Объекты прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

УДК 343.851.5

Страницы в журнале: 28-34

Е.Н. Костенко,
помощник прокурора Ивнянского района Белгородской области Россия, Белгород kostencko.en@yandex.ru

Основной целью исследования является определение содержания объектов прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Автор анализирует правовые основы полномочий органов прокуратуры в данной сфере, посредством сравнительно-правового метода рассматривает существующие классификации субъектов системы профилактики, определяет достоинства и недостатки этих классификаций. Предложен подход к конкретизации поднадзорных прокурору органов и учреждений (организаций) по их уровню и компетенции с применением системного и статистического методов при проведении анализа результатов их работы. Намечены конкретные пути совершенствования правового регулирования профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и мер прокурорского надзора в этой сфере.

Ключевые слова: прокурорский надзор, профилактика, безнадзорность, правонарушение, несовершеннолетние, прокуратура.

Введение. На актуальность проблемы надлежащей профилактики правонарушений несовершеннолетних указывают меры, принимаемые руководством России в целях совершенствования государственной политики в сфере защиты детства. В частности, Президентом РФ подписан указ от 29.05.2017 № 240 «Об объявлении в Российской Федерации Десятилетия детства» [7], в декабре 2017 года утвержден перечень поручений по итогам заседания Координационного совета по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012—2017 годы [10], в числе которых внесение изменений в Семейный кодекс РФ [11], направленных на защиту интересов несовершеннолетних и развитие индустрии детского туризма и детского отдыха.

О роли прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних указывают статистические данные, приведенные в Концепции развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года [3]. Так, в 2014 году несовершеннолетними совершено 59,5 тыс. преступлений, в 2016 году — 53,7 тыс., в 2017 году — 39,8 тыс. преступлений. Полагаем, однако, что снижение количества преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их соучастии, не следует рассматривать как устойчивую тенденцию к изменению сложившейся ситуации.
Опыт личной практической прокурорской деятельности, всесторонний анализ теории и практики прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних [4; 5] показывает, что органы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних повсеместно допускают формализм, волокиту при осуществлении своей профилактической работы, в связи с чем организация прокурорского надзора и правильная ориентация субъектов системы профилактики, являющихся объектом прокурорского надзора, остается актуальным направлением прокурорской деятельности.
В целях надлежащей организации и осуществления прокурорского надзора в данной сфере необходимо четкое установление понятия объектов надзора и его содержания.

Основные положения. За Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами законодательно закреплено осуществление прокурорского надзора за соблюдением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее — Закон № 120-ФЗ) [9] и ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон
№ 2202-1) [6].

Приказом Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» [8] устанавливается обязанность прокуроров добиваться безусловного исполнения органами и учреждениями системы профилактики требований закона о выявлении беспризорных и безнадзорных детей, семей, находящихся в социально опасном положении; принимать участие в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — КДНиЗП) и анализировать практику рассмотрения ими дел; обеспечивать надзор за деятельностью подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (пункты 3.5, 10.1, 10.2).
Понятие «объект» определяется в Словаре Ожегова как «явление, предмет, на который направлена какая-нибудь деятельность (объект изучения)».
В теории же прокурорского надзора, как и в Законе № 2202-1, под объектом прокурорского надзора по преимуществу понимаются виды учреждений, организаций, в отношении которых осуществляются функции прокурорского надзора.

Правовой основой для определения объектов прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в России являются положения п. 1 ст. 21 Закона № 2202-1 и п. 1 ст. 4 Закона № 120-ФЗ.
В силу положений Закона № 120-ФЗ в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних входят КДНиЗП, а также органы управления социальной защитой населения, органы управления в сфере образования, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел, учреждения уголовно-исполнительной системы.
Кроме того, участие в профилактической деятельности принимают Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, уполномоченные по правам ребенка в регионах, общественные объединения, студенческие организации.

О.И. Величко конкретизирует, что совокупность органов, осуществляющих работу по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, определяется единым понятием «субъекты профилактики»; они подразделяются на органы и учреждения, выполняющие основные функции в сфере профилактики (КДНиЗП, специальные учебно-воспитательные учреждения образования, подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел и др.) и иные социальные функции (органы и организации образования, здравоохранения, органы службы занятости) [1, с. 115].
Субъекты профилактики на муниципальном уровне разделяются О.И. Величко на государственные (структурные подразделения (центры) занятости, социальной защиты, подразделения Министерства внутренних дел РФ (далее — МВД России), которые входят в единую федеральную систему, но работают в муниципальном районе) и муниципальные. К муниципальным органам, занимающимся профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, относится представительный орган муниципального образования, в исключительную компетенцию которого входят, в частности, принятие планов и программ в сфере профилактики правонарушений, утверждение отчетов об их исполнении и др.

Классификацию субъектов профилактики предлагает также Е.О. Винниченко [2, с. 98—99]. Эта классификация построена на основе зависимости субъектов от подчиненности, масштабов и направлений деятельности, выполнения координирующих или контрольных функций, участия в общей или индивидуальной профилактике и т. д.

Значение указанных классификаций субъектов профилактики заключается, на наш взгляд, в том, что они позволяют анализировать объем их полномочий и интенсивность участия в профилактической деятельности. Однако, несмотря на достоинства этих классификаций, они не в полной мере учитывают требования Закона № 120-ФЗ, касающиеся перечня и функций органов и учреждений, осуществляющих такую деятельность.
Предложим собственный подход к классификации объектов прокурорского надзора или органов, исполняющих законы о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, выделив в указанных в Законе № 120-ФЗ такие органы и учреждения (организации) в зависимости от их уровня и компетенции.
Первыми в Законе № 120-ФЗ названы КДНиЗП — системообразующие органы, функцией которых является объединение, координация деятельности субъектов профилактики, гарантия их взаимодействия.

Обеспечение исполнения законодательства в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на федеральном уровне путем координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации возложено на Правительственную комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, на заседании которой 10 ноября 2017 г. председатель комиссии О. Голодец напомнила, что в России работает 3 124 комиссии, в том числе 85 региональных и 3 039 территориальных и муниципальных, которым удается достигать основной цели — снижения количества правонарушений и преступлений, совершаемых несовершеннолетними1. На уровне субъектов Российской Федерации действуют комиссии, созданные высшим должностным лицом исполнительной власти субъекта, их компетенция распространяется только на территорию региона. К примеру, КДНиЗП Белгородской области в 2017 году проведено 614 заседаний по рассмотрению 1 009 вопросов в сфере общей профилактики2.

На муниципальном уровне органами местного самоуправления создаются комиссии, осуществляющие деятельность на территории районов и городов, на которые в большей части и ложится весь спектр обязанностей по осуществлению полномочий, возложенных на данный орган законом, в том числе по рассмотрению в отношении несовершеннолетних и их родителей материалов об административных правонарушениях, проведению профилактической работы среди «трудных» подростков и координации деятельности всех субъектов системы профилактики.
Следующим объектом прокурорского надзора в данной сфере является Министерство тру-да и социальной защиты РФ (далее — Минтруд России), в составе которого первыми названы органы управления социальной защитой населения (аппараты Минтруда России, министерств (комитетов, управлений) в регионах). Учреждения социального обслуживания входят во вторую группу субъектов системы Минтруда России, к которым в силу п. 2 ст. 12 Закона № 120-ФЗ относятся территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической и экстренной психологической помощи и иные учреждения социального обслуживания. Третью группу таких субъектов составляют специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (социально-реабилитационные центры, социальные приюты и центры помощи детям, которые нуждаются во временном содержании)
(ст. 13 Закона № 120-ФЗ).

Федеральная служба по труду и занятости находится в ведении Минтруда России; ее органы участвуют в профессиональной ориентации несовершеннолетних, содействуют трудовому устройству подростков, нуждающихся в помощи государства, поэтому в четвертую группу данных субъектов включены органы службы занятости.
Следующим объектом прокурорского надзора являются органы, осуществляющие управление в сфере образования, которых условно можно подразделить на группы. В первую группу входит Министерство образования и науки РФ, министерства (комитеты) в регионах, управления (отделы) образования муниципальных структур, осуществляющие управление в сфере образования, обеспечивающие образовательный процесс и осуществляющие управленческие и организационные обязанности.
Вторую группу субъектов профилактики, относящихся к системе органов образования, составляют организации, осуществляющие образовательную деятельность. На них возложены обязанности по выявлению и учету несовершеннолетних, находящихся в социально-опасном положении, а также пропускающих учебные занятия; по реализации программ и методик, направленных на формирование законопослушного поведения; по созданию специальных комиссий для оказания помощи детям с отклонениями в поведении либо имеющим трудности в обучении и др.

Учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, следует отнести к третьей группе субъектов системы профилактики в сфере образования. К таким учреждениям относятся детские дома и школы-интернаты для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе коррекционные для несовершеннолетних с ограниченными возможностями.

Четвертую группу субъектов профилактики органов образования составляют специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа. В специальные учебно-воспитательные учреждения открытого типа принимаются для содержания, воспитания и обучения дети в возрасте от 8 до 18 лет, требующие специального педагогического подхода; в таких учреждениях осуществляется их медико-педагогическая реабилитация. Обеспечивают изоляцию несовершеннолетних, круглосуточное наблюдение и контроль, создают особые условия воспитания, обучения специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, в которые по постановлению либо приговору суда помещаются дети в возрасте от 11 до 18 лет, совершившие преступление и освобожденные судом от наказания.
В пятую группу органов управления образованием входят органы по делам молодежи, наделенные Законом № 120-ФЗ полномочиями по оказанию содействия детским и молодежным общественным объединениям и иным учреждениям и организациям, деятельность которых связана с осуществлением мер по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; участию в организации отдыха, досуга и занятости несовершеннолетних. Им подведомственны центры социально-психологической помощи и профессиональной ориентации молодежи, молодежные клубы, участвующие в индивидуальной профилактической работе с несовершеннолетними.

Объектом прокурорского надзора являются также и органы опеки и попечительства, которые осуществляют меры по защите личных и имущественных прав несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства. Согласно п. 2 ст. 121 СК РФ органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также органы местного самоуправления в случае, если региональным законом они наделены полномочиями по опеке и попечительству.
Объектом прокурорского надзора являются и органы управления здравоохранением, к которым относятся Министерство здравоохранения РФ, региональные министерства (комитеты), а также управления (отделы) здравоохранения городов и районов, медицинские организации и т. д. Участвуя в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, органы управления здравоохранением и медицинские организации выявляют детей из семей, находящихся в социально опасном положении, и своевременно информируют о них другие органы системы профилактики; обеспечивают оказание специализированной помощи несовершеннолетним в случае выявления алкогольного или наркотического опьянения, заболеваний, передаваемых половым путем. Кроме того, в медицинских организациях предусмотрены круглосуточный прием и содержание заблудившихся, подкинутых и других детей в возрасте до 4 лет, оставшихся без попечения родителей.

Важное место в осуществлении надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних отведено органам внутренних дел, при этом в Законе № 120-ФЗ прямо указано лишь на подразделения по делам несовершеннолетних (ст. 21) и центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей (далее — ЦВСНП) (ст. 22). К органам внутренних дел, участвующим в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, помимо названных, относятся дежурные части, патрульные и постовые наряды полиции, участковые уполномоченные полиции, органы предварительного расследования, подразделения уголовного розыска, служба оперативного штаба МВД России, а с 2016 года — управления по контролю за оборотом наркотиков.
Самостоятельным объектом прокурорского надзора в системе органов внутренних дел являются ЦВСНП, в которые в соответствии со ст. 22 Закона № 120-ФЗ на основании судебного акта (на срок до 48 часов по постановлению руководителя органов внутренних дел) подлежат помещению подростки, направленные в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа либо ожидающие соответствующего решения суда, а также при совершении правонарушения до установления их личности и передачи законным представителям. Гарантией защиты прав несовершеннолетних правонарушителей является закрепленная ч. 5 ст. 22 Закона № 120-ФЗ обязанность руководства ЦВСНП незамедлительно, (не позднее чем через 24 часа) уведомлять прокурора по месту нахождения этого центра о помещении в него подростков, при этом надзорным органом устанавливается также законность нахождения детей в ЦВСНП.

Следующим объектом прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются учреждения уголовно-исполнительной системы, среди которых За-коном № 120-ФЗ названы следственные изоляторы, воспитательные колонии, уголовно-исполнительные инспекции, исполняющие функции по проведению культурно-воспитательной работы с подозреваемыми и обвиняемыми в совершении преступлений и осужденными несовершеннолетними, а также по осуществлению мероприятий по предупреждению правонарушений.
Указанные субъекты системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются в совокупности объектами прокурорского надзора. Законом достаточно четко определены компетентные органы этой системы, наметилась положительная динамика их работы. Так, за 5 лет сократилась на 45% численность детей, состоящих на учете в региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей (70 836 детей в
2015 году против 128 795 детей в 2011 году), на 30% к 2015 году уменьшилось количество подростков, состоящих на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних (152 067 детей в 2015 году против 216 145 детей 2011 году)3.

Однако по-прежнему прокуроры повсеместно выявляют нарушения в деятельности органов системы профилактики, что оказывает негативное влияние на результативность их работы. Об эффективности надзора за исполнением законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних свидетельствует статистика привлеченных к дисциплинарной ответственности должностных лиц в данной сфере по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования. Выборочным анализом ведомственного отчета по форме «ОН» установлено, что за 2017 год по результатам рассмотрения 85 129 представлений прокуроров, внесенных в органы образования, к дисциплинарной ответственности привлечено 97 797 лиц (114,8%), по 6 915 рассмотренным представлениям прокурора, внесенным в органы социальной защиты и здравоохранения, привлечено к дисциплинарной ответственности 8 409 лиц (121,6%). На высоком уровне сохранилось число привлеченных к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел за нарушение законодательства о профилактике правонарушений несовершеннолетних (10 316 лиц привлечено по результатам рассмотрения 6 953 представлений, что составляет 148,3%).

На необходимость надлежащей профилактики правонарушений несовершеннолетних указал Президент РФ, выступая на заседании расширенной коллегии Генеральной прокуратуры РФ 15 февраля 2018 г.; он отметил, что важно усилить надзор за работой учреждений системы профилактики в регионах4.
На эффективность работы органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, по нашему мнению, влияет отсутствие на федеральном уровне порядка взаимодействия этих органов, что негативно сказывается на координации их деятельности и обмене информацией. В субъектах Российской Федерации нормативные правовые акты, определяющие подобный порядок взаимодействия, принимаются в качестве рекомендаций, поэтому деятельность субъектов профилактики правонарушений несовершеннолетних является несогласованной и малоэффективной.

Выводы. Проведенное исследование показало, что главный индикатор состояния законности в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних — результаты деятельности органов системы профилактики, являющихся объектом прокурорского надзора, обладающих достаточными полномочиями, но допускающих нарушения, которые негативно сказываются на предупреждении безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних. Кроме того, до настоящего времени на федеральном уровне не урегулирован порядок взаимодействия органов системы профилактики. Между тем разработка и принятие такого порядка, обязательного для утверждения в каждом регионе с учетом местной специфики, позволит организовать деятельность субъектов профилактики правонарушений несовершеннолетних на согласованной и более эффективной основе.

Список литературы

1. Величко О.И. Организация прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»: учеб. пособие. М., 2011. С. 115.
2. Винниченко Е.О. Профилактика правонарушений в Российской Федерации: административно-правовой аспект: дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2014. С. 98—99.
3. Концепция развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 22.03.2017 № 520-р (ред. от 22.03.2017) // Собрание законодательства РФ. 2017. № 14. Ст. 2088.
4. Костенко Е.Н. Прокурорский надзор за исполнением органами внутренних дел законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних // Государственно-правовой статус прокуратуры: мат-лы междунар. науч.-практ. конф. 14 декабря 2016 г. Тамбов: Издательский дом ТГУ им. Г.Р. Державина, 2017. С. 194—202.
5. Костенко Е.Н. Состояние законности в сфере профилактики потребления несовершеннолетними наркотических средств и роль прокурора в ее обеспечении // Советник юриста. 2016. № 5. С. 13—20.
6. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 31.12.2017) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
7. Об объявлении в Российской Федерации Десятилетия детства: указ Президента РФ от 29.05.2017 № 240 (ред. от 29.05.2017) // Собрание законодательства РФ. 2017. № 23. Ст. 3309.
8. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи: приказ Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 № 188 (ред. от 26.11.2007) // Законность. 2008. № 2. Ст. 7.
9. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: федер. закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ (ред. от 07.06.2017) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.
10. Перечень поручений по итогам заседания Координационного совета по реализации Нацио-нальной стратегии действий в интересах детей. URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/56263 (дата обращения: 02.01.2018).
11. Семейный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 16.

Библиография

1 Ольга Голодец провела заседание Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних. URL: http://
government.ru/news/30092/ (дата обращения: 25.03.2018).
2 Деятельность областной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Белгородской области. URL: https://www.belregion.ru/activity/protection_of_minors/statistics_regional.php (дата обращения: 25.03.2018).

3 Официальный сайт Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка. URL: http://www.deti.gov.ru/content-wide.php?id=32 (дата обращения: 25.03.2018).

4 Заседание коллегии Генпрокуратуры России. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/56863 (дата обращения: 25.03.2018).