Проблемы реализации концепции устойчивого развития в российском лесном законодательстве

УДК 349.4:630

Страницы в журнале: 74-80

Е.Н. Абанина,

кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии Россия, Саратов elena-abanina@yandex.ru

А.П. Анисимов,

доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права Волгоградского института бизнеса Россия, Волгоград anisimovap@mail.ru

Анализируются положения законодательства и правоприменительной практики, связанные с концепцией устойчивого развития в сфере лесопользования. Отмечается отсутствие единой методологии определения критериев устойчивого лесопользования на официальном уровне, а также доминирование финансово-экономического критерия устойчивого лесопользования. Аргументируется вывод о том, что утверждение критериев и индикаторов устойчивого развития в сфере лесопользования означает принятие Россией обязательств по их соблюдению для оценки уровня устойчивого развития. Концепция устойчивого развития лесопользования требует включения в число ее критериев и индикаторов социальных индикаторов, что позволит перейти к полноценной реализации концепции.

Ключевые слова: концепция устойчивого развития, экономические интересы,  экологические интересы, социальные интересы, лесопользование,  устойчивое управление.

Лесные экосистемы варьируются в зависимости от различий между типами лесов, поэтому различают тропические леса, леса умеренного пояса и бореальные леса. Каждый из этих видов лесов включает в себя несколько подтипов, имеющих особые характеристики в плане растительности и фауны. Эту отличительную классификацию лесов необходимо иметь в виду в ходе дискуссии по вопросам устойчивого управления лесами, поскольку весьма трудно достичь единообразия в понимании на уровне доктрины и на  практике в отношении особенностей, присущих разнородным природным факторам лесов [16, p. 58].

Применительно к России следует заметить, что ее леса по преимуществу бореальные (88%). Основными лесообразующими породами являются лиственница, сосна, ель, кедр, дуб, бук, береза, осина, занимающие около 90% земель, покрытых лесной растительностью. Это накладывает свой отпечаток на содержание национального лесного законодательства России. 

При надлежащем управлении леса располагают огромным потенциалом для содействия устойчивому развитию и обеспечению «зеленой» экономики, однако это сильно зависит от содержания лесной политики на национальном уровне. Сегодня в Российской Федерации в сфере правового регулирования использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов идеи устойчивого развития все чаще становятся объектом научных исследований. При этом в правовых актах и научной доктрине России преимущественно используются термины «устойчивое управление лесами» [3, с. 201—206], «устойчивое лесопользование» [6, с. 22—25], «устойчивое развитие лесного хозяйства» [12, с. 39—42], «устойчивое развитие лесного комплекса» [4, с. 221—226], «устойчивое использование лесов» [13, с. 52—59] и ряд других. Во всех этих случаях ключевым будет являться слово «устойчивое».

Между тем содержательное наполнение данных терминов не всегда четко определено в законодательстве, а их доктринальное толкование носит не всегда однозначный характер, что часто является поводом для научных дискуссий. Поскольку категория «устойчивое развитие лесов» перешла в российское право из актов международного права, для формулировки наиболее убедительного понимания этой категории следует учитывать положения международных актов, а также опыт России и других республик бывшего СССР, опыт иных зарубежных стран, что позволяет выявить положительные достижения разных стран и максимально полно исследовать существующие проблемы в сфере обеспечения устойчивого развития лесов.

Согласно докладу «Наше общее будущее» [5] устойчивое развитие — это такое развитие, которое будет удовлетворять потребности настоящего времени, но при этом не будет ставить под угрозу возможности будущих поколений людей удовлетворять свои собственные потребности. Указанный термин впервые упоминается еще в XVIII—XIX веках в Германии, где термин nachhaltigheit («устойчивость») тогда употреблялся как лесохозяйственный принцип применительно к такому типу лесопользования, которое не влекло истощение древесных ресурсов, позволяло сохранить основные защитные функции лесов и предусматривало лесовосстановление, компенсирующее те объемы лесных ресурсов, которые были утрачены в результате рубок1.

В XIX веке в России зарождается наука «лесоводство», в которой идеи устойчивого развития получили реализацию через такие категории, как «неистощительность» и «постоянство». Непосредственно о концепции устойчивого развития в правовых актах тех лет речи не шло, а сама идея правильного ведения лесного хозяйства не имела названия «устойчивое развитие лесного хозяйства», однако ее содержание практически совпадает с содержанием современных международных принципов в области устойчивого управления лесами. Так, П.И. Жудра в 1875 году писал, что «облесение вырубок — это обязательное условие всякого рационального хозяйства» [1, с. 4].

К.Ф. Тюрмер в 1883 году говорил о возможности использования леса при условии «удовлетворения требований настоящего и будущего при разумном хозяйстве», сумев тем самым «оторваться» от ставших уже классическими правил ведения лесного хозяйства. Именно он стал активно экспериментировать со смешением пород и высаживанием искусственных насаждений, которые и на сегодняшний день обладают эталонными лесохозяйственными характеристиками [14, с. 34].

Учение о лесе, созданное другим известным ученым Г.Ф. Морозовым, как система, охватывающая ряд его трудов о природе леса, стало основой для современных научных школ, направленных на поддержание и повышение устойчивости лесных экосистем [2, с. 11].

Со временем термин nachhaltigheit был переведен на английский язык как «sustainability», а nachhaltige Nutzung — как «sustainable use», т. е. «устойчивое использование» [9, с. 198]. Рост интереса к реализации идей устойчивого развития в лесной сфере объясняется рядом причин: изменением отношения к лесу и его ресурсам в целом, признанием на международном уровне не только экономических, но и экологических функций и полезности леса; изменением климата и признанием роли лесов в предотвращении этого процесса, и самое главное — сокращением площади лесов на Земле.

В 1992 году в целях сохранения многогранной роли и разнообразных функций всех видов лесов, лесных угодий и лесных массивов в программный план (программу) действий, принятый ООН с целью устойчивого развития в XXI веке, была включена глава «Борьба с обезлесением», программные области которой среди прочего включали: сохранение многогранной роли и разнообразных функций всех видов лесов, лесных угодий и лесных массивов; совершенствование мероприятий по охране, рациональному использованию и сохранению всех лесов и озеленению подвергшихся деградации районов посредством лесовосстановления, облесения, лесовозобновления и других восстановительных мер.

Одна из целей данной программы заключалась в повышении эффективности мер в области рационального использования, сохранения и устойчивого освоения лесов и принятии эффективных мер для обеспечения рационального использования и устойчивого производства лесных товаров и услуг, т. е. призывала к устойчивому развитию лесов. И хотя решения Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 3—14 июня 1992 г.; далее — Конференция) часто критикуют как чрезмерно антропоцентричные (т. е. не учитывающие интересы других форм жизни на Земле, кроме самого человека) [19, p. 541—543], именно с них и берет начало полноценная стратегия обеспечения устойчивого развития в сфере использования и охраны лесов.

Началом практического взаимодействия государств в сфере сохранения лесных ресурсов стали принятые на Конференции Принципы лесоводства, направленные на организацию комплексного, многоцелевого, непрерывного и неистощительного использования лесов. После этой Конференции ООН сохраняет свою направленность на устойчивое лесопользование.

В частности, Межправительственная группа по лесам, существовавшая в 1995—1997 годах, стала известна разработкой 130 предложений. Эта группа стремилась подчеркнуть роль местных общин, поощряя страны к признанию и уважению обычных и традиционных прав коренных народов, созданию системы привлечения местных общин к обсуждению вопросов использования и охраны лесов.

После Межправительственной группы по лесам несколько лет функционировал межправительственный Форум по лесам, имевший пятилетний мандат (2000—2005 годы). Всемирный саммит 2002 года по устойчивому развитию поддержал работу Форума, обозначив устойчивое лесопользование в качестве «важнейшей цели устойчивого развития» [20, p. 305—306]. Впоследствии (20—22 июня 2012 г.) на Конференции ООН по устойчивому развитию «Рио+20» одной из обсуждаемых проблем стала выработка дальнейших рекомендаций по повышению эффективности управления лесами, что должно обеспечить сокращение масштабов обезлесения примерно в 2 раза к 2030 году и минимизировать ущерб от глобального изменения климата. Последний аспект означает, что, с одной стороны, леса могут играть важную роль в смягчении последствий изменения климата, а с другой стороны, изменение климата угрожает состоянию лесов.

Провозглашение международных стандартов на международных конференциях ООН, безусловно, способствует реализации принципов устойчивого развития. Вместе с тем без соответствующей национальной модели управления лесным хозяйством их реализация представляется затруднительной (если вообще возможной), поскольку положения большинства международных актов по вопросам устойчивого лесопользования не являются самоисполнимыми. Именно в этом и заключается главная проблема России.

Среди терминов, связанных с устойчивым развитием лесопользования, наиболее часто в Российской Федерации употребляется категория «устойчивое управление лесами». Впервые данный термин был использован на Второй общеевропейской конференции на уровне министров по вопросу охраны лесов в Европе (Хельсинки, 1993 год) и означал управление лесами и лесными угодьями и их использование такими способами и в таких масштабах, которые обеспечивают сохранение их биологического разнообразия, продуктивности, способности к восстановлению, жизнеспособности и потенциала выполнять в настоящее время и в будущем соответствующие экологические, экономические и социальные функции на местном, национальном и глобальном уровнях и которые при этом не наносят ущерба другим экосистемам.

В юридической науке высказаны различные мнения относительно критериев и индикаторов устойчивого лесопользования. Так, зарубежные ученые выделяют шесть таких критериев (в контексте проблем современного глобального изменения климата), которые также включают в себя ряд элементов и индикаторов. Например, критерий состояния лесных экосистем и их продуктивность раскрываются через такие индикаторы, как площадь лесов, нарушенных пожарами, насекомыми, болезнями и лесозаготовками; площадь лесов с нарушенными функциями из-за кислотных дождей; общее количество коммерчески пригодных и не пригодных для торговли видов деревьев на лесных землях и т. д. Отдельный критерий посвящен экономической рентабельности лесопользования (в том числе в контексте размера внутреннего валового продукта, экспорта и импорта лесоматериалов); социальный аспект представлен консультациями с коренными малочисленными народами, индикатором уровня образования и занятости членов лесных общин, количеством населения с низкими доходами и т. д. [21, p. 34—35].

В России во исполнение международных обязательств в 1990-х годах была разработана Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (утв. указом Президента РФ от 01.04.1996 № 440), на основе которой Федеральная служба лесного хозяйства (далее — Рослесхоз) разработала Критерии и индикаторы устойчивого управления лесами в Российской Федерации (утв. приказом Рослесхоза от 05.02.1998 № 21).

Из последнего документа следует, что устойчивое управление лесами — это целенаправленное долговременное экономически выгодное взаимоотношение человека и лесных экосистем. При этом основой устойчивого управления лесами является поддержание их биологического разнообразия и продуктивности в приемлемом для лесных экосистем и общества состоянии. Устойчивое управление лесами предполагает многоцелевое непрерывное и неистощительное использование лесных ресурсов, функций и свойств лесов, как имеющих рыночную стоимость (древесина), так и не имеющих таковой (воздействие на духовное здоровье народа, сохранение исторических традиций).

Указанную дефиницию подробно детализируют шесть критериев, которые включают в себя ряд индикаторов. В их числе Рослесхоз выделяет поддержание и сохранение продуктивной способности лесов; поддержание приемлемого санитарного состояния и жизнеспособности лесов; сохранение и поддержание защитных функций лесов; сохранение и поддержание биологического разнообразия лесов и их вклада в глобальный углеродный цикл; поддержание социально-экономических функций лесов; инструменты лесной политики для сохранения устойчивого управления лесами. Эти критерии и индикаторы объявлены в качестве механизма контроля и воздействия на систему устойчивого управления лесами. Вместе с тем, во-первых, они включают в себя не все необходимые показатели, а во-вторых, они уже устарели, и «несмотря на имеющуюся нормативную базу, принятые критерии и индикаторы не стали основой для лесной политики государства» [8, с. 25—28; 15, с. 248—258].

Если мы сравним приведенные критерии с индикаторами государственной программы России «Развитие лесного хозяйства» на 2013—2020 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 318; далее — Государственная программа), то обнаружим, что в программе упоминается несколько меньший набор индикаторов: доля площади лесов, выбывших из состава покрытых лесной растительностью земель лесного фонда в связи с воздействием пожаров, вредных организмов, рубок и других факторов, в общей площади покрытых лесной растительностью земель лесного фонда; лесистость территории Российской Федерации; доля площади ценных лесных насаждений в составе покрытых лесной растительностью земель лесного фонда; объем платежей в бюджетную систему Российской Федерации от использования лесов, расположенных на землях лесного фонда, в расчете на 1 га земель лесного фонда; отношение фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому объему изъятия древесины.

В Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года (утв. приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 31.10.2008 № 248; далее — Стратегия) и вовсе для оценки обеспечения цели устойчивого управления лесами, сохранения и повышения их ресурсо-экологического потенциала предусмотрено всего три индикатора: «вырублено лесов», «восстановлено лесов», «плата за использование лесов в бюджетную систему».

Это говорит об отсутствии единой методологии определения критериев устойчивого лесопользования на официальном уровне, а также о доминировании финансово-экономического критерия устойчивости лесопользования. Причем именно этот критерий чаще всего и попадает в сферу внимания правоприменительных органов.

В этом смысле весьма показательным является решение одного из районных судов Российской Федерации по иску прокурора Ульяновского района Калужской области. Действуя в защиту интересов неопределенного круга лиц, он обратился в суд с иском, указав, что в ходе прокурорской проверки использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства им были выявлены нарушения в деятельности ответчиков — Министерства лесного хозяйства Калужской области и общества с ограниченной ответственностью «Агропромышленная фирма «Хотьково» (далее — ООО). В соответствии с приказом Министерства лесного хозяйства Калужской области от 07.04.2007 ООО была выдана долгосрочная лицензия на пользование объектами животного мира и заключен договор о предоставлении в пользование территорий, необходимых для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты. Данный договор установил обязанность ООО заключить договоры аренды лесных участков для ведения охотничьего хозяйства, а также обязанность своевременно вносить соответствующую плату. Однако до момента подачи искового заявления прокурором такой договор заключен не был, что явилось нарушением принципа платности использования лесов и противоречило одному из указанных выше индикаторов.

Решением суда требования прокурора об обязании Министерства лесного хозяйства Калужской области и ООО заключить договор аренды в отношении лесного участка, используемого для ведения охотничьего хозяйства на основании долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира, а также о взыскании с ООО в пользу Российской Федерации ущерба за самовольное использование лесов для ведения охотничьего хозяйства были полностью удовлетворены [10].

Представляется, что возникновение многих практических проблем обусловлено недостаточной проработкой базовой категории «устойчивое управление лесами». Дело в том, что в российских нормативных правовых  актах термин «устойчивое управление лесами» не раскрывается, а упоминается в качестве принципа лесного законодательства (Лесной кодекс РФ), цели развития лесного комплекса (Стратегия), задачи развития лесного хозяйства (Государственная программа), цели развития лесного хозяйства и совершенствования функций управления лесами (Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003— 2010 годы).

По этому вопросу нет единства мнений как в российской научной доктрине, так и в научных трудах представителей других стран мира. Так, Э.Ф. Бруниг полагает, что управление лесами как разнообразным динамичным самодостаточным и возобновляемым природным ресурсом надо осуществлять такими способами, чтобы обеспечить его постоянную и длительную сохранность, жизнеспособность, стойкость, гибкость, упругость и адаптивность, сохранить его природоресурсную, природоохранную, экономическую и социальную ценность [17], а также обеспечить, насколько это возможно, его увеличение на благо нынешнего и будущих поколений людей.

Представители российской правовой науки отмечают, что устойчивое управление лесами — это деятельность уполномоченных субъектов лесных отношений (собственников, арендаторов и пользователей) по непрерывному процессу лесопользования, включающему в себя выращивание лесных насаждений до определенного возраста, рубку и расчистку лесного участка от отходов лесопроизводства и потребления, восстановление и воспроизводство лесных насаждений [7, с. 96]. Некоторые акцентируют внимание на деятельности уполномоченных субъектов лесных отношений по непрерывному, рациональному, многоцелевому и неистощительному использованию лесов, регулируемому законом, за нарушение которого устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность [11, с. 117].

Указанный перечень доктринальных позиций можно продолжить, однако очевидна главная принципиальная особенность: в России научное сообщество делает основной акцент управления лесами либо на чисто экономических аспектах (А.С. Свидская), либо на экономических с учетом отдельных экологических последствий (Т.Ю. Оленина). Социальный аспект устойчивого развития в России часто вообще игнорируется, в то время как представители европейской правовой науки справедливо обращают на него свое внимание.

Между тем говорить об «устойчивом лесопользовании» можно только в случае, если в приведенных выше критериях и индикаторах появится учет социального фактора использования лесов (в противном случае вместо устойчивого развития мы говорим о рациональном природопользовании).

В числе таких социальных факторов устойчивого лесопользования мы предлагаем выделять степень вовлеченности лесных ресурсов региона в социальные формы лесопользова-ния1, состояние дел в сфере охраны труда работников лесной отрасли; уровень заработной платы в лесной отрасли; эффективность борьбы с бедностью (уровень жизни населения) в лесопромышленных регионах; наличие в них социальной инфраструктуры (медицинских, образовательных и иных учреждений) и т. д. Это позволит перейти от концепции рационального использования лесов к стратегии устойчивого лесопользования. Большую роль в реализации этой стратегии могло бы сыграть принятие международным сообществом специального международного акта.

Проанализировав положения научной доктрины и законодательства о проблемах управления лесами, мы можем предложить следующее определение: устойчивое управление лесами — это исполнительно-распорядительная деятельность органов публичной власти по обеспечению рационального использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, а также реализации лесами социальной функции, что позволяет обеспечить эффективность лесопользования в интересах настоящего и будущего поколений. Это означает, что в устойчивом управлении лесами выделяется экономический, экологический и социальный блок, а поиск баланса между этими интересами осуществляется на глобальном, национальном, региональном и местном уровнях.

Итак, концепция устойчивого развития в сфере лесопользования последовательно реализуется в России и является составной частью ее лесного законодательства. Несмотря на недостаточность и устаревший характер критериев и индикаторов устойчивого развития, их утверждение означает принятие Россией обязательств по их соблюдению для оценки уровня устойчивого развития, так как критерии и индикаторы являются механизмом контроля и воздействия на систему устойчивого управления лесами. Данные критерии и индикаторы требуют дальнейшего развития путем включения в них социальных индикаторов устойчивого развития, что позволит перейти от стратегии обеспечения рационального использования лесов, ориентирующейся только на поиск баланса между экологическими и экономическими интересами, к реализации концепции устойчивого развития в сфере лесопользования.

Список литературы

1. Жудра П.И. Вопросы дня // Лесной журнал. 1875.Вып. 4. С. 4.
2. Кожухов Н.И., Обыденников В.И. Учение Г.Ф. Морозова о лесе— научные истоки устойчивого лесного хозяйства // Лесной вестник. 2008. № 1. C. 9—12.
3. Куликова О.В. Устойчивое управление лесами как инструмент реализации государственной политики в области экологии // Вестник СГЮА. 2013. № 3. С. 201—206.
4. Мишенин Е.В., Яровая И.Е. Лесохозяйствование как современная парадигма устойчивого развития лесного комплекса // Научные труды Лесоводческой академии наук Украины. 2014. № 12. С. 221—226.
5. Наше общее будущее: доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР).М.: Прогресс, 1989.
6. Оленина Т.Ю. Сравнительно-правовая характеристика лесного законодательства России, Финляндии и Норвегии // Экологическое право. 2014. № 1. С. 22—25.
7. Оленина Т.Ю. Правовое регулирование устойчивого управления лесами // Самые актуальные проблемы земельного и лесного законодательства: сб. статей междунар. науч.-практ. конф. Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2014. С. 88—96.
8. Оленина Т.Ю. Правовые аспекты устойчивого управления лесами // Российская юстиция. 2016. № 1. С. 25—28.
9. Пукман И.В., Адамовский А.Н. Эволюция подходов к многоцелевому лесопользованию // Лесотехнический журнал. 2013. № 2 (10).С. 198—203.
10. Решение Калужского районного суда от 16.01.2012 по делу № 2-782/2012 (2-10024/2011). URL: https://rospravosudie.com/court-kaluzhskij-rajonnyj-sud-kaluzhskaya-oblast-s/act-101035762 (дата обращения: 24.06.2017).
11. Свидская А.С. Реализация принципа устойчивого управления лесами в регионе (на примере Республики Карелия) // Ученые записки Петрозаводского государственного университета. 2015. № 3 (Т. 1). С. 116—120.
12. Синявский Н.Г. Правовые и экономические аспекты обеспечения экономической безопасности лесного комплекса. Финляндия и финско-российские отношения // Международное публичное и частное право. 2014. № 1. С. 39—42.
13. Соколов В.А. Организация устойчивого использования лесов Сибири // Лесохозяйственная информация. 2013. № 2. С. 52—59.
14. Тюрмер К.Ф. Важность искусственного лесовозращения // Лесной журнал. 1883.Вып. 1. С. 34.
15. Шуплецова Ю.И. Устойчивое управление лесами (Монреальский процесс) // Международно-правовое и национальное регулирование экологической сферы общества: сб. статей. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2011. С. 248—258.
16. Assembe-Mvondo S. The Customary Law Nature of Sustainable Forest Management States Practice in Central America and European Union // Journal of Sustainable Development. 2010. Vol. 3. № 2. P. 58—70.
17. Bruenig E.F. Conservation and Management of Tropical Rainforests: An Integrated Approach to Sustainability.London: CAB International, 1996.
18. Grimm J., Grimm W. Deutsches Wӧrterbuch. Band 7. Leipzig: S. Hirzel, 1869. Sp. 69.
19. Seghezzo L. The five dimensions of sustainability // Environmental Politics. 2009. Vol. 18. № 4. P. 541—543.
20. Scott D., Brown S.J. The Oregon and California Lands Act: Revisiting the Concept of «Dominant Use» // Journal of Environmental Law and Litigation.2006.  Vol. 21. P. 305—306.
21. Steenberg J.W.N., Duinker P.N., Van Damme L., Zielke K. Criteria and indicators of sustainable forest management in a changing climate: an evaluation of Canada’s national framework // Journal of Sustainable Development. 2013. Vol. 6.№ 1. P. 34—35.

Библиография

1 Дословно — «forstwirtschaftliches Prinzip, nach dem nicht mehr Holz gefällt werden darf, als jeweils nachwachsen kann». См.: [18].