Подходы к определению двойного гражданства

УДК 342.718

Страницы в журнале: 42-46

Э.Э. Джалилова,
магистр права, ООО «Глобал 1» Россия, Москва e.e.jalilova@gmail.com

Анализируются понятия «двойное гражданство», предлагаемые различными авторами и закрепленные в законодательстве Российской Федерации. На основе обозначенной терминологии предлагается механизм выработки терминологического единства дефиниции, поскольку определение значения и содержания двойного гражданства в настоящее время не является единообразным. Исследуются доктринальные положения, аргументирующие формирование и различие подходов к определению термина, в том числе в целях обоснования причин отражения того или иного подхода в действующем законодательстве. Предлагается рассмотреть двойное гражданство путем формирования двух основных подходов к его определению — узкого и широкого, а также обосновывается целесообразность применения данной квалификации, раскрывается содержание каждого из подходов.

Ключевые слова: подданство, двойное гражданство, бипатриды, гражданин, государство, двугражданство, подход, определение.

Изучение двойного гражданства традиционно приводит к выявлению отсутствия терминологического единообразия и вытекающему из данного факта спору о целесообразности существования двойного гражданства как явления в целом и как института правовой системы Российской Федерации в частности.
Представляется, что ключевым в данном вопросе является неопределенность и неоднозначность в раскрытии содержания двойного гражданства, о котором пойдет речь в настоящей статье.

В отношении раскрытия термина «двойное гражданство» на настоящий момент в научном сообществе отсутствует единообразие:
— во-первых, в восприятии института (его оценке с точки зрения возможных позитивных или негативных последствий его существования для правопорядка);
— во-вторых, в его определении (раскрытии понятия исходя из законодательной дефиниции термина либо возможности применения иного, в том числе доктринального, подхода);
— в-третьих, в определении смежных категорий (в частности, бипатризма, полипатризма, так называемой категории двугражданства).

Сформировавшееся в науке конституционного права отношение к институту двойного гражданства нельзя назвать однозначным. Сторонники эволюции данного института выдвигают тезисы о необходимости развития практики его применения как одного из наиболее демократичных институтов, отвечающих принципу верховенства прав и свобод человека.
В противопоставление этому ряд ученых рассматривают институт двойного гражданства как неудачную попытку регулирования правового статуса граждан после распада СССР и выдвигают тезисы о необходимости его исключения из правовой системы. На наш взгляд, обе позиции представляют собой крайние меры. Безусловно, можно пойти по пути отказа от признания данного института, однако для этого, на наш взгляд, серьезные изменения должна претерпеть конституционная система государства. И вопрос о целесообразности подобной инициативы видится довольно спорным.
Двойное гражданство определяется как «сложный правовой статус лица, одновременно имеющего гражданство двух государств, который обычно является следствием существенных различий в законодательстве о гражданстве соответствующих государств либо результатом их целенаправленного и согласованного решения об этом. Двойное гражданство, естественно, осложняет положение лица, поскольку его устойчивая правовая связь с двумя государствами порождает “двойные обязанности”» [3, с. 133—134].

Двойное гражданство определяется учеными также как особое политико-правовое состояние физического лица, при котором оно одновременно обладает гражданством двух или более государств [10, с. 43].
Полагаем, что представленные дефиниции основываются на семантике самого слова «бипатрид»: лат. bi — «двух» и греч. patris/patridos — «родина» [13, с. 89].
Подобные определения вытекают также из смысла, который согласно ч. 1 ст. 62 Конституции РФ [5] законодатель вкладывает в понятие двойного гражданства: наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства (подобная дефиниция применима также и для граждан других государств).
Понятие «двойное гражданство» имеет множество определений, которые в ряде случаев отражают и различные подходы государств к данному явлению.
В целом можно выделить два основных подхода к установлению содержания двойного гражданства. Согласно первому являются синонимичными такие категории, как «двойное гражданство» и «двугражданство» или наличие у лица двух (нескольких) гражданств. Второй подход предполагает неравнозначность термина «двойное гражданство» и случая, когда индивид обладает гражданством двух или нескольких государств.

Первый подход иллюстрирует позицию о том, что двойное гражданство должно рассматриваться в широком смысле, включая признаваемый государством статус лица с двойным гражданством, а также случай наличия у лица непризнанного статуса, который предполагает наличие у лица гражданств нескольких государств, либо случаи, когда лицо вправе в будущем реализовать такой статус, но на текущий момент не осуществило для этого юридически значимых действий.
Второй подход отображает позицию, в силу которой двойное гражданство рассматривается исключительно как признание государством статуса лица.
Приверженцем первого подхода, не выделявшим его тем не менее в качестве самостоятельного, можно считать С.В. Черниченко, который представил определение двойного гражданства, характерное для теории международного права в советский период. Автор отмечал, что «двойное гражданство — правовое состояние лица, означающее, что данное лицо является гражданином двух и более государств в соответствии с их законами» [14, с. 69—71].
Аналогичная позиция была отражена в трудах Ю.Р. Боярса, отмечавшего, что «двойное гражданство представляет собой правовой статус лица, при котором оно одновременно обладает гражданством более чем одного государства» [2, с. 17].

В рассматриваемых случаях авторы не включают в определение термина фактическое признание статуса государствами. Вместе с тем в настоящее время существуют подходы, согласно которым при отсутствии признания двойного гражданства государствами наличие «двойного гражданства» невозможно и такой статус является не случаем двойного гражданства, а двугражданством, т. е. наличием у лица гражданств двух государств, тем не менее не признаваемых в каждом из соответствующих государств. Подобный подход к определению содержания термина представляется искусственным, не имеет фактического обоснования. В подобном случае фиктивный отказ от признания статуса не является обоснованным, а термины «двойное гражданство» и «двугражданство» скорее являются равнозначными. На синонимичность дефиниций «двойное гражданство» и «двугражданство» ссылаются также Л.П. Белковец [1] и Е.С. Смирнова [11, с. 27].
К числу ученых, являющихся сторонниками второго подхода — о неравнозначности двойного гражданства и ситуации, когда лицо обладает гражданством двух (нескольких) государств, — можно отнести Н.В. Витрука, определявшего двойное гражданство как предусмотренное законодательством о гражданстве правовое состояние, при котором лицо имеет одновременно гражданство двух государств на основе соглашения этих государств [3, с. 133—134].
Как следует из ст. 3 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее — Закон о гражданстве), гражданство представляет собой устойчивую правовую связь лица с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. В свою очередь двойное гражданство законодатель в указанной норме определяет как наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства.
В рамках реализации положений Конституции РФ, регламентирующих вопросы двойного гражданства, Российской Федерацией были заключены международные договоры с Туркменистаном 1993 года [12] и Таджикистаном 1995 года [4] по вопросам двойного гражданства, следовательно, физические лица, имеющие гражданство этих государств, могут не обращаться в полномочные органы Туркменистана или Таджикистана с отказом от гражданства этих стран. Также принимались меры по налаживанию политических связей и последующему заключению соглашений о двойном гражданстве с Республикой Абхазия и Республикой Южная Осетия, которые не были реализованы на практике. Так, в распоряжении Президента РФ от 15.09.2008 № 539-рп «О подписании Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия» (ст. 8) [9] было закреплено, что в целях урегулирования вопросов двойного гражданства между сторонами будет заключено отдельное соглашение, регламентирующее данный вопрос. Аналогичное положение было предусмотрено в распоряжении Президента РФ от 15.09.2008 № 538-рп «О подписании Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия» [8], которое впоследствии не было реализовано. На данный момент ни одно из ранее заключенных соглашений, регулирующих вопросы двойного гражданства, не применяются на практике, что обусловлено, в частности, миграционной политикой Российской Федерации.

По сути, исходя из буквального толкования ст. 6 Закона о гражданстве, подобная ситуация означает, что любое лицо, обладающее гражданством иного государства, на территории Российской Федерации в отсутствие действующих международных договоров, должно рассматриваться только в качестве гражданина Российской Федерации. Вместе с тем это не совсем так. Ограничения, установленные для лиц, являющихся одновременно гражданами двух и более государств (которые согласно Закону о гражданстве не могут восприниматься государством как бипатриды в отсутствие заключенных международных договоров и должны рассматриваться исключительно как граждане Российской Федерации), тем не менее действуют. Так, согласно ст. 16 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [6] гражданин не может быть принят на государственную службу в случае приобретения гражданства другого государства и наличия гражданства другого государства (других государств). Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» говорит о специальном порядке допуска лиц с двойным гражданством к сведениям, составляющим государственную тайну (ст. 21) [7].

Анализируя приведенные дефиниции понятия «двойное гражданство», можно сделать вывод, что двойное гражданство определяется как учеными, так и законодателем как состояние, которое характеризуется наличием гражданства двух государств. При этом в рамках действующего в Российской Федерации законодательства для ответа на вопрос о том, обладает ли лицо двойным гражданством, решающим будет являться факт признания на законодательном уровне (либо в соответствии с действующим федеральным законодательством — согласно заключенному международному договору) каждым из государств второго гражданства.
В противном случае строго формально наличие у лица двух и более гражданств не представляет значимости, создавая политико-правовые связи для данного лица с несколькими государствами без каких-либо особенностей, а лицо в каждом из государств обладает условно одинаковым объемом прав и обязанностей, наравне с остальными его гражданами. Однако даже в указанном случае наличие двойного гражданства признается в форме «скрытого признания» — лицо с таким статусом ограничивается в ряде прав, при этом такое ограничение устанавливается именно для данной категории лиц, а не для иностранных граждан в целом (что и свидетельствует о признании статуса, пусть и в части установления для данной категории лиц определенных ограничений).

На наш взгляд, формальное разграничение терминов «двойное гражданство» и «второе гражданство» весьма условно и выражается в том, что второе гражданство в зависимости от подхода:
а) является состоянием, обусловливающим возможность приобретения двойного гражданства, признанного государствами;
б) используется для обозначения лиц, наделенных гражданством нескольких государств при наличии пробелов в нормативно-правовом регулировании либо отсутствии международных договоров;
в) применяется для обозначения лиц, наделенных гражданством нескольких государств в случае, когда государство придерживается линии отказа от института двойного гражданства.

Полагаем, что более ясным и четким является следующее разделение двойного гражданства на два вида:
— признанное (государствами) двойное гражданство;
— непризнанное (государствами) двойное гражданство.
Таким образом, термин «двойное гражданство» должен рассматриваться в узком и широком смыслах.
Первый из описанных случаев, а именно приравнивание двойного гражданства к наличию у лица признанного гражданства двух государств, необходимо рассматривать как двойное гражданство в узком смысле.
Второй случай — признание двойного гражданства при наличии у лица двух гражданств вне зависимости от факта признания данного статуса государством — двойным гражданством в широком смысле. В широком смысле двойное гражданство должно обозначать как признанный, так и не признанный государством статус лица (т. е. случаи спящего или отложенного гражданства).

Возникновение двойного гражданства не всегда является следствием целенаправленной государственной политики. Причины формирования двойного гражданства могут быть и объективными, во многом не зависящими от воли сторон: территориальные изменения, миграция населения, расхождение законодательств о порядке приобретения и утраты гражданства. Все это обусловливает особенности, характеризующие институт двойного гражданства и правовой статус лиц, являющихся бипатридами, и неугасающий интерес ученых, направленный на уяснение сущности института гражданства в целом и двойного гражданства в частности.

Список литературы

1. Белковец Л.П. Правовое регулирование выхода из советского гражданства в 1920—1930-е годы // Миграционное право. 2008. № 1. С. 33—38.
2. Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986. С. 17.
3. Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 133—134.
4. Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства // Собрание законодательства РФ. 1996. № 51. Ст. 5683.
5. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Российская газета. 2009. 21 янв.
6. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
7. О государственной тайне: закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 41. С. 8220—8235.
8. О подписании Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия: распоряжение Президента РФ от 15.09.2008 № 538-рп // Собрание законодательства РФ. 2008. № 38. Ст. 4294.
9. О подписании Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия: распоряжение Президента РФ от 15.09.2008 № 539-рп // Собрание законодательства РФ. 2008. № 38. Ст. 4295.
10. Прудников А.С. Правовые основы российского гражданства: учеб. пособие. М., 2012. С. 43.
11. Смирнова Е.С. Институт гражданства: статичность или перспективы национального и международно-правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1. С. 24—30.
12. Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства // Собрание законодательства РФ. 1996. № 10. Ст. 830.
13. Тихомиров Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 2012. С. 89.
14. Черниченко С.В. Вопросы гражданства в современном международном праве. М., 1963. С. 69—71.