результаты обширного сравнительного анализа прозрачности публичных бюджетов в 85 странах в начале 2009 года. Информация о государственной экономике, предоставляемая правительствами широкой общественности, оценивалась по индексу от-крытости бюджетной информации (Open Budget Index), позволяющему сравнить разные страны и этапы развития отдельных стран в определенный период времени. Чешская Рес-публика в этом рейтинге набрала 66 пунктов из 100 и заняла 11— 13-е места, а чешский подход к предоставлению информации о публичных финансах в целом был оценен очень хорошо. В 2015 году количество стран, участвовавших в этом аналитическом проекте, возросло до 102; Чешская Республика набрала 68 очков и заняла 14-е место, уступив Германии, заработавшей на одно очко больше. В группу лучших (набравших более 81 очков) вошли Новая Зеландия, Швеция, ЮАР, Норвегия и США.

Согласно упомянутому выше документу, самым слабым местом в информировании общественности стало отсутствие информативного документа, предназначенного в первую очередь для широких масс и суммирующего информацию о бюджетном процессе, бюджетных приоритетах, самых важных поступлениях, расходах, финансовом балансе и о том, как он поддерживается, о динамике государственного долга или, по крайней мере, понятный глоссарий базовых терминов, используемых в данной области [7].

Список литературы

1. Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. М., 2014. С. 44, 112—117.
2. Витте С.Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900—1902 годах. М., 2011. С. 487—488.
3. Горбунова О.Н. Избранное. М., 2017. С. 16.
4. Яснопольский Л.Н. Очерки русского бюджетного права. М., 1912.
5. Bastable C.F. Veřejné finance (Public Finance). Prague, 1927. P. 144 et seq.
6. Drachovský J. Finanční věda. Praha, 1934. S. 26 an.
7. Internationalbudget.org. Open Budget Survey. URL: http://www.openbudgetindex.org
8. Marková H., Boháč R. Rozpočtové právo (Budgetary Law). Prague: C.H. Beck, 2007.
9. Marková H. Pravo verejných vydaju v systemu prava // Daně a finance – supplementum. 2016. Roč. XXIV.
10. Marková H. The application of the principle of publicity of public budgets in the Czech Republic (Uplatnění zásady publicity veřejných rozpočtů v CR) // Pravni regulace ekonomiky a financi v Rusku a v zahraniči. Moskva: Vydavatelstvi Izdatelskij dom Delo, 2017.