От сельских сходов к публичным слушаниям: в поисках удаляющихся идеалов самоуправления [1]

УДК 342.51

Страницы в журнале: 46-51

С.Г. Соловьёв,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного, административного и муниципального права Южно-Уральского государственного университета (Национального исследовательского университета), председатель Общественной палаты Миасского городского округа, член Экспертного совета Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы  Россия, Челябинск solovev@feml.miass.susu.ru

Я.А. Митрохина,

преподаватель кафедры гражданского и уголовного права и процесса  Южно-Уральского государственного университета (Национального исследовательского университета) Россия, Миасс

Исследуются ключевые аспекты практики проведения сельских сходов и опыт функционирования современных публичных слушаний. Рассматриваются основные аспекты их организации, проведения и подведения итогов. Анализируются ключевые концептуальные, правовые и организационные проблемы функционирования сельских сходов и публичных слушаний. Намечены направления совершенствования существующей модели проведения публичных слушаний.

Ключевые слова: местное самоуправление, сельские сходы, публичные слушания, положение, система, муниципалитет, население.

Ценность идеала в том, что он удаляется по мере приближения к нему.

Махатма Ганди

Вопрос, связанный с пониманием идеальных форм осуществления местного самоуправления в России, представляется недостаточно проработанным как на теоретическом уровне, так и в практическом плане. При этом следует отметить, что, исходя из смысла ч. 2 ст. 3, ст. 12, ст. 130—133 Конституции РФ, система российского местного самоуправления должна представлять собой (в отличие от системы государственной власти) не централизованную публично-властную систему, а систему форм самоорганизации местного населения.

Оставляя за пределами предмета данной статьи вопрос об адекватности данной конституционной идеи потребностям современного российского общества, следует указать, что, исходя из определения местного самоуправления, закрепленного в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении), местное самоуправление в России осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. В связи с этим можно выделить две подсистемы современной системы российского местного самоуправления: самоуправление населения муниципалитетов и самоуправление муниципальных чиновников, непосредственно реализующих полномочия органов местного самоуправления [1, с. 5]. При этом особую озабоченность вызывает факт относительной неразвитости первой подсистемы, так как в научной литературе рефреном звучат высказывания о пассивности и инертности жителей муниципалитетов, о слабой мотивации к самоорганизации населения, привычке к патернализму и покровительству государства, о незаинтересованности муниципальных органов в привлечении граждан к решению местных вопросов [5, с. 74—76; 12, с. 772—782; 13, с. 18—22; 14, с. 7—9; 16, с. 21—24].

Подобная ситуация объективно обусловливает положение, когда на практике население реально дистанцируется от осуществления муниципальной власти. В связи с этим при построении схемы осуществления местного самоуправления в муниципалитетах (в целях недопущения трансформации местного самоуправления исключительно в самоуправление муниципальных чиновников) серьезное внимание необходимо уделять формированию действенных правовых технологий, обеспечивающих участие населения в осуществлении самоуправления на своей территории. Очевидным является тот факт, что процесс самоуправления нужно выстраивать от общества.

В настоящее время актуализировалась потребность в изучении исторической практики функционирования успешных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, положительный опыт функционирования которых является тем звеном, которое может по-новому запустить весь процесс российского самоуправления, добиться синхронизации самоуправленческой деятельности населения с публичной деятельностью органов местного самоуправления.

В связи с этим перспективным представляется сравнительное историко-правовое исследование схожих концептуальных и правовых аспектов наработанной практики проведения сельских сходов и опыта функционирования современного института публичных слушаний.

Методология исследования. При проведении сравнительного историко-правового исследования поставленных вопросов мы будем использовать метод аналогии при рассмотрении аналогичных социально-правовых технологий. В результате применения данного метода предполагается, используя технологии проведения сельских сходов как эталонный процесс (так как бесспорным является тот факт, что механизмы самоуправления в российских селах выражены наиболее сильно), выйти с исторических позиций на предложения по совершенствованию современного института публичных слушаний. Эти предложения должны заложить основы трансформации существующего механизма и запустить новый алгоритм функционирования публичных слушаний, который со временем должен начать работать, повысить активность населения и улучшить механизмы самоуправления населения муниципалитетов.

Общая ретроспектива развития форм коллективного обсуждения и принятия решений в российской общине. Достаточно часто ученые, сосредоточившись на деталях, упускают из виду общую перспективу процесса. В связи с этим применительно к анализу успешных форм реализации населением местного самоуправления необходимо определить общий политический курс развития форм коллективного обсуждения и непосредственного решения населением местных вопросов, что предполагает общий анализ ключевых моментов истории их развития.

Коллективное обсуждение и решение непосредственно населением различных затрагивающих его интересы вопросов есть исторически сложившийся, уходящий корнями в глубокую древность обычай, обусловленный естественным стремлением граждан принимать участие в общественной жизни. Рассматривая ретроспективу института публичных слушаний, можно прийти к выводу, что его истоки заложены существовавшей на Руси с незапамятных времен формой прямой демократии — народным вече, в компетенцию которого входило совместное обсуждение и решение самых разных вопросов: войны и мира, избрания и изгнания князя и т. д.

Вечевой строй сыграл огромную роль в становлении демократического общества не только в Новгороде и Пскове, но и других древнерусских городах; явился основой общественных отношений в сфере участия населения в решении вопросов местного значения. Прекращение его существования фактически ликвидировало зарождавшиеся демократические процессы, привело к разрыву между властью и населением, во многом ставшим пассивным исполнителем государственной воли.

Подвергнутая реформам второй половины XIX века система городского и сельского управления позволила народу участвовать в коллективном обсуждении (с дальнейшим принятием обязательных решений) в различных организационных формах. В городах согласно Городовому положению 1870 года действовали городские избирательные собрания, в сельской местности управление осуществлялось сельскими и волостными сходами. Однако если избирательные собрания созывались лишь для избрания гласных городской думы, после чего распускались на 4 года, то сельские и волостные сходы собирались регулярно, совместно решая не один, а целый ряд вопросов разнообразного характера. При этом весьма показательным является тот факт, что данные сходы были привычными формами самоорганизации крестьянской общины задолго до появления соответствующих правовых актов, регламентировавших их деятельность.

Реформа 1861 года стала серьезным шагом вперед в сфере нормативного регулирования процессов внутреннего самоуправления в крестьянском обществе. Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости 1861 года (далее — Общее положение) было практически полностью посвящено устройству сельских обществ и волостей, их общественному управлению, а также особенностям осуществления крестьянского самоуправления.

Однако следует подчеркнуть, что появление Общего положения не стало отправной точкой, ознаменовавшей начало функционирования сельского схода, оно лишь легализовало общинное управление бывших помещичьих крестьян. Как отмечает П.Н. Зырянов, мирская крестьянская организация существовала в России не одно столетие, а принятый петербургскими чиновниками документ не более чем узаконил давно устоявшиеся институты, причем лишь в самых общих чертах [4, с. 28].

Важность совместного решения вопросов, затрагивающих интересы всей общины, понимали и сами крестьяне, выражавшие это в поговорке: «Мир — сила: супротив мира кто волен?» [2, с. 198]. В этом контексте представляет интерес вывод В.Б. Красновой, которая, рассматривая крестьянское общественное управление в России в 60—80-е годы XIX века, указывает на существование, кроме формального сельского общества, сходов церковного прихода, селений-содержателей училищ [6, с. 15]. П.Н. Зырянов приводит примеры создаваемых крестьянскими общинами, наравне с «официальными», самостоятельных (по своей правовой сути — несанкционированных) сельских сходов в каждой деревне [4, с. 31].

Таким образом, развитие форм коллективного обсуждения и принятия решений по актуальным местным вопросам в русской общине шло по пути постепенного расширения и усиления настолько, насколько позволяли законные ограничения и внутриобщественные факторы.

Сравнительный анализ публичных сельских сходов и современных публичных слушаний. В современных публичных слушаниях согласно закону могут принимать участие все жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Состав сельского схода был менее демократичен. Так, согласно нормам Общего положения сельский сход составлялся из крестьян-домохозяев, принадлежащих к составу сельского общества, и изо всех назначенных по выбору сельских должностных лиц. 

Кроме того, в сходе принимали участие и крестьяне, которые приобрели свои участки в собственность (крестьяне-собственники). Они могли участвовать в обсуждении практически всех вопросов, за исключением отношений между сельским обществом и владельцем отведенной в пользование общества земли.

Со временем состав сельского схода постепенно расширялся. Его численность увеличивалась и за счет молодых членов общины, и в силу постепенного включения в состав схода женщин, заменявших ушедших на заработки или умерших мужей. Таким образом, эволюция сельского схода шла по пути демократизации его состава, которым постепенно охватывалось практически все взрослое население общины. Разумеется, ограничения, связанные с представительством домохозяев, не давали развернуться процессу демократизации в полной мере, хотя в отдельных случаях и было замечено превращение схода «в толпу со всеобщей подачей голосов» [4, с. 33]. Кроме того, существовал определенный ценз: не допускались к участию в сходе крестьяне, состоящие под следствием или судом по преступлениям, влекущим за собою потерю всех особенных прав, или же отданные под надзор общества по решениям судебных мест.

Сбор сельского схода мог организовать только староста, кроме него при необходимости приказать собрать сход мог и мировой посредник и помещик. Проводя аналогию с организацией современных публичных слушаний, следует указать, что их вправе инициировать ограниченный круг субъектов, включающий главу муниципального образования и представительный орган. Кроме того, в него входят жители муниципального образования, так называемая инициативная группа, численность которой зависит от усмотрения местного законодателя. Так, Положение о публичных (общественных) слушаниях в городе Челябинске устанавливает минимальное количество участников инициативной группы в 10 человек [10], а аналогичное Положение в городе Пензе — в 1000 [9].

Особо отметим, что участие в сельских сходах было не правом, а обязанностью крестьян, включенных в состав схода. Непременный член Минского губернского по крестьянским делам присутствия В. Масальский в своем труде «Сельский сход и сельские должностные лица (Права и обязанности): по положению 19 февр. 1861 г. и другим позднейшим законоположениям и правительственным распоряжениям» писал о том, что никто из лиц, составляющих сход, не имеет права уклоняться от присутствия на нем [7, с. 7]. Кроме того, собрания сельских сходов признавались правомочными только при наличии установленного порога явки. На сходах должно было присутствовать не менее половины всех крестьян, имеющих право принимать участие в сходе, и обязательным было участие сельского старосты или замещающего его лица.

Сегодня же, в отличие от сельских сходов, субъекты современных публичных слушаний становятся таковыми добровольно, кроме того, в законе и в большинстве муниципальных правовых актов не закреплен кворум, определяющий количество участников публичных слушаний, полномочное принимать решение по рассматриваемому вопросу. Полагаем, что это противоречит самой природе общественных слушаний, поскольку при таком подходе теряется сама их суть; коллективное обсуждение правового акта теоретически может превратиться в формальное собрание с двумя—тремя участниками.

В связи с этим представляется желательным закрепить на муниципальном уровне минимальный «кворум участия» для проведения публичных слушаний. Безусловно, при реализации указанного предложения мы можем столкнуться с проблемой игнорирования населением многих публичных слушаний и, как следствие, их систематического срыва.

Данная проблема, обусловленная политической пассивностью граждан, требует системного решения. Применительно же к теме данного исследования отметим лишь то, что она требует системной работы органов государственной и муниципальной власти по улучшению освещения деятельности органов местного самоуправления в средствах массовой информации, разъяснению значимости участия населения в решении вопросов местного значения.

Сельский сход был полномочен решать достаточно большое количество разнообразных вопросов организационного, семейного, земельного, социального, налогового, общественного характера. Круг предметов его ведения был закрытым: если участники и принимали какое-либо решение по вопросу, не входящему в перечень, установленный Общим положением, оно признавалось ничтожным, а лица, участвовавшие в его рассмотрении или в самовольном созыве схода, предавались суду. Таким образом, сельский сход имел исключительно специальный объект деятельности.

Специальный объект публичных слушаний установлен в ст. 28 Закона о местном самоуправлении, согласно которой публичные слушания в обязательном порядке проводятся в случае обсуждения:

1) проекта устава муниципального образования, а также проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав;

2) проекта местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) проектов планов и программ развития муниципального образования;

4) вопросов о преобразовании муниципального образования.

По мнению С.С. Зенина, публичные слушания наделены общим объектом, под которым автор понимает любые вопросы, выносимые на общее обсуждение, за исключением предусмотренных законом обязательных предметов публичных слушаний [3, с. 17]. Положения о проведении публичных слушаний большинства муниципалитетов, как правило, содержат большое количество разнообразных оснований для организации данного мероприятия, но все эти вопросы в целом ограничены общим законным пределом, связанным с тем, что публичные слушания могут проводиться только для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Какие-либо иные обсуждения, например, касающиеся норм федеральных законов или решений органов государственной власти, в круг вопросов, выносимых на публичные слушания, не входят, следовательно, объект публичных слушаний также специальный — муниципальная правовая документация, регулирующая вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Согласно Общему положению сельские сходы собирались в дни воскресные или праздничные. Такое требование, обеспечивающее полноценную явку участников, следует отметить как положительный момент. День же современных публичных слушаний нигде не оговорен, и это порождает проблемы на практике: жители, желающие присутствовать или выступать на слушаниях, лишены такой возможности в связи с трудовой занятостью или строгим рабочим графиком. В связи с этим муниципальному законодателю следует рекомендовать закрепить проведение публичных слушаний в выходные дни.

Процесс принятия решения сельским сходом законом не оговаривался, однако из этого не следует, что на сходе царил хаос, крики и шум. Собрав сход, сельский староста, как только собралось достаточное количество народа, проводил по имеющимся у него спискам выкличку лиц, имеющих право участия на сходе, и когда оказывалось достаточное количество домохозяев, объявлял сход открытым. Он же следил за порядком на сходе, не допускал буйства, шума и вообще каких-нибудь беспорядков. Вопросы обсуждались вслух, ясно и обстоятельно [15, с. 7—8]. Подобно сельскому старосте, в настоящее время председатель публичных слушаний также открывает слушания, оглашает тему публичных слушаний, перечень вопросов, выносимых на публичные слушания, основания и причины их проведения, предложения оргкомитета по порядку проведения публичных слушаний [8].

Итоговые решения сельского схода принимались простым открытым голосованием общим согласием или большинством голосов. Если голоса разделялись поровну, окончательное решение зависело от голоса старосты. Некоторые вопросы требовали абсолютного (не менее двух третьих голосов) большинства. Решения сельского схода записывались в особую книгу, при этом по каждому рассмотренному вопросу составлялся специальный документ, который должны были подписать все участники схода.

Итоги современных публичных слушаний также фиксируются в итоговом протоколе, принимаемом большинством голосов от числа всех участников публичных слушаний и подписываемом председателем и секретарем публичных слушаний. Стоит отметить, что решения, принимаемые на публичных слушаниях, в отличие от решений сельского схода, носят не обязательный, а лишь рекомендательный характер, что вызывает определенные вопросы, связанные со спорностью лишения населения права непосредственно на публичных слушаниях решать ряд локальных вопросов (например, санкционирования уплотнительной застройки в своем дворе).

Направления совершенствования существующей модели проведения публичных слушаний. Исходя из анализа практики проведения сельских сходов и существующих проблемных аспектов функционирования существующей российской модели публичных слушаний, представляется разумным внести ряд предложений по совершенствованию федеральной, региональной и муниципальной нормативной основы проведения публичных слушаний.

1. Необходимо расширять вариативность форм проведения публичных слушаний.
2. Следует в положениях о публичных слушаниях четко закреплять основания для отказа инициативной группе граждан в проведении публичных слушаний.
3. Назрела необходимость в нормативной регламентации оснований для проведения повторных публичных слушаний по одному и тому же вопросу.
4. Считаем обоснованным нормативно ограничить объем представительства муниципальных и государственных служащих в составе комиссии по проведению публичных слушаний.
5. Представляется желательным законодательно закрепить минимальное число жителей, при участии которых публичные слушания могут считаться состоявшимися.
6. Есть смысл в положениях о публичных слушаниях развести понятия «право на участие в публичных слушаниях» и «право на выступление в публичных слушаниях», закрепив преимущественное право на осуществление последнего за жителями муниципального образования, представляющими крупные территориальные, социальные или профессиональные группы местного населения и пользующимися их поддержкой и уважением.
7. Исходя из практики проведения публичных слушаний разумно будет нормативно закрепить на федеральном уровне правила определения времени и места проведения публичных слушаний, установив приоритет проведения публичных слушаний в выходные дни и в ближайших (к обсуждаемым объектам) муниципальных зданиях.
8. Необходимо законодательно запретить проведение публичных слушаний одновременно по нескольким вопросам или объектам, расположенным в разных частях муниципального образования, одним и тем же составом участников публичных слушаний.
9. Следует нормативно закрепить на федеральном уровне запрет на проведение голосования по вопросам, вынесенным на публичные слушания, в целях определения результатов публичных слушаний в форме рекомендаций, отражающих мнение большинства участников публичных слушаний.
10. Назрела необходимость нормативной формализации и конкретизации оснований учета или неучета результатов публичных слушаний органами и должностными лицами местного самоуправления.
11. Важно законодательно закрепить возможность реализации права населения на непосредственное решение отдельных локальных местных вопросов путем принятия обязательных решений на публичных слушаниях.

Список литературы

1. Васильев В.И. Законодательство о местном самоуправлении: сегодня и завтра // Местное право. № 6. 2014. С. 3—13.
2. Даль В.И. Пословицы и поговорки Русского народа. М., 2000. С. 198.
3. Зенин С.С. Публичные слушания и народное вече (исторический аспект) // История государства и права. 2008. № 15. С. 17—18.
4. Зырянов П.Н. Крестьянская община европейской России 1907—1914 гг. М.: Наука, 1992. С. 28, 31, 33.
5. Иванова Е.Ю. Территориальное общественное самоуправление в сельских поселениях: проблемы деятельности и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 74—76.
6. Краснова В.Б. Крестьянское общественное управление в России в 60—80-е гг. XIX в. (по материалам Центрально-промышленного района): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1989. С. 15.
7. Масальский В.К. Сельский сход и сельские должностные лица (Права и обязанности): по положению 19 февр. 1861 г. и другим позднейшим законоположениям и правительственным распоряжениям. Минск: Типолитография Б.И. Соломонова, 1883. С. 7.
8. Об утверждении Положения «О порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании “Город Екатеринбург”»: решение Екатеринбургской городской думы от 28.03.2006 № 21/22 // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2006. 10 апр.

9. Об утверждении Положения «О публичных слушаниях в городе Пензе»: решение Пензенской городской Думы от 30.09.2005 № 202-14/4 // Пензенские губернские ведомости. 2005. 20 окт.
10. Об утверждении «Положения о публичных (общественных) слушаниях в городе Челябинске»: решение Челябинской городской Думы Челябинской области от 11.04.2006 № 12/1 // Сборник нормативных правовых актов Челябинской городской Думы третьего созыва. 2006. № 11.
11. Определение Конституционного Суда РФ от 08.12.2011 № 1808-О-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
12. Полянский В.В., Волков В.Э. Гармонизация публичной власти — цель реформы местного самоуправления // Lex russica. 2014. № 7. С. 772—782.
13. Трофимова И.Н. Местное самоуправление как форма и практика гражданской активности россиян // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 7. С. 18—22.
14. Холопов В.А. Актуальность компаративного междисциплинарного анализа функционирования институтов непосредственной демократии в условиях модернизации демократии // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 7. С. 7—9.
15. Чоглоков Л.А. Руководство для сельских старост о порядке исполнения обязанностей, возложенных на них законами. Пермь: Типолитография Губ. правл., 1896. С. 7—8.
16. Шайхуллин М.С. Анализ общественного мнения об эффективности форм консультативной демократии в контексте гарантий права на осуществление местного самоуправления // Российская юстиция. 2016. № 5. С. 21—24.