Основы государственной политики в области пожарной безопасности на период до 2030 года: организационно-правовые проблемы

УДК 342.951

Страницы в журнале: 23-28

А.С. Евдокимов,
кандидат юридических наук, ассистент кафедры техносферной безопасности и транспортно-технологических машин Саратовского государственного аграрного университета им. Н.И. Вавилова Россия, Саратов ае109@ya.ru

Исследуются проблемные аспекты Основ государственной политики в области пожарной безопасности на период до 2030 года, анализируются новшества и организационно-правовые недостатки Основ, особое внимание уделяется вопросам их правоприменения, а также стратегическим целям и задачам в области пожарной безопасности, снижению риска возникновения чрезвычайных ситуаций, пожаров. Вносятся предложения по совершенствованию положений рассматриваемого нормативного правового акта.

Ключевые слова: основы государственной политики, пожарная безопасность, стратегическое планирование, профилактика, государственный пожарный надзор, тушение пожаров, населенный пункт.

Указом Президента РФ от 01.01.2018 № 2 утверждены Основы государственной политики в области пожарной безопасности на период до 2030 года (далее — Основы государственной политики, Основы) [6]. Это принципиально новый документ стратегического планирования в сфере обеспечения пожарной безопасности, которым определены цель, задачи и приоритетные направления развития в сфере пожарной безопасности до 2030 года.
В целом положительно оценивая значимость данного документа и сам факт его издания, нельзя не остановиться на ряде содержащихся в нем проблемных моментов организационно-правового характера.

Прежде всего следует обратить внимание на цель государственной политики в области пожарной безопасности, которой в соответствии с п. 12 Основ является обеспечение необходимого уровня защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров, т. е. обеспечение необходимого уровня пожарной безопасности (в ст. 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее — Закон о пожарной безопасности) [8] определено, что пожарная безопасность — состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров).
На наш взгляд, основная цель программного документа должна быть более конкретной, выверенной. Общие фразы и декларации о намерениях, касающиеся вопросов обеспечения разного рода безопасности, вряд ли будут способствовать достижению указанной цели в обозначенном довольно длительном периоде. Возникает вопрос: каков он, этот необходимый уровень обеспечения пожарной безопасности? Какими критериями он должен измеряться? Пункт 11 ст. 3 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [9] устанавливает принцип «измеряемости целей», означающий, что в процессе стратегического планирования должна быть обеспечена возможность оценки достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Феде-рации с использованием количественных и (или) качественных целевых показателей, критериев и методов их оценки.
Задачи государственной политики в рассматриваемой сфере, так же как и цель, носят неконкретизированный характер и определены общими фразами: оценка пожарных рисков, совершенствование нормативно-правовой базы, совершенствование федерального государственного пожарного надзора, системы негосударственного контроля, повышение качества обучения.

Представляется, что, исходя из конкретной измеряемой цели, задачи также должны быть определенными, логически структурированными и последовательно изложенными. В конечном итоге должно быть понятно, что при выполнении этих конкретных задач будет достигнута главная цель.
Механизмы реализации государственной политики в области пожарной безопасности, указанные в Основах, изложены так же неконкретно, несистемно, как и цели, задачи. Эти механизмы представляют собой общее перечисление совокупности противопожарных мероприятий, которые в своем большинстве описывают механизм совершенствования процесса пожаротушения и проведения аварийно-спасательных работ.
Неопределенность цели, задач, механизмов реализации программы является первой и самой значимой правовой проблемой Основ государственной политики.
Вторая, немаловажная, на наш взгляд, правовая проблема Основ — преобладание по всем направлениям государственной политики мероприятий, связанных с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций, пожаров, что является, безусловно, значимой составляющей системы обеспечения пожарной безопасности, однако эти мероприятия направлены на реагирование на уже случившийся факт.

Мероприятия по предотвращению, профилактике пожаров присутствуют в Основах, но не обладают первостепенной значимостью. В документе нет описания понятной системы профилактики пожаров в принципе. Тезис «лучше предупредить правонарушение, чем наказывать за его совершение» является очевидным и не требует дополнительной аргументации. В статье 4 Закона о пожарной безопасности задача организации и осуществления профилактики пожаров указана в числе первоочередных и основных в пожарной охране. В Основах же приоритет профилактики пожаров «замаскирован» в общих группах мероприятий, а их конкретизация сводится к таким распространенным в правовом поле понятиям, как обучение мерам пожарной безопасности, разъяснительная работа, вовлечение населения в борьбу с пожарами.

На сегодняшний день профилактика пожаров ассоциируется прежде всего с осуществлением федерального государственного пожарного надзора (далее — ФГПН), где определены основные формы профилактики, методы осуществления, разработаны программы профилактики, реализуемые надзорными органами. Вместе с тем необходима разработка отдельной структурированной концепции профилактики пожаров в системе обеспечения пожарной безопасности в целом, а не только в отдельном ее направлении — в надзорной деятельности. Внятной системы профилактики пожаров, осуществляемой органами МЧС России, органами публичной власти, попросту нет. Почему бы не разработать и не утвердить такую систему в рамках Основ государственной политики, определить ее как одну из основных задач этих Основ? Реализация данного предложения полностью вписалась бы в концепцию Основ, придала бы ей целевую направленность.
В рамках развития системы профилактики пожаров Основы вообще не рассматривают работу с детьми и молодежью, предусматривающую повсеместное внедрение добровольных дружин юных пожарных. А такая работа способна качественно повлиять на развитие правосознания молодежи, повысить культуру населения, основы которой формируются именно в юном возрасте.

Третья проблема Основ вытекает из второй и касается осуществления ФГПН: выполняя функцию по предотвращению пожаров, этот надзор «отодвинут на второй план» комплексом мероприятий по ликвидации пожаров и их последствий. Мероприятия по совершенствованию ФГПН, указанные в Основах государственной политики, напоминают перечисление «модных» терминов: риск-ориентированный подход, профилактические мероприятия. Между тем главные цели и задачи развития надзорных органов, указанные в паспорте приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» [10], нормами Основ не обозначены. Развитие качественной системы государственного пожарного надзора, отвечающего современным угрозам и социальным запросам, не может сводиться к банальному снижению количества проверок, а должно быть нацелено на повышение их результативности, внедрение модернизированных форм и методов надзора, способных реально снизить риск возникновения пожаров, понятной системы оценки его эффективности. Все это должно быть отражено среди главных задач Основ государственной политики и «красной нитью» проходить через всю структуру документа.
Четвертая проблема Основ — организация обеспечения пожарной безопасности жилого сектора, населенных пунктов — неумолимо отсылает к первой, т. е. к четкому обозначению целей и задач. Ежегодно 70% от общего количества пожаров происходит в жилых объектах, и 90% погибших на пожарах приходится именно на жилой сектор. Тем не менее ни один из нормативных правовых актов в сфере пожарной безопасности не обозначает данную проблему [2, с. 136—142], хотя статистические показатели смертности людей на пожарах в России выше, чем в других странах мира, примерно в 10 раз [5, с. 5—13].
Во втором разделе Основ государственной политики «Оценка состояния пожарной безопасности и основные тенденции развития системы ее обеспечения» приводится статистика пожаров, а в пятом разделе «Показатели состояния системы обеспечения пожарной безопасности» такими основными показателями названы количество пожаров, а также число травмированных и погибших в результате пожаров. Анализ статистики пожаров в жилом секторе, равно как и инструменты воздействия на риск возникновения данного вида пожаров, в документе попросту отсутствуют.
Снижение количества пожаров и их качественных последствий невозможно без целенаправленного воздействия на развитие правоотношений, связанных с предотвращением пожаров на основных объектах их возникновения.

Позитивным моментом является то, что в Основах государственной политики обозначена проблема обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов как таковая, хотя другие нормативные правовые акты в области пожарной безопасности не содержат такого положения. Среди основных функций органов публичной власти указана «организация разработки и проведения мероприятий по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов и объектов защиты». Применение эффективных способов и методов противопожарной защиты населенных пунктов отнесено к основным тенденциям развития системы обеспечения пожарной безопасности. Выработка и осуществление комплекса мер по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов, формирование системы их жизнеобеспечения на основе анализа риска возникновения пожара является мероприятием по обеспечению качественного повышения уровня защищенности населения и объектов защиты от пожаров.

Вместе с тем системных стратегических мер по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов, жилого сектора Основы не предлагают, хотя, на наш взгляд, воздействие именно на риск возникновения данного вида пожаров должен стоять в ряду целей государственной политики, задачи должны быть сформулированы исходя из воздействия на риск возникновения таких пожаров. Тогда можно будет разработать целостный комплекс структурированных мероприятий, которые могут способствовать снижению общего количества пожаров.
Рассматривая проблему обеспечения пожарной безопасности жилых объектов, нельзя не остановиться на немаловажном аспекте — необходимости повсеместного использования средств противопожарной защиты этих объектов. Речь идет об автономных дымовых пожарных извещателях, которые размещаются в жилых домах, квартирах. Они просты в использовании и способны оповестить о возникновении возгорания в начальной стадии, когда пожар можно потушить самостоятельно. Еще одним очевидным преимуществом данных датчиков является оповещение о пожаре в ночное время суток. Исследования показывают, что за счет применения автономных дымовых пожарных извещателей количество погибших в жилых домах удается сократить на 45—60% [1]. Простые математические подсчеты свидетельствуют, что это 35% от общего количества пожаров, или около 45 000 пожаров ежегодно.
Основы государственной политики, обозначая необходимость разработки и внедрения инновационных технологий обнаружения пожаров в начальной фазе их возникновения, своевременного оповещения людей о пожарах, а также тушения пожаров, среди прочих мероприятий по выработке и реализации государственной научно-технической политики в области пожарной безопасности не детализируют механизм реализации этой деятельности и не указывают на необходимость оборудования средствами противопожарной защиты квартир и жилых домов.

В общем контексте данной проблематики нельзя не упомянуть и еще об одном факте, отрицательно влияющем на конструктивные особенности эксплуатации объектов проживания людей. С 2007 года органы ФГПН МЧС России лишены полномочий по участию в работе комиссий по приемке строящихся объектов и вводу их в эксплуатацию [7], т. е. они исключены из этапа работы по надзору за проектированием и строительством объектов и осуществляют надзор лишь за уже построенными зданиями и сооружения, хотя именно в процессе строительства нередко допускаются существенные нарушения требований пожарной безопасности, касающихся объемно-планировочных решений, и прежде всего расположения эвакуационных путей и выходов; не все объекты оборудуются автономными дымовыми пожарными извещателями.

Совершенно «по касательной» затронуты в Основах и вопросы противопожарного страхования, хотя отечественный и международный опыт свидетельствует о возможности качественного воздействия на риск возникновения пожаров посредством данного инструмента.
Детально не останавливаясь на этой проблематике, отметим, что все вышеперечисленное необходимо обозначать и раскрывать в главном документе стратегического планирования в области пожарной безопасности.

Пятой и последней системной проблемой Основ является незавершенность в формировании задач по организации пожаротушения. Уделяя существенное внимание системе реагирования на чрезвычайные ситуации и пожары, Основы не фиксируют конечную цель — стопроцентное прикрытие территорий подразделениями пожарной охраны. Развитие пожарной охраны является важнейшей задачей системы обеспечения пожарной безопасности, но в комплексе силы пожаротушения должны обеспечивать повсеместную защиту населения и территорий от пожаров. На сегодняшний день существует достаточное количество населенных пунктов, не прикрытых подразделениями пожарной охраны. Механизм достижения такого результата в Основах государственной политики не раскрыт. Представляются нерешенными и вопросы развития добровольной пожарной охраны — самой реальной и приближенной к населению негосударственной силы, способной защитить от пожаров [3, с. 53—55; 4, с. 42—46].

Подводя итог, приходится констатировать, что рассматриваемый документ не обладает логически выверенным внутренним единством, при этом изобилует недостатками организационно-правового характера, пестрит терминами и оборотами речи, заимствованными из профильных нормативных правовых актов в области пожарной безопасности, не имеющих понятной четкой структуры, одним словом, документ не доработан.
На наш взгляд, нормативный правовой акт, определяющий стратегию развития отдельной отрасли безопасности, должен представлять собой некий программный акт, четко определяющий конкретные цели, задачи, инструменты и механизмы их достижения, порядок оценки результатов, этапы и промежуточные рубежи контроля, предопределяющие должный уровень практической реализации. В связи с этим полагаем, что Основы требуют существенной переработки с учетом приведенных выше критических замечаний и внесенных предложений.

Список литературы

1. Автономные пожарные извещатели помогут уменьшить ущерб от пожара. URL: http://74.mchs.gov.ru/pressroom/news/item/4792569/ (дата обращения: 24.01.2018).
2. Евдокимов А.С. Организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов // Правовая культура. 2016. № 2. С. 136—142.
3. Евдокимов А.С. Некоторые проблемные аспекты Федерального закона «О добровольной пожарной охране» в контексте внесенных изменений // Современное право. 2017. № 9. С. 53—55.
4. Евдокимов А.С. Федеральный закон «О добровольной пожарной охране»: проблемы правоприменения // Современное право. 2012. № 12. С. 42—46.
5. Зимонин А.А., Фирсов А.В., Бутенко В.М. Допустимый (приемлемый) индивидуальный пожарный риск — зарубежный и отечественный опыт // Технологии техносферной безопасности. 2014. № 5. С. 5—13.
6. Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области пожарной безопасности на период до 2030 года: указ Президента РФ от 01.01.2018 № 2. URL: http://www.pravo.gov.ru
7. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 18.12.2006 № 232-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5498.
8. О пожарной безопасности: федер. закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
9. О стратегическом планировании в Российской Федерации: федер. закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3378.
10. Паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности»: утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 21.12.2016 № 12). URL: http://контроль-надзор.рф/assets/files/passport_programm.pdf (дата обращения: 24.01.2018).