Ответственность судей по Закону РФ «О статусе судей в Российской Федерации»: недостатки правового регулирования

УДК 347.962

Cтраницы в журнале:  95-100

Г.А. Трофимова,

эксперт научно-исследовательского объединения «Правовая инициатива» Россия, Иркутск Trofimova_Galy@mail.ru

Рассматриваются положения об ответственности судей,  закрепленные в Законе РФ «О статусе судей в Российской Федерации».  Автором обозначены недостатки правового регулирования в части перечня оснований ответственности судей, формулирования конкретных оснований ответственности, механизма привлечения к ответственности, видов применяемой ответственности.  Предложен вариант изменения действующих норм закона.

Ключевые слова: конституционно-правовая ответственность судей, дисциплинарная ответственность судей, основания ответственности судей, независимость судей, ответственность должностных лиц, досрочное прекращение полномочий, правовое качество закона.

Ответственность судей является одной из важных гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, так как создает препятствия для произвола на судейском поприще. Однако несовершенство закона может привести к лишению судей самостоятельности и независимости при принятии решений, искажению их роли в определении правосудия, а потому требуется взвешенный подход для установления оснований, мер и порядка привлечения их к ответственности.

Основным законом, направленным на урегулирование отношений с участием судьи, является Закон РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (далее — Закон о статусе судей) [9], положения которого много раз менялись, однако и сегодня нельзя сказать, что он логически выверен и удобен для восприятия. В нем немало недостатков. Остановимся на некоторых из них и дадим им соответствующую правовую оценку.

1. Отсутствует четкий перечень оснований ответственности. В результате для определения конкретных составов правонарушений нужно руководствоваться следующим. Во-первых, исходить из того, какие на судью возлагаются обязанности, неисполнение либо ненадлежащее исполнение которых, по идее, должно влечь ответственность. Иной вариант будет носить уже характер не юридических, а морально-этических обязанностей. Во-вторых, в качестве оснований ответственности необходимо подразумевать деяния, за которые к лицу могут быть применены меры указанной в законе ответственности — дисциплинарной. Наконец, в-третьих, к основаниям ответственности надо относить те основания досрочного прекращения полномочий, которые хотя и не названы основаниями указанной в законе ответственности, однако в силу применения их в результате ненадлежащего поведения судьи имеют силу наказания.

Но и при наличии этих предпосылок нелегко вывести основания ответственности судей. Например, неясен вопрос относительно характера возникающих у судьи обязанностей.

В отношении судьи введен дополнительный уровень обязанностей — по надлежащему поведению во внеслужебной деятельности (такой вывод можно сделать на основании толкования п. 1 ст. 12.1 Закона о статусе судей), это связано с наличием у него высокого публично-правового статуса. Следовательно, к числу обязанностей надо отнести служебные и неслужебные. Вместе с тем если одной из обязанностей судьи является соответствие определенному уровню морально-этических требований (согласно п. 2 ст. 3 Закона о статусе судей судья должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи), то, вероятно, ее исполнение также входит в круг связанных со службой обязанностей.

При определении оснований применения к лицу дисциплинарной ответственности проблема заключается в наличии в законе оценочных, примерных понятий. В частности, для характеристики разной степени тяжести дисциплинарного проступка используются такие определения, как «малозначительность», «отсутствие  малозначительности», «существенное нарушение», «грубое нарушение», дающие основания в каждом конкретном случае варьировать меры ответственности, выбирая меру от наиболее слабой (замечание) до наиболее жесткой (досрочное прекращение полномочий).

Расшифровать некоторые из привиденных понятий попытался Верховный Суд РФ. В частности, он указал, что малозначительный дисциплинарный проступок следует рассматривать как деяние, последствия которого не повлекли существенного нарушения прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций (нарушенные права гражданина или организации были восстановлены либо возможность их восстановления не утрачена и т. д.) [11].

Однако, применяя каждое из дисциплинарных взысканий, правоприменитель по-прежнему имеет широкую возможность для субъективного усмотрения. Кроме того, нормативное основание привлечения к дисциплинарной ответственности вызывает сомнение в правомерности и целесообразности его использования: привлечь судью к ответственности можно за нарушение положений как Закона о статусе судей, так и Кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей,  т. е. подзаконного нормативного акта. Другими словами, ответственность судей представлена в виде делегированного судебному сообществу права по установлению тех обязанностей судьи, которые свидетельствуют о поддержании им авторитета судебной власти.

Данный порядок подвергается критике, и чаще всего ответственность за нарушение норм Кодекса судейской этики предлагается считать разновидностью моральной, а не правовой ответственности [4, c. 132]. Однако с этим можно и не согласиться в той части, что нарушение этических норм не может рассматриваться в качестве правонарушения. Норма о применении юридической ответственности за оскорбление судьи (ч. 2 ст. 297 Уголовного кодекса РФ) — типичный пример ответственности за правонарушение, основанной на несоблюдении этических норм. Ответственность за аморальное поведение судьи также вполне допустима, однако правовое оформление ее не должно выходить за рамки закона. На сегодняшний день существует необходимость в более четком определении понятия «дисциплинарный проступок» [8].

Среди оснований досрочного прекращения полномочий судьи к основаниям ответственности можно отнести те, что осуществляются не по инициативе самого судьи (должен сохраняться принудительный характер) и при этом связаны с виновным его поведением (в ином случае они уже не могут считаться правонарушением).

Виновное поведение судьи можно усмотреть в перечисленных законом обстоятельствах, наступление которых тесно связано с его участием, т. е. в обстоятельствах, представляющих собой поступок, а не событие. Согласно Закону о статусе судей к их числу можно отнести: прекращение гражданства Российской Федерации, приобретение гражданства иностранного государства либо получение вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства (подп. 6 п. 1 ст. 14); нарушение судьей, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами (подп. 6.1 п. 1 ст. 14)1; занятие деятельностью, не совместимой с должностью (подп. 7 п. 1 ст. 14); избрание Президентом РФ, депутатом Государственной Думы, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования, а также главой муниципального образования или выборным должностным лицом местного самоуправления (подп. 7.1 п. 1 ст. 14)2; вступление в силу обвинительного приговора суда в отношении судьи либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера (подп. 8 п. 1 ст. 14); вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности судьи в случае, указанном в п. 1 ст. 30 Гражданского кодекса РФ (подп. 9 п. 1 ст. 14 с учетом положений п. 1 ст. 30 ГК РФ); совершение судьей дисциплинарного проступка, за который решением квалификационной коллегии судей на него наложено дисциплинарное взыскание соответствующего вида (подп. 13 п. 1 ст. 14). 

Приостановление полномочий судьи и отставку судьи нельзя признать формой ответственности, так как Закон о статусе судей не связывает данную меру с виновным поведением лица (ст. 13); в частности, возбуждение уголовного дела и предъявление обвинения, иные меры уголовно-правового характера обосновываются процессом выявления вины лица и не рассматриваются как факт, свидетельствующий о виновном поведении. 

2. Допущены нарушения в формулировании конкретных оснований ответственности. Так, одной из обязанностей судей является соблюдение действующего законодательства. В частности, указано, что судья должен соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, а судья конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, мировой судья обязаны соблюдать конституцию (устав) субъекта Федерации,законы субъекта Федерации (п. 1 ст. 3 Закона о статусе судей). Тем самым дана ограничительная формула принципа законности. Но судья суда любого уровня обязан соблюдать законы, в том числе региональные (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

Дефект правового регулирования можно увидеть и в формулировке обязанности, касающейся соблюдения запрета по открытию, наличию счетов (вкладов), пользованию иностранными финансовыми инструментами (подп. 5 п. 3 ст. 3 и подп. 6.1 п. 1 ст. 14 Закона о статусе судей). Если в отношении самого себя и несовершеннолетних членов семьи гражданин несет ответственность, то в отношении совершеннолетних членов семьи — нет. Неясно, почему право по распоряжению собственными средствами (таким правом обладает любое лицо) связывается с должностным статусом кого-то из членов семьи. При предъявлении требования о соблюдении супругом (супругой) и несовершеннолетними детьми судьи указанного запрета нарушаются два основополагающих принципа: принцип ответственности за свои действия (принцип личной ответственности) и принцип самостоятельного распоряжения собственными средствами как элемент дееспособности гражданина.

Представляется, что за членами семьи должно сохраняться право распоряжения собственными средствами на основе личного усмотрения, а средствами, переданными им членом семьи, занимающим должность судьи, в качестве дара (за исключением, например, ежемесячной суммы, равной прожиточному минимуму) — с соблюдением вышеуказанных ограничений. Однако эти ограничения должны быть закреплены положениями ГК РФ о договоре дарения. За несоблюдение ограничений должна наступать ответственность того члена семьи, который нарушил соответствующее требование, и выражаться в имущественных потерях: отмене дарения и возвращении предмета дара либо его стоимости дарителю и (или) перечислению определенной суммы в бюджет страны. В отношении судьи ответственность может быть предусмотрена Законом о статусе судьи за неотмену дарения и невозврат предмета дара в течение 3 месяцев с момента, когда он узнал о том, что подаренное им имущество было использовано членом семьи в нарушение требований закона.

3. Искажен механизм привлечения к ответственности. Имеющийся порядок привлечения судей к ответственности свидетельствует о несохранении в полной мере за ними прав на самостоятельность и независимость, которые названы в качестве ведущих принципов деятельности судьи не только Законом о статусе судей (статьи 1, 9, 10, 12), но Конституцией РФ (статьи 120—121).

Во-первых, органами судейского сообщества — квалификационной коллегией судей и Дисциплинарной коллегией ВС РФ — судьи привлекаются к ответственности вследствие нарушения не только сугубо профессиональных обязанностей, но и морально-этических норм (ст. 12.1 Закона о статусе судей).

Во-вторых, существует сложность в обжаловании решений, принятых органами судейского сообщества. С одной стороны, действительно, можно обжаловать решения, действия (бездействие) квалификационных коллегий судей (п. 4 ч. 2 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства РФ); с другой стороны, закон оставляет возможность для «мести» со стороны органов судейского сообщества, так как повышение квалификационного класса, перевод в другое место работы, повышение в должности и т. д. отданы на усмотрение председателей судов и квалификационных коллегий судей (статьи 6, 6.1, 20.2  Закона о статусе судей).

В-третьих, сами представители судейского сообщества, занимающие должности в высших судебных инстанциях, остаются вне пределов досягаемости ответственности.

Все это свидетельствует о необходимости, во-первых, выведения судей из-под зависимости органов судейского сообщества и, во-вторых, создания системы привлечения к ответственности всех судей независимо от их ранга.

С целью исключения влияния судейского сообщества на деятельность судьи некоторые исследователи предлагают установить ответственность судей перед законодательными органами [6, c. 18]. Но здесь появляются новые проблемы, связанные с осуществлением принципа разделения властей и принципом независимости судей, если дело будет касаться судей тех судебных инстанций, которые обладают правом принимать решения в отношении органов законодательной власти или их членов (например, таким правом обладает Конституционный Суд РФ: он выносит решения о соответствии Конституции РФ нормативных актов, принимаемых парламентом, его палатами; о разрешении спора о компетенции между органами государственной власти (ст. 125 Конституции РФ)).

Лишь в исключительных случаях возможно принятие решения парламентом или одной из его палат относительно деятельности судебной инстанции, да и то в связи с допускаемыми ею грубыми или систематическими правонарушениями, указывающими на отказ от исполнения своих обязанностей, или в связи с целенаправленным нарушением конституционных норм. Тогда возможно расформирование судебного органа, т. е. применение санкции, относящейся уже ко всему составу суда, а не к отдельному судье.

Существующее предложение о введении выборности судей [3, c. 35] и, соответственно, четком определении взаимоотношений между парламентом и судьями как между представителями народа и теми должностными лицами, которые должны осуществлять правосудие, помимо вышеуказанной причины, препятствующей нормальному функционированию института ответственности, имеет и еще несколько: отсутствие объективной (в том числе профессиональной) оценки возможности того или иного лица осуществлять деятельность в качестве судьи, затратность процедуры назначения и снятия с должности судьи, дополнительное возложение обязанностей на электорат.

Как представляется, ответственность за ненадлежащую профессиональную деятельность может наступать в форме дисциплинарной ответственности, как и за любую трудовую деятельность. Ответственность за нарушение морально-этических норм, конкретизированных в виде правонарушения, возможна в двух формах — дисциплинарной ответственности посредством применения таких санкций, как замечание и предупреждение (вполне логично, если судебное сообщество будет следить за поведением своих членов), и внедисциплинарной публично-правовой ответственности — перед представителями народа, не входящими в состав органа законодательной (представительной) власти.

В данном случае можно согласиться с предложением С.Б. Полякова о создании специальной коллегии по правонарушениям судебной власти из юристов, имеющих ученую степень кандидата или доктора наук, не работающих в правоохранительных органах или адвокатами; с организацией работы таких коллегий по принципу сессий [12, c. 15]. Они могут констатировать факт аморального поведения судьи, что должно стать предупреждением о его несоответствии занимаемой должности и повлечь снижение квалификационного класса, а при повторном правонарушении — досрочное прекращение полномочий.

4. Существует пробел в определении вида ответственности, не охватываемого понятием дисциплинарного проступка. Если вернуться к ранее перечисленным основаниям досрочного прекращения полномочий судьи, выступающим в виде оснований его ответственности, то можно заметить, что только одно из них связывается с наступлением дисциплинарной ответственности. Как же быть с остальными?

Большинство конституционалистов настаивает на том, что в случае совершения судьей поступка, не совместимого с его высоким публично-правовым статусом и влекущим применение такой санкции, как досрочное прекращение полномочий, действуют нормы конституционно-правовой ответственности [2, c. 14—15; 5, c. 9; 6, c. 18; 13, c. 13]. Исследователи проблем дисциплинарной ответственности судей также нередко обращают внимание на необходимость разделения дисциплинарной и конституционно-правовой ответственности, например, посредством более четкого формулирования понятия дисциплинарного проступка, определения критериев его тяжести, вынесения за пределы дисциплинарной и отнесения к числу конституционно-правовой ответственности такой санкции, как досрочное прекращение полномочий судьи [1, c. 100].

Досрочное прекращение полномочий признается мерой и дисциплинарной ответственности, о чем свидетельствуют нормы Закона о статусе судей (ст. 12.1 и др.), и конституционно-правовой (примером служат нормы о досрочном прекращении полномочий Президента РФ — ст. 92 Конституции РФ). Другими словами, досрочное прекращение полномочий может выступать мерой не одного вида ответственности.

Несоблюдение предъявляемых законом требований (запретов и ограничений) лицом, занимающим государственную должность, также является характерным признаком  двух видов юридической ответственности — дисциплинарной (см. положения Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [7], Закона о статусе судей) и конституционно-правовой (см. положения Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [10]).

Трудно провести разграничение и по объекту правового регулирования: с одной стороны, ответственность судей — это элемент их трудового статуса (следовательно, должен регламентироваться нормами трудового права, предполагающими наличие мер дисциплинарной ответственности), с другой стороны, — это элемент конституционно-правового статуса, т. е. статуса субъекта конституционно-правовых отношений (а именно отношений по защите прав и свобод граждан).

Следовательно, ни по санкции, ни по основанию ответственности, ни по объекту правового регулирования (содержанию отношений) не удается разделить два вида ответственности — дисциплинарную и конституционно-правовую. Однако это можно сделать посредством применения еще одного критерия — типа взаимоотношений субъектов ответственности: субъекта правонарушения и субъекта применения ответственности.

Субъектом, обладающим правом на применение такой санкции, как досрочное прекращение полномочий, является квалификационная коллегия судей (п. 7 ст. 12.1 Закона о статусе судей): она же выступает в роли одного из административных органов по отношению к судьям, т. е. отношения между квалификационной коллегией судей и конкретным судьей представляют собой властеотношения (разумеется, в рамках, обусловленных возможностью судьи по самостоятельному принятию решения при осуществлении возложенных на него полномочий). В тех случаях, когда ответственность субъекта наступает перед органом, с которым у него отсутствуют властеотношения, определяющие его деятельность в соответствующей должности, ответственность уже будет носить иной характер. Ответственность перед представительным органом (не важно, будет ли он являться законодательным органом или органом, специально образованным для оценки соответствия поведения публично-правового субъекта морально-этическим нормам) следует признать конституционно-правовой, так как ответственность публично-правового субъекта перед представительным органом, являясь специфическим элементом конституционного права, представляет собой конституционно-правовую ответственность.

В случае, когда ответственность наступает не в результате акта правоприменения суда или административного органа, должностного лица, а в силу императивного указания закона (как, например, при досрочном прекращении полномочий судьи без дисциплинарного производства), ее можно именовать конституционно-правовой. Закон здесь выступает и как акт правового регулирования отношений, и как акт правоприменения; субъектом, его принявшим, является орган законодательной власти, а ответственность, налагаемая к субъекту конституционно-правовых отношений со стороны органа законодательной (представительной) власти, как уже было отмечено, относится к конституционно-правовой ответственности.

Таким образом, результат исследования правового регулирования ответственности судей свидетельствует о необходимости изменения ряда положений Закона о статусе судей.

Список литературы

1. Агеева Г.Е., Бурцев С.А. Дисциплинарная ответственность судей в общей системе юридической ответственности // Юридическая наука. 2017. № 1. С. 95—102.
2. Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность: системное исследование: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005.
3. Добрынин Н.М. Посильные суждения о пользе конституционной реформы в России: что есть и как действовать // Государство и право. 2014. № 1. С. 27—35.
4. Ефанова В.А. Проблемы статуса судьи в Российской Федерации // Судебная власть и уголовный процесс. 2016. № 3. С. 119—132.
5. Клеандров М.И. Дисциплинарный проступок судьи — что это такое сегодня? // Российский судья. 2014. № 6. С. 6—10.
6. Кондрашев А.А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 18.
7. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
8. Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ М.И. Клеандрова относительно Постановления Конституционного Суда РФ от 20.07.2011 № 19-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 3, пункта 1 статьи 8 и пункта 1 статьи 12.1 Закона Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации”, статей 18, 21 и 22 Федерального закона “Об органах судебного сообщества в Российской Федерации” и статей 1—4, 7 Кодекса судейской этики в связи с жалобой гражданки А.В. Матюшенко» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9. О статусе судей в Российской Федерации: закон РФ от 26.06.1992 № 3132-1 (ред. от 28.12.2016) // Доступ СПС «КонсультантПлюс».
10. О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ (ред. от 07.06.2017) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
11. О судебной практике применения законодательства, регулирующего вопросы дисциплинарной ответственности судей: постановление Пленума ВС РФ от 14.04.2016 № 13 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
12. Поляков С.Б. Принцип взаимной ответственности государства и личности: теоретико-правовые и прикладные аспекты: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 15.
13. Сергеев А.Л. Конституционная ответственность федеральных органов государственной власти Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук.М., 2006. С. 13.