Предметный принцип организации прокурорской проверки с учетом новелл законодательства о прокуратуре

УДК 342.951

Страницы в журнале: 22-26

Е.Н. Неганова,

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ  Россия, Москва neganova@ro.ru

Исследуется предмет прокурорской проверки: согласно новеллам законодательства о прокуратуре он в обязательном порядке должен формулироваться прокурором перед ее проведением. Анализируются точки зрения ученых на проблемы предмета прокурорского надзора и прокурорской проверки. Обосновывается понятие «предметный принцип организации прокурорской проверки», отражающее сущность наиболее эффективной организации «общего» надзора.

Ключевые слова: прокурорская проверка, организация проверки, предмет, предметный принцип, новеллы законодательства о прокуратуре, постановка проблемы, эффективность прокурорской проверки, эффективность прокурорского надзора, предметный принцип организации проверки.

Проблемы предмета прокурорского надзора и прокурорской проверки пристально изучают ученые и практикующие юристы на протяжении длительного времени: А.Ю. Винокуров [3, с. 14—21], Е.Р. Ергашев [7, с. 16—21], А.Х. Казарина [9, с. 7—9; 10, с. 36—42], В.В. Клочков [12, с. 105—114], О.С. Капинус [11, с. 3—9], М.В. Маматов, В.П. Рябцев [14, с. 3—5], Н.В. Субанова [15, с. 14—23] и др. Совсем недавно вопросы предмета прокурорской проверки вновь заинтересовали законодателя: был принят Федеральный закон от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”», закрепивший, что предмет прокурорской проверки с 18 марта 2017 г. в обязательном порядке должен формулироваться перед ее проведением (п. 3 ст. 21 и п. 2 ст. 26 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; далее — Закон о прокуратуре).

С учетом научно-практических и законодательных предпосылок проблематика формулирования предмета прокурорской проверки в частности и предмета прокурорского надзора в целом требует серьезного разрешения на теоретическом уровне в целях незамедлительного внедрения научных разработок в практику «общенадзорной» деятельности прокуроров. В публикации сделана попытка первоначального научного осмысления проблематики предмета «общенадзорной» прокурорской проверки.

На основании п. 2 приказа Генерального прокурора РФ от 17.03.2017 № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» прокуроры должны осуществлять учет решений о проведении проверок, расширении предмета проверок, а также их результатов, в связи с тем что при вынесении решения о проведении проверки в обязательном порядке теперь формулируется предмет проверки (п. 3 ст. 21 и п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре). То есть вопрос о предмете прокурорской проверки не останется без внимания ни прокуроров, ни исследователей в сфере прокурорской деятельности. Это особенно важно, так как не все юристы до недавнего времени имели ясное представление о предмете прокурорской проверки.

Как указывают Н.В. Субанова и М.В. Маматов, «предмет проверки предопределяет не только характер всех предпринимаемых в рамках соответствующего прокурорского полномочия действий, их привязку к достижению определенных целей, решению конкретных задач, но и тот конечный результат, на достижение которого в итоге направлена вся надзорная деятельность прокурора» [15, с. 14].

Для раскрытия темы публикации важно уяснить следующее положение. По нашему мнению, непреложным является правило, согласно которому проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина, исполнения законов, организованные прокурором по определенным направлениям, выделенным в строгом соответствии с содержанием предмета прокурорской проверки, способствуют достижению наиболее эффективных результатов прокурорского надзора.

Правильно определить предмет прокурорской проверки следует именно в целях эффективного осуществления надзора. Профессор А.Ю. Винокуров рассматривает эффективность как принцип организации деятельности прокуратуры [2, с. 140—142]. Именно эффективность как принцип организации правозащитной деятельности прокуратуры должна определять содержание всех этапов организации надзорной деятельности прокуратуры: и этапа определения предмета надзора, и предмета надзорной прокурорской проверки. Перефразировав профессора К.И. Амирбекова [1, с. 22], поддерживающего научные взгляды Ф.М. Кобзарева и других ученых-юристов [13, с. 29—36], подчеркнем, что именно надлежащая организация надзора выступает в качестве одного из факторов, оказывающих влияние на эффективность «общенадзорной» деятельности прокуратуры.

Прокурорские работники нацелены на достижение эффективности надзорной деятельности. Так, на заседании коллегии прокуратуры одного из субъектов Российской Федерации было отмечено, что в настоящее время в региональных прокуратурах прилагаются усилия для повышения эффективности прокурорского надзора1.

Достижению эффективности проверки и надзора на практике во многом способствует правильное определение предмета прокурорского надзора на закрепленном участке, подотрасли, отрасли прокурорской деятельности и предмета предстоящей прокурорской проверки. Формулирование предмета предстоящей проверки должно было быть неотъемлемым этапом организации прокурорской проверки также и до законодательных новелл марта 2017 года, так как способствовало наиболее эффективной организации проверки и соотносилось с большинством существующих методик проведения «общенадзорной» проверки.

От правильно обозначенного предмета зависит широта и, следовательно, полнота охвата проверочными мероприятиями сфер, в которых осуществляется проверка правопорядка. От полноты обозначенного предмета зависит так называемый адресный выбор научно обоснованных средств и способов (тактики и методики) выявления нарушений и мер прокурорского реагирования на них применительно к каждому родовому («конкретному») предмету прокурорского надзора.

Одним из первых этапов организации проверки является определение предмета проверки, т. е. уяснение прокурором, что и как (в каких пределах) он должен проверять. По нашему мнению, бесспорно, что формулирование предмета проверки является одной из важнейших задач на первоначальном этапе организации прокурорской проверки. Уяснив, какие вопросы подлежат установлению в ходе проверки (т. е. определив предмет проверки), прокурор решает, какими методами он будет их устанавливать; какие полномочия будет применять в целях проведения проверки и выявления нарушений; какие меры прокурорского реагирования он будет использовать в ходе проверки нарушений или иных фактов, свидетельствующих о возможности нарушений закона (например, предостережение о недопустимости нарушения закона), несоблюдения прав и свобод человека и гражданина. Неправильное определение предмета проверки может привести к таким ошибкам осуществления надзора, как выбор:

1) не подлежащих надзору объектов (органов, учреждений, должностных лиц и т. п.);

2) методики проведения проверки, не соответствующей тематике проверки;

3) неверных методов выявления нарушений;

4) не соответствующих характеру выявленных нарушений средств прокурорского реагирования.

Итак, неправильное определение предмета проверки может «свести на нет» все усилия прокурора, так как и конкретная проверка, и в целом надзор на соответствующей территории (например, в районной прокуратуре) окажутся безрезультатными. Это дает нам основание утверждать, что эффективность прокурорского надзора целиком зависит от правильно сформулированного предмета надзора.

Таким образом, очевиден именно предметный принцип организации прокурорской проверки за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов, отражающий сущность прокурорского надзора в различных направлениях.

Профессор Е.Р. Ергашев провел исследование, на основании которого сформулировал принципы институтов прокурорского надзорно-охранительного права. Среди принципов, определенных Е.Р. Ергашевым применительно к институту надзора за исполнением законов и к институту надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина [8, с. 159—274],  им не исследован предметный принцип организации проверки. Это связано с тем, что Е.Р. Ергашев вел речь о принципах институтов прокурорского надзорно-охранительного права, а круг наших научных интересов составляют принципы осуществления проверки, т. е. принципы институтов прокурорской деятельности.

Общепринято, что термины «предметный принцип», «предметно-зональный принцип» применяются в теории прокурорской деятельности, в организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры РФ при раскрытии принципов организации работы прокуратуры (ее различных структурных подразделений, органов и учреждений) и распределения служебных обязанностей между прокурорскими работниками, т. е. применительно к организации прокурорского надзора (Ю.Е. Винокуров, А.Д. Воронов, Ф.М. Кобзарев, Д.В. Гурулев [6, с. 13] и др.). Согласно абз. 5 п. 24 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ, Главная военная прокуратура РФ должны наладить взаимодействие всех звеньев органов прокуратуры, используя при этом предметный принцип организации работы, а также установить тесную координацию надзорных действий территориальных, транспортных, военных прокуроров, прокуроров иных специализированных прокуратур.

Следует отметить теоретические разработки А.Д. Воронова и Ф.М. Кобзарева по вопросам «предметной компетенции». Эти авторы акцентируют внимание на «предметной подведомственности» и на «предметной компетенции» территориальной прокуратуры районного звена и специализированных прокуратур, а также на «предметно-зональном принципе распределения обязанностей между прокурорскими работниками» в прокуратуре районного звена [5, с. 67, 72—73]. Также исследователи отмечают, что «в сфере деятельности территориальной прокуратуры районного звена находятся все органы, учреждения, предприятия, организации, расположенные на территории города, района, в которых в соответствии с предметной подведомственностью (выделено нами. — Е.Н.) проводятся проверки исполнения законов и проверяется законность издаваемых руководителями и органами этих структур правовых актов» [5, с. 67].

В свою очередь, «предметная подведомственность специализированных прокуратур обусловлена необходимостью осуществления функций органами прокуратуры в специфических сферах правовых отношений (в военной, природоохранной, транспортной и иных сферах), не связанных с федеративным устройством и административно-территориальным делением государства». При этом А.Д. Воронов и Ф.М. Кобзарев уточняют: «Предметная компетенция (выделено нами. — Е.Н.) этих прокурорских работников и конкретные полномочия детализируются в приказах и распоряжениях» [5, с. 67].

А.Д. Воронов и Ф.М. Кобзарев указывают: «При распределении обязанностей между прокурорскими работниками в прокуратуре районного звена так же, как и в других звеньях системы прокуратуры, используется предметно-зональный принцип (выделено нами. — Е.Н.) распределения обязанностей» [5, с. 72]. Далее из смысла текста можно сделать заключение, в соответствии с которым при определении круга обязанностей помощников прокурора необходимо проводить разграничение по конкретному предмету, а также зоне (объекту) обслуживания и объему работы старших помощников и помощников прокурора [5, с. 73].

Профессор Ю.Е. Винокуров раскрывает содержание предметного принципа распределения служебных обязанностей между прокурорскими работниками в рамках внутриорганизационных принципов деятельности прокуратуры и отмечает, что данный принцип означает закрепление за каждым работником определенного направления или нескольких направлений (предметов) деятельности, что зависит от штатной численности прокурорских работников; при этом критерием распределения служебных обязанностей являются группы законов и иных нормативных актов (обособленных сфер правового регулирования), входящих в сферу прокурорского надзора [4, с. 87—88]. Как подчеркивает профессор Ю.Е. Винокуров, предметный принцип преследует цель сосредоточить усилия отдельных прокурорских работников районной прокуратуры на решении приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры. В этой связи Ю.Е. Винокуров отмечает: «Все отрасли прокурорского надзора, отдельные направления надзора и участки деятельности прокуратуры обязательно закрепляются за конкретными прокурорами. Прокуроры, ответственные за закрепленные за ними предметы, должны обладать исчерпывающей информацией о состоянии дел в курируемых ими сферах и в случаях необходимости быть готовым предоставить об этом соответствующие справки, содержащие объективные данные» [4, c. 90—91]. Данное утверждение профессор формулирует при раскрытии предметно-зонального принципа распределения служебных обязанностей между прокурорскими работниками; при рассмотрении в нашем контексте данную цитату привести уместно, так как речь в ней идет о раскрытии такой содержательной компоненты, как «предметный принцип». Вывод профессора Ю.Е. Винокурова о том, что организация и деятельность прокуратуры в соответствии с перечисленными принципами (в том числе и в соответствии с предметным принципом распределения служебных обязанностей между прокурорскими работниками) — залог успешного выполнения задач, стоящих перед органами прокуратуры, — согласуется с выводами нашего исследования и подтверждает нашу гипотезу.

Возвращаясь к проблематике допустимости применения к организации прокурорской «общенадзорной» проверки предметного принципа, можно сделать следующие обобщающие выводы. Приведенный выше анализ мнений ученых и практиков по терминологическим вопросам о предмете в науке прокурорской деятельности, о прокурорской проверке, об организации надзора и проверки, наша гипотеза о том, что одним из основных способов повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов является организация прокурорской проверки в соответствии с правильно сформулированным предметом проверки, — согласуются с направлением научной мысли в сфере прокурорской деятельности, с общетеоретическими разработками по прокурорскому надзору.

Заимствуя терминологию, семантически наиболее емко передающую суть явления, условно можно говорить о предметном принципе организации прокурорской проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина, исполнения законов, так как содержательно данный термин отражает сущность наиболее эффективной организации «общего» надзора [6, c. 78].

Логическим выводом приведенных рассуждений может быть дополнение понятийного аппарата науки прокурорской деятельности термином «предметный принцип организации прокурорской проверки». Полагаем, что наши научные положения найдут отклик среди юристов в целях дискуссионного обсуждения проблематики предмета прокурорской проверки.

Список литературы

1. Амирбеков К.И. Оценка организации работы как основного фактора, влияющего на эффективность прокурорской деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2015. № 2. С. 22—28.
2. Винокуров А.Ю. Актуальные вопросы организации и деятельности прокуратуры: избранные статьи. 2-е изд., доп. М., 2012. С. 140—142.
3. Винокуров А.Ю. Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации: предмет и пределы // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 14—21.
4. Винокуров Ю.Е. Внутриорганизационные принципы деятельности прокуратуры // Прокурорский надзор: учеб. для бакалавров / А.Ю. Винокуров, К.Ю. Винокуров, Ю.Е. Винокуров; под общ. ред. А.Ю. Винокурова. М.: Издательство Юрайт, 2014. С. 87—91.
5. Воронов А.Д., Кобзарев Ф.М. Организация работы в прокуратуре города (района), приравненной к ней прокуратуре // Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Издательство Юрайт, 2012. С. 66—75.
6. Гурулев Д.В. Организация работы с использованием компьютерных технологий в прокуратуре субъекта Российской Федерации по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении дел арбитражными судами: дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. С. 13, 78.
7. Ергашев Е.Р. К вопросу о понятии и признаках предмета и объекта прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 11. С. 16—21.
8. Ергашев Е.Р. Принципы институтов прокурорского надзорно-охранительного права: дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 159—274.
9. Казарина А.Х. Предмет общего надзора // Законность. 2004. № 11. С. 7—9.
10. Казарина А.Х. Эволюция взглядов на предмет прокурорского надзора // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2013. № 2. С. 36—42.
11. Капинус О.С. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы развития // Законность. 2013. № 7. С. 3—9.
12. Клочков В.В. Функция надзора за исполнением законов. Предмет и пределы «общего надзора» // Актуальные проблемы теории законности и прокурорского надзора: моногр. / сост. А.В. Клочкова, О.В. Пристанская; Академия Генеральной прокуратуры РФ. М., 2012. С. 105—114.
13. Кобзарев Ф.М., Барабаш Д.И. Организация работы как фактор эффективности деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о безопасности дорожного движения // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2014. № 4. С. 29—36.
14. Рябцев В.П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. № 3. С. 3—5.
15. Субанова Н.В., Маматов М.В. Предмет, объекты и пределы проверки прокурором исполнения законов // Проверка прокурором исполнения закона: пособие / под общ. ред. Н.В. Субановой. М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2015. С. 14—23.