Общественный контроль в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы

УДК 342.7:343.81

Страницы в журнале: 112-116

Э.А. Юнусов,

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры теории государства и права, международного и европейского права юридического факультета Академии ФСИН России Россия, Рязань emzariy@list.ru

Н.В. Жезлов,

курсант юридического факультета Академии ФСИН России, рядовой внутренней службы Россия, Рязань niklajj-mar@rambler.ru

Раскрываются теоретические основы осуществления общественного контроля за обеспечением прав и свобод лиц, содержащихся в местах лишения свободы, а также основные проблемы, свойственные законодательной регламентации данного вопроса. Рассматриваются этимологический, историко-правовой, теоретико-правовой и прикладной аспекты общественного контроля в общем механизме правозащитной деятельности в пенитенциарной сфере. Отмечается необходимость взаимодействия правоохранительных органов  и институтов гражданского общества с целью осуществления ими социального контроля за деятельностью учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.

Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, права осужденных, места лишения свободы, общественный контроль, общественные объединения, общественные наблюдательные комиссии, гражданское общество.

Конституция РФ в ч. 1 ст. 1 провозглашает Российскую Федерацию демократическим правовым государством, одна из определяющих характеристик которого — наличие гражданского общества и осуществление им контроля за выполнением законов всеми субъектами права. Другими словами, правовое государство предполагает наличие четко функционирующего механизма взаимодействия органов государственной власти и негосударственных институтов в целях наиболее эффективного выполнения поставленных задач. Отсюда следует, что в правовом государстве все правовые отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся, могут быть подвергнуты общественному контролю со стороны независимых от государства объединений, входящих в структуру гражданского общества. 

Уголовно-исполнительная система (далее – УИС) со своими учреждениями и органами входит в систему органов исполнительной власти. Органы и учреждения УИС осуществляют функцию исполнения уголовных наказаний, и на них, так же как и на других органах власти, лежит бремя ответственности за обеспечение прав и свобод человека и гражданина, обязанность предупреждения и недопущения правонарушений в местах лишения свободы. В органах и учреждениях УИС постоянно осуществляется общественный контроль за соблюдением законности в процессе их деятельности с целью более эффективной реализации уголовно-исполнительной политики.

Проблема соблюдения законности в местах лишения свободы приобретает особую остроту при выявлении случаев необоснованного применения мер государственного принуждения по отношению к осужденным. В этой связи необходимость развития и усиления всестороннего общественного контроля за деятельностью правоохранительных органов, к которым относится и Федеральная служба исполнения наказаний, не теряет актуальности.

В толковом словаре Ожегова под контролем понимается «проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора» [7, с. 644]. Это наиболее универсальное определение, подходящее для всех сфер жизни общества. Однако чтобы отразить главную задачу контроля, на наш взгляд, его стоит дополнить  следующей фразой: контроль — это проверка, постоянное наблюдение в целях проверки или надзора за деятельностью организации с целью обеспечения достижения намеченного результата.

В юриспруденции контроль — «это вид деятельности, осуществляемый в целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов, указаний вышестоящих органов, соблюдения дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан» [1, с. 274].

Контроль социальный — «это система способов воздействия общества и социальных групп на личность с целью регуляции ее поведения и приведения его в соответствие с общепринятыми нормами» [4, с. 172]. Данное определение выражает значение общественного контроля по отношению к самим членам социума. Социальный контроль по отношению к государственным органам и должностным лицам, общественный контроль — это «наделение общественных организаций (например, профсоюзов), а также общественных комиссий, создававшихся трудовыми коллективами, контрольными полномочиями в отношении государственных учреждений и предприятий» [1, с. 489]. Е.Ю. Семелева отмечает: «Конкретная отрасль государственного управления требует наличия конкретных и самостоятельных механизмов общественного контроля» [10, с. 69].

Общественный контроль обусловлен желанием граждан иметь четкое и объективное представление о происходящих событиях и сложившейся ситуации в государственной системе, чтобы своевременно реагировать на отклонения от установленных стандартов функционирования [6, с. 398].

Общественный контроль за деятельностью мест заключения  в России появился в 1819 году по инициативе лондонского филантропа Вольтера Веннинга. Веннинг представил Александру I записку, содержащую обширные наблюдения, сведения и вопиющие факты беззакония в российских тюрьмах, и тем самым убедил императора в необходимости создания Попечительного о тюрьмах общества.  Главная задача общества состояла в исправлении находившихся под стражей преступников, а также в улучшении их содержания. Попечительное общество обладало следующими средствами:

1) «ближайший и постоянный надзор над заключенными;

2) размещение их по роду преступлений или обвинений;

3) наставление их в правилах христианского благочестия и доброй нравственности, на оном основанной;

4) занятие их приличными упражнениями;

5) заключение провинившихся или буйствующих в уединенное место» [13, с. 82].

Несмотря на то, что данное объединение было фактически прогосударственным, необходимо отметить его успешную и плодотворную деятельность [9, с. 205—208]. К тому же общество было подведомственно Министерству внутренних дел, а в 1895 году вместе с Главным тюремным управлением перешло в ведение Министерства юстиции.

Основными предметами деятельности Попечительного о тюрьмах общества были внутреннее устройство мест заключения; наблюдение за правильным размещением и питанием арестантов; наблюдение за содержанием мест заключения в исправном состоянии; попечение о больницах и исцелении больных арестантов; попечение об одежде, белье, обуви и других потребностях арестантов; исправление их нравственности; попечение о скорейшем разрешении участи заключенных; попечение о пересылаемых по этапу; выкуп заключенных за долги. Смертность в заведениях, подведомственных обществу, составляла чуть более 2%.

В 1918 году на смену Попечительному о тюрьмах обществу пришли распределительные комиссии. Первоначально они занимались распределением заключенных по местам заключения, а также решали вопросы об их условно-досрочном освобождении и освобождении от выполнения принудительных работ. Однако Уголовный кодекс РСФСР 1922 года предоставил комиссиям право надзора за отбыванием наказания в виде лишения свободы или принудительных работ. Комиссии формировались из представителей партийных, государственных и общественных органов и насчитывали девять человек. Они создавались при карательных отделах губернских и областных отделов юстиции. По указу В.И. Ленина в их состав  стали включать педагогов, психиатров и других специалистов [5, с. 38].

Постановлением ВЦИК и СНК СССР от 30.10.1929 распределительные комиссии были упразднены, на смену им пришли наблюдательные комиссии. Они следили за правильностью исполнения приговоров, законностью наложения дисциплинарных взысканий, обращением персонала пенитенциарных учреждений с осужденными, принимали решения об условно-досрочном освобождении, об учете трудовых дней и т. д. Но в 1934 году места лишения свободы были выведены из сферы компетенции местных Советов, что лишало смысла существование наблюдательных комиссий. Общественный контроль за пенитенциарной системой в СССР на некоторое время перестал существовать.

В 1950-е годы наблюдательные комиссии были восстановлены при Советах народных депутатов с тем же перечнем прав, но и с тем же перечнем проблем. В 1993 году Советы народных депутатов были ликвидированы, а вместе с ними — наблюдательные комиссии за местами принудительного содержания.

Десятого июня 2008 г. был принят Федеральный закон № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (далее — Закон № 76-ФЗ). Именно отсюда начинает свой отсчет существование общественного контроля за деятельностью УИС в Российской Федерации.

Правовую основу общественного контроля за деятельностью УИС, помимо Закона № 76-ФЗ, составляют следующие нормативные правовые акты: Конституция РФ (статьи 3, 30 и 32), Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Уголовно-исполнительный кодекс РФ (статьи 23, 24), федеральные законы от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля», от 04.07.2005 № 32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации», от 19.05.1995  № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»,  от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», законы РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» (ст. 49),  от 21.07.1993 № 5473-1 «Об органах и учреждениях, исполняющих наказания в виде лишения свободы» (глава 7).

А.С. Александров и А.М. Потапов отмечают: «Общественный контроль в сфере исполнения уголовных наказаний обладает признаком системности, что проявляется во множестве субъектов его осуществления. Это, в первую очередь, Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов  Российской Федерации, общественный совет при ФСИН России, общественные наблюдательные комиссии, члены общественных наблюдательных комиссий, общественные объединения, правозащитные организации, отдельные граждане, попечительские советы, родительские комитеты, СМИ и т. д.» [2, с. 32].

Исходя из анализа норм вышеперечисленных правовых актов можно сделать вывод, что рассматриваемый вид контроля имеет серьезное значение в обеспечении прав, свобод и законных интересов лиц, содержащихся в местах лишения свободы. Но, как известно, ни одна система, ни один правовой механизм не могут быть идеальны, и система общественного контроля в сфере обеспечения прав и законных интересов человека и гражданина в исправительных учреждениях УИС — не исключение. В определенной мере некоторые из недостатков общественного контроля в УИС вызваны относительной молодостью российского гражданского общества, а также новизной института общественного контроля.

Прежде всего следует отметить слабую  вовлеченность населения в осуществление общественного контроля. По данным Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, лишь 7% населения Российской Федерации принимает участие в деятельности различных некоммерческих объединений и только 17% этого населения задействованы в правозащитных организациях [3, с. 1]. Теперь представьте, какова доля активного населения, принимающего участие в осуществлении общественного контроля за местами лишения свободы, учитывая, что пенитенциарная сфера не слишком привлекательна для рядовых граждан.

Необходимо также отметить весьма ограниченный круг специализированных субъектов, уполномоченных  на основании законодательства осуществлять общественный контроль в пенитенциарной сфере. Так, согласно ст. 23 УИК РФ и ст. 5 Закона № 76-ФЗ таковыми являются:

— общественные наблюдательные комиссии, образованные в субъектах Российской Федерации (далее также — ОНК);

— члены общественных наблюдательных комиссий.

Общественные объединения лишь оказывают содействие этим специализированным субъектам. СМИ и журналисты никак в законе не упоминаются. Такое сужение субъектного состава общественного контроля порождает череду вопросов при толковании и применении Закона № 76-ФЗ [11, с. 554—555].

Положение об Общественном совете при Федеральной службе исполнения наказаний по проблемам деятельности уголовно-исполнительной системы (утв. приказом ФСИН России от 01.10.2013 № 542) не содержит конкретных норм, в которых упоминался бы термин «контроль» или говорилось о его формах. При этом контролирующая функция Общественного совета вытекает из отдельных пунктов данного положения (1.5, 2.1.1, 2.3.6) [8, с. 110]. Общественные советы при территориальных органах ФСИН России также формально нельзя назвать субъектами общественного контроля, так как положения о них базируются на вышеупомянутом документе как на типовом.

Говоря о роли институтов уполномоченного по правам человека и Общественной палаты РФ в системе общественного контроля за местами лишения свободы, мы основываемся на позиции, что им в большей степени свойственна координирующая функция. Это обусловлено, во-первых, их широкой компетенцией и множеством сфер деятельности, во-вторых, дихотомией их природы, т. е. сочетанием в своей основе государственной воли и общественных ресурсов [13, с. 26].

Следовательно, исходя из буквы закона, нормативно установлены только два субъекта общественного контроля — общественные наблюдательные комиссии и их члены. При этом нельзя не отметить несовершенство процедуры формирования общественных наблюдательных комиссий. В частности, не предусмотрен запрет на назначение в качестве членов ОНК граждан, ранее привлекавшихся к уголовной ответственности, так как они могут использовать свое служебное положение в целях дестабилизации обстановки в исправительных учреждениях и лоббирования интересов осужденных [8, с. 117].

В этой связи встает вопрос о необходимости введения законодательных гарантий защиты учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, от недобросовестных членов ОНК, от злоупотребления ими своими полномочиями. Следует рассмотреть возможность предоставления пенитенциарным органам и учреждениям права инициировать процедуру разрешения вопроса о снятии или приостановлении полномочий члена ОНК перед председателем соответствующей комиссии либо перед общественной палатой субъекта Федерации.

Российское государство ставит перед собой цель построения гражданского общества и правового государства в лучших традициях демократии. А для достижения столь серьезной цели необходимо объединение усилий, средств и ресурсов и государства, и общества.

Список литературы

1. Авакьян С.А. Конституционное право: Энциклопедический словарь. М.: Норма; Инфра-М, 2001. С. 274, 489.
2. Александров А.С., Потапов А.М. Социально-правовое назначение общественного контроля за соблюдением прав осужденных в местах лишения свободы // Вестник Кузбасского института. 2011. № 5 (8). С. 31—36.
3. Информационно-аналитический бюллетень о развитии гражданского общества и некоммерческого сектора в Российской Федерации. 2016. № 1. С. 1.
4. Кондратьев М.Ю., Ильин В.А. Азбука социального психолога-практика. М.: ПЕР СЭ, 2007.С. 172.
5. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т.XXV. М.: Политиздат, 1961. С. 38.
6. Мельникова М.В. Общественный контроль за соблюдением прав человека в УИС как форма взаимодействия гражданского общества с государством // Уголовно-исполнительная система на современном этапе: взаимодействие науки и практики: мат-лы междунар. науч.-практ. межведомств. конф. / под общ. ред. А.А. Вотинова. Самара: Самарский юрид. ин-т ФСИН России, 2016. С. 396—400.
7. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. М., 1999. С. 644.
8. Реент Я.Ю. Организация и правовое регулирование общественного контроля за обеспечением прав, свобод и законных интересов лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы России: дис. … канд. юрид. наук. Рязань, 2014. С. 110, 117.
9. Реент Ю.А., Реент Я.Ю. Становление и развитие общественного контроля за деятельностью пенитенциарной системы в Российской Империи (XIX— началоXX в.) // Вестник Оренбургского педагогического университета. 2016. № 2 (18). С. 205—212.
10. Семелева Е.Ю. Сущность общественного контроля и его влияние на функционирование государства // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2011. № 2. С. 65—70.
11. Свинин Е.В. Совершенствование законодательства в сфере общественного контроля за деятельностью УИС как направление укрепления правопорядка // Уголовно-исполнительная система на современном этапе: взаимодействие науки и практики: мат-лы междунар. науч.-практ. межведомств. конф. / под общ. ред. А.А. Вотинова. Самара: Самарский юрид. ин-т ФСИН России, 2016. С. 554—556.
12. Усватов И.С. Общественная палата как элемент структуры гражданского общества: анализ отечественного опыта // Бизнес в законе. 2009. № 3. С. 25—27.
13. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона: в 86 полут. с илл. и доп. материалами. Т. 48 / под ред. И.Е. Андреевского, К.К. Арсеньева и Ф.Ф. Петрушевского. Спб.: Семеновская типолитография, 1890—1907. С. 82.